日本农协面临的改革难题及对中国的启示，本文主要内容关键词为：农协论文,日本论文,中国论文,启示论文,难题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、农协对日本经济发展的贡献
半个多世纪以来，作为日本农民利益代言人的日本综合农协系统在保障基本农产品供给方面，特别是在促进农民收入快速增长、缩小城乡差距方面做出了巨大贡献。随着1947年《农协法》的出台，日本各地按照市町村的行政区划组建了大量的农协。这些由农民出资成立的农协系统是集购销、信用合作及农民生命财产保险于一体的综合农协系统，形象地说，农协是囊括与农业及农民有关的各种事业在内的高度垄断的机构。而且，农协系统按照日本“市町村—县—国家”三级行政结构组建成为“基层农协—县联社—中央联社”这样一个自下而上的庞大体系。同时，农协的成立不跨辖区，农民亦只能加入所住区域内的农协。所有的农民都是当地农协的社员，很少干农活、主要靠其他行业收入的兼业者也可以成为农协的准社员。2004年，日本的农业人口为362.2万人(15岁以上)，而农协的正式社员为515万人，加上准社员共约900万人。农协信用事业的个人存款金额2004年3月底达到73.7万亿日元，占整个日本金融机构个人存款的10％。
(一)战后困难时期
在二战后经济萧条、粮食匮乏、农业贫困人口众多的困难时期，为保证农村不发生混乱，为保证粮食的生产和供应，在美国占领军统治期间，日本实施了农地改革，政府以低廉的价格从地主手中将农地买下来后分给佃农，做到了“耕者有其田”。同时，政府参与经济，对粮食实行统购统销(粮食管理制度)，而这个粮食管理制度成了农协发展的主要依靠。
当时日本的农业劳动力占全国的劳动力将近一半，人均生产规模非常小，几乎全部处于贫困状态，而农业又是一个利润低的部门，并且当时日本处于资金严重短缺的阶段。在这种情况下，为了将分散、弱质、利润微薄的农业部门的资金集中起来以促进粮食及其他农产品的生产，也为了保证农业部门的资金尽可能地留在农业系统内循环，保证农业的利润能够为农民所得，日本成立了将农业内有利润的业务和没有利润的业务统一在一起的综合农协。有利润的业务是指金融、生命财产保险(不是由政府建立的农业灾害保险)、生产资料购销等，没有利润的业务是指农业生产指导、农业技术推广、病虫害防治及农产品销售等。换句话说，当时如果不把有利润的业务也放在一起，粮食的增产、农民收入的提高和农村的稳定就难以保证。
组建综合农协是为了达到政府的增加粮食生产和提高农民收入的目标，因此，综合农协从一开始就打上了非常浓厚的行政色彩。具体地说，综合农协系统实际上是日本政府粮食统购制度的实施者，农协替政府将粮食全部收购上来，政府则对农协实施减免税等优惠扶植措施。因此可以说，战后日本农协的发展与日本的粮食管理制度即政府扶植密不可分，二者互为依靠。不过，政府扶植、管理农协的色彩更为浓厚，这从农协与普通公司及其他法人在设立程序上的差异也可以看出，普通公司的设立只要符合条件就行，而《农协法》规定农协的成立必须由政府批准。高度垄断的农协系统在当时克服了农业低利润、农村资金流往城市的困难，表现出了高效的一面。农业技术得以推广，农业生产布局趋于合理，粮食迅速增产，农民收入稳步提高，农村高利贷消失，这些都得益于农协的存在。政府的涉农政策通过农协得以适时、准确的实施，大幅度地节约了行政成本。
概括地说，农协系统表现出高效，原因之一是政府的粮食统购业务由农协实施；原因之二是当时的农民几乎全都处于贫困状况，生产规模小，是“均等、弱小”的群体，而农协所针对的目标就是这一群体；原因之三是综合农协的事业里包括了有利润的金融、流通和保险业务，而当时的金融体系由大藏省统一管理，金融机构条块分割，竞争很少，因此，农协的金融业务得以健全运营。
(二)经济高速增长时期
在20世纪60年代后的高速工业化时期，农协通过其政治力量促使政府不断提高对粮食(主要是大米)的收购价格，这带动了其他农产品价格的上升；农协同时还促进了政府对农田基本建设、农村基础设施等的投入，而这些都有利于农民收入的提高。日本因此避免了高速工业化时期出现城乡差距、工农差距、社会收入差距扩大的现象，保证了社会的稳定。日本农民的收入(主要为兼业收入)在上世纪70年代中期超过了城市的月薪收入者，这在世界上几乎是绝无仅有的。
