网络化治理：意涵、回应性与公共价值建构，本文主要内容关键词为：价值论文,意涵论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分类号：D63-3 文献标识码：A 文章编号：1000-5218(2013)06-0070-08
随着后工业化时代的来临，在公民民主意识日渐凸显和政府公共事务不可治理等因素叠加而带来的社会形塑进程中的复杂性、振荡性的影响下，权力分散、组织界限模糊的趋势愈加明显，并对传统等级制政府模式的存在根基形成了猛烈冲击。尤其是20世纪90年代以来，由个人、企业、非营利组织和公共部门等多元主体共同处理公共事务和提供公共服务的合作治理机制逐渐形成并得以发展巩固，由此生成的建立在网络关系上的治理问题逐渐成为西方社会聚焦的主要议题之一。面对复杂而快速变革的信息社会，西方政府所处的政治生态环境发生了深刻变化，网络化治理思路应时而生。网络化治理作为新兴公共管理的范式体系，其意涵是什么？它产生并勃兴的社会背景是什么，对治理理论的发展和公共管理实践的推进发挥了何样的作用？为当代公共价值的形塑作出了怎样的贡献？这是本文对于网络化治理问题探讨的三个主要方面。
一、网络化治理的意涵
自20世纪90年代以来，在世界各国财政危机、市场化意识形态、全球化、公民社会的兴起等复杂化因素合力驱动下，“治理”概念迅速兴起，成为政治发展研究的热点之一。特别是在新自由主义带动下的西方政府再造和公共部门改革过程中，多样化政社体制的现实合理性越来越成为社科界的共识：多样化的经济系统中，但凡一种安排只要能满足一定的经济社会需求，都有达到提升社经发展水准的可能性。治理不同于新公共管理的重大转变，它旨在寻求政府结构之外的改革，朝向社会政经共同管理的架构。[1]治理目的系在“建构更强的经济和更好的社会，有效治理，企业、政府和市民都是伙伴的关系”[2]。治理概念普遍受到重视，成为各学科研究的焦点，尤其是公共行政学界更视之为政府再造、经济变革的重要途径。然而从学者的研究可以发现，治理的概念却是含糊不清、难以界定的。针对其弊端，有学者指出：“强调多方参与却无法明确地给出各方参与的具体框架；试图整合政府、市场等多种力量，发挥社会管理和提供公共服务的作用，却缺乏明确的章程；不同学者试图用不同政治学、经济学的理论框架进行解释，结果却往往莫衷一是，难成共识。”[3]随着21世纪信息时代的来临，资讯通讯科技的发达，网络思维带来了治理理论的新突破，网络化治理范式得以凸显。
政府治理在过去数十年的发展历程中，不断有新的理论注入由上而下的科层官僚体制的理论范式中，例如20世纪80年代伴随着资源缺乏的需要，新公共管理带来一股小而美、小而能的政府形态；到了20世纪90年代后期，由于全球化资讯科技的影响，改变了时空观念，带来了网络社会的治理形态。网络化治理结构旨在建构一种多元行为者互动的系统，所讲究的是协调机制，迥异于强调层级节制的传统行政，以及强调市场竞争与顾客导向的市场模式。治理的诸多用途中，网络治理最能够回应当前全球化、资讯化及网络社会的趋势。杰索普(Jessop)认为，在政治学领域中，协调方式不仅跨越公司部门的界限，而且涉及错综复杂的科层体制、平行的权力网络，或跨越其他不同等级政府职能领域的机构之间，形成了复杂的相互依存方式。“在纯粹的市场、科层体制的国家机构，以及避免任何一方统治的理论能够发挥的范围之外，应该还有一个更为有效的协调机制，是以前的科学未能从经验数据和理论思维两方面加以把握的。”[4]近年来，科层及市场体制在公共领域的作用逐渐下降，而网络概念逐渐强大，揭示客观世界的结构发生了根本的变化。此种趋势显示，公私之间相互依存程度日益紧密，组织之间和部门之间的改变，以及国家内部与国家之间的疏离关系，扁平化社会组织元素间的频繁互动，使公私之间、部门之间的界限越加模糊，网络化趋势日渐显现。
作为治理结构的网络，是相对于科层和市场的选项。典型的网络结合了志愿力量、公民社会的合法性、财政的来源、企业利益、规则和建制，国家和国际组织能力建构而成。斯科特(Schout)和乔丹(Jordan)认为，网络治理途径有两种方法：一是自组系统，二是主动领控。此途径意在改变以往的政府治理形态，赋予行动者自我管理的任务，促使他们协商集体共识。然而要达到自我领控预设的标准，依靠具有独立意识的行动者通过分权方式解决共同关注的议题，需要明确的是自我管理的对象。就自我管理的治理而言，主要分为三种层次：人际的、组织间及系统间。其中尤以组织间的自组式较为普遍，成为常态化的治理形式。治理网络中，有两个核心概念，一是政策网络的结构，牵涉成员的组成、网络的界限及任务等；二是网络成员的互动，牵涉资源与权力的交换等。[5]库曼(Kooiman)认为，互动是国家、市场和社会网络之间的中心概念。他将互动定义为社会实体之间相互影响的关系，区分为意向或行动与机构或系统的层次。在这些层次当中，隐含着许多力量相互作用的动态张力。他认为这些因素包括权威(政府机构)、资金、正当性(民意支持)、资讯与组织能力。[6]网络化治理中，政府作为其中一员要被重视，但其他参与主体的公共角色同样不能忽视。治理已改变了国家作为强制性工具进行统治的状况，转而将其意志传达给周遭的社会。或者更进一步说，在政治体制内部，国家已经无法控制次国家政府。例如西方国家已经由国家主导计划方案之提出，转变为如何管理与适度地回应民意。[7]
网络作为一种调控模式的结构，很大程度上改变了传统官僚制政府的政治体制结构