另外，不可忽视的是，日本虽然是贸易立国，但即使是在当年出口快速扩大、经济高速增长的时期，日本的出口依存度(出口额与名义GDP之比)并不高，比如，1966年为9.2％，1970年为9.3％，1975年为11.0％，1980年为11.9％。其原因就在于，农民的收入与其他产业工人的收入同步增加，农民与城市人一起构成了庞大的内需，成为支撑经济发展的重要因素。
(三)日元升值时期
在1985年“广场协议”之后的日元升值时期，农业作为弱质部门面临很大的危机。这时，农协又是通过其政治力量从政府那里获得了各种保护农业和农民的政策，即促使政府以提高转移支付的方式从赢利的企业和高收入者那里收取税金转移给农业和农民，使得农民收入一直保持在高水平上，从而避免了收入差距的扩大，保证了社会的稳定。毫无疑问，日本农协系统不管是在日本资金严重短缺时期还是在高速工业化时期、日元快速升值时期，都在保护农民利益、促进农民收入持续稳步提高、促进农村建设等方面发挥了不可或缺的作用。日本被认为是世界上收入差距最小、城乡差距最小、社会安全系数最高的国家之一，这与农协的贡献有很大的关系。
二、综合农协面临根本转型的挑战
但是，当日本经济的泡沫消去、进入增长失速的20世纪90年代之后，农协系统遭遇了前所未有的挑战。这些挑战不仅关系到日本农业能否提高竞争力、重现辉煌，同时也将对日本的政治和社会结构的转型产生深远的影响。
(一)支撑综合农协有效发挥作用的环境发生根本变化
1.农民收入超过城市月薪收入者且出现分化。如前所述，综合农协有效地发挥作用主要是因为在二战后大量生产规模细小的农户处于资金匮乏的状态，而综合农协作为弱者(农民和农业)的联合，在政府的扶植(例如粮食统购制度)之下，非常有效地发挥了规模效益。后来，随着日本经济的高速发展及其他促进农业劳动力转移措施的有效实施，农业劳动力(占整个劳动力之比1950年为48.5％，1955年为41.1％，1965年为24.7％，1975年为13.8％)迅速转移出去，农民收入快速提高，城乡差距不仅得到消除，到20世纪70年代中期农民收入(大部分为兼业收入)超过了城市月薪收入者。农村不再是二战刚刚结束后的农村，农民不再是“均等、弱小”的群体，虽然小规模农户仍然居多，但生产规模逐渐扩大的农民有了一定的增加，农村出现了分化。而以“均等、弱小”为前提，以“一人一票”为宗旨的综合农协受其法律及所处状况等的限制，仍主要以兼业农户为其服务对象，无法满足生产规模大的农户提出的按照经济原则给予优惠的要求，这些农户便自己销售农产品，渐渐脱离农协。
2.农协的正常运行依赖于金融业务。综合农协的服务不向大规模农户倾斜，这是因为几乎从成立开始农协系统正常运转的资金来源就是金融业务的盈余，金融业务的盈余被用来填补销售部门、生产指导部门的经营赤字，以此维持着整个农协系统的正常运转。而构成金融业务基础的主要就是大量的兼业农户的巨额存款，因此，农协系统为了其正常运转只得选择数量庞大的兼业户。
3.农协的金融业务面临挑战。进入20世纪90年代，泡沫经济破灭后，日本实施了金融自由化改革，条块分割被打破，金融领域的竞争突然加剧，地方银行、地方的信用金库和信用组合甚至大商业银行开始对大规模农户贷款，导致“农协的金融业务永远赚钱”逐渐成为历史。如果金融业务出现亏损，农协系统将难以为继。而且，单个的农协与其他金融机构相比是非常弱小的，如果因为金融自由化农协的信用遭到置疑，巨额的个人存款将转瞬即逝，农协同样将全面瓦解。
为了保证农协的金融业务不陷入信用危机，必须提高其规模效应。2002年，以金融业务为主的改革开始实施，日本修改法律成立农协银行，同时大规模合并基层农协。合并之后的大农协对基层生产者的服务变得困难起来，这样，农协系统为获取其金融业务的规模效应渐渐远离基层的生产者。金融从信用的角度出发必然追求规模，而农协的生产指导及农产品销售业务则要求贴近基层，根据各地的特点来运营，因此，综合农协内部的业务发生冲突。
4.支撑农协的粮食管理制度消失。日本在2003年终于取消了粮食统购制度，进行粮食流通市场化改革，这意味着支撑农协发展起来的基本制度不复存在。
(二)农协与政府目标的矛盾
1.农业竞争力下降给农协的压力。前面讲到，农协是在政府的扶植和管理之下成立并发展起来的，政府这么做是为了在二战后的困境中能够维持农村的稳定、促进粮食的增产和提高农民的收入，这个目标到20世纪70年代初基本上已经实现，至此为止，农协与政府农业政策的目标没有大的矛盾。
进入20世纪70年代后，随着美国要求日本开放农产品市场的压力不断增大，日本政府农业政策的目标开始转向如何扩大规模以提高竞争力上。但是，农协循着为大多数农民谋利的宗旨(因为农协的金融业务必须以大多数兼业农户为服务对象)要求政府不断提高大米的收购价格并对海外农产品施以高关税，这最终导致日本国内大米价格高于国际市场10倍左右，同时带动其他农产品价格上涨，促使日本农产品全面丧失价格竞争力。
2003年，日本农林水产业的名义产值为64854亿日元，仅占GDP的1.3％，而同年与农林水产业有关的国家财政预算为31111亿日元，占农林水产业产值的47.0％，这意味着今天的日本农业高度依赖国家的财政补贴。而如此高的财政补贴除了保证兼业农户的高收入之外，不仅没有提高日本农业的竞争力，还使日本的谷物自给率降到了27％，按热量计算的食物自给率降到了40％(当然，这与日本居民食物消费结构的变化也有很大关系)。
2.农地制度改革给农协的压力。要提高农业竞争力就得对现行的农地制度进行改革，促使农地向有经营能力的人转移，与此有关的议论从20世纪70年代开始有过几次反复，但每次都由于以兼业农户为主的小规模经营者的反对而被推翻。议论的内容主要是，对于抛荒者或不精耕细作者，是否应当提高其农地的固定资产税。
在高速工业化时期，日本的地价迅速膨胀，因农地转为非农用地出售后而一夜暴富的农民大有人在，农地从生产资料突变为资产，这样，已经离农的农民也不愿将农地买给其他农民，而是将农地作为资产保留，希望有朝一日转为非农用地高价出售。这些人或者利用周末经营农业，或者抛荒。2005年，抛荒的农地已达38万多公顷，占日本全部耕地的大约8％，是整个东京都面积的1.5倍多。当然，奇高的大米价格也促使已经离农的人想方设法保留农地成为兼业户，机械化的发展也使这些人的兼业成为可能，特别是大米种植所需的工作日不多，这导致日本80％以上的农户成为兼业农户。
另外，税制也是一个重要原因。日本为了扶植农业和农民，在对农地之外的土地征以高额的固定资产税的同时，对农地只征象征性的税。这也使得农地拥有者即使抛荒也愿意并能够继续保留农地。因而也才出现了要求对抛荒者或不精耕细作者提高农地固定资产税的呼声。农协对于金融业务的依赖迫使农协只得站在大量的兼业户一边，容易成为农地制度改革的阻碍者。
目前，有关改革农地制度的讨论除了前面说的税制之外，有人建议将农地的使用权与所有权分离，促进农地的使用权以租赁的方式向生产者集中。
2004年，日本农业就业人口(15岁以上)为362.2万人。其中，60岁以上的有247.1万人，占68.2％，65岁以上的有206.4万人，占57％，而15～59岁的农业劳动力只有115万人，占31.8％。同年，农户(经营面积0.1公顷以上或者不到0.1公顷但年销售额为15万日元以上)总数为293.5万户。其中，以农业为主的“主业农户”(农业收入占收入的50％以上且1年从事农业60天以上)只有43.4万户，仅占14.8％(其中，劳动力不满65岁的农户有38.6万户)；“准主业农户”(农业收入不到50％但1年从事农业60天以上)有51.2万户，约占17.5％(其中，劳动力不满65岁的农户有16.2万户，占5.5％)，其他的称为“副业农户”(约121.6万户，占41.4％)和“自给型农户”(约77.3万户，占26.3％)。也就是说，真正以农业为主的只有占总农户数13.2％的38.6万户农户，或者说占总农业就业人口31.8％的115万人。
3.生产规模扩大给农协的压力。为了提高竞争力、重振日本农业，日本政府正尽力促使农地等资源向大户及法人集中，农林水产省将目标锁定为目前的38.6万户主业农户及一些生产法人，同时希望农协的服务也向他们倾斜。但是，前面多次强调过，农协的正常运转靠的是金融业务的盈余，而要维持金融业务就得将服务倾向于大量的兼业农户，虽然有一部分农协也在尽量满足大规模农户的要求，但从整体来看，与农林水产省的要求相去甚远。
(三)综合农协何去何从
半个多世纪以来，围绕着日本农业、农村和农民的环境发生了根本性的变化，但是，农协仍然维系着二战后形成的受行政管理以及以“一人一票”、“一地区一个农协”为原则的旧模式。农协被认为成了阻碍日本农业竞争力提高的既得利益集团。因此，许多舆论认为，农协与其说是农业生产者的合作组织，不如说已经变成了只考虑金融的会员制组织。农协不得不改，这已经成为共识。问题是如何改，意见则各不相同。从短期来看，根据农协自己的设想推进改革颇为现实，但长期的改革方案还没有形成，目前还处在初期的讨论阶段。
1.农协自己的改革设想。短期的目标主要锁定供销事业，通过削减、合并及实施激励机制等各种措施消除农协系统内的非效率部分，特别是供销事业中的非效率部分，尽快使“永远是赤字”的供销事业转亏为盈。综合农协的合并和机构精简仍将继续进行。综合农协通过合并已从1960年的12050个降到1980年的4528个、1990年的3574个、2000年的1347个、2003年的952个。改革的最终目标是合并成大约500个综合农协。组织结构从“国家—县—市町村”三层精简为“国家—市町村”两层的改革也将根据实际情况继续推行。同时，引进“利用得越多优惠越多”的市场原理，对大户实施优惠。农协不仅注重“平等”，也逐渐注重“公平”。
2.综合农协模式瓦解。农协之外的社会各界的意见综合起来大致如下。农协的金融业务从信用风险管理出发，一直在合并以追求规模效应。农协系统今后可能仍然要以保证金融业务的健全和利润为其主要目标。如果这样，金融业务即农协银行从综合农协系统中独立出来应该顺理成章。金融业务一旦分离出来，综合农协的模式也将随之瓦解。
综合农协的供销业务本来就与金融业务有着不同的特点，特别是生产指导、农产品销售要求与地区的特性、与生产者紧密结合。因此，取而代之的也许是各种地区性的农协、各种专业经营型的农协，而且，农协的区域限制被打破，生产者及法人只要符合条件均可以自由组建农协，生产者也能跨区域自由选择农协。地区性农协的社员可能不光是生产者，也会包括消费者，它可能更注重当地生产、当地消费以及高龄者看护等各种当地紧密型的业务。而新型的专业经营型农协不注重出资关系而注重实际的使用关系，这种农协可能会更类似于美国的农民合作组织，比方说，社员通过农协销售的农产品越多，其发言权就越大，并且按照经济原则在竞争中运营。
农协的未来何去何从，这是一个争议非常大的问题。由于自民党与农协互为支撑成为日本战后体制的核心之一，因此，农协的改革牵动着整个日本的政治结构和社会结构的变迁。
三、日本农协改革对中国的启示
(一)综合农协的模式不适合中国的实际情况
前面反复讲到，日本综合农协有效地发挥作用主要是在二战后整体经济发展水平低的时期，因为当时市场发育不全，经济受政府管理，具体地说，政府实行粮食统购制度，而统购业务由农协实施，农协承担了类似中国国有粮食企业所承担的职能，大大节约了国家政策的实施成本，因此，政府愿意大力扶植农协；也因为当时的农村资金严重匮乏，当时的农民都处于“均等、弱小”的状况，农协只需锁定一个目标；还因为当时的金融在大藏省的管理之下条块分割、竞争很少，这保证了农协金融业务的健全运营。
目前，中国的情况是：政府已经取消了对粮食的统购统销，农村虽然还有大量的贫困农民，但他们不再是均一的，农村已经出现分化；中国的金融改革已经开始，金融领域内的竞争在加剧，综合农协的管理风险难以规避；而且，中国的地区差距明显。在这种情况下，中国无法采用也没有必要采用日本式的全国统一的综合农协模式。
(二)中国需要扶植经营型的农民专业合作组织
小生产面对大市场可能将是中国农业长期存在的问题，为解决这一难题，中国需要各式各样的农民专业合作组织，而且是类似于美国式的按市场竞争原理来经营的农民合作组织。同时，农民合作组织没有区域限制，生产者也可以跨区域自由选择农民合作组织。对于所有的农民合作组织，只要符合条件，政府应该均给予税收等优惠政策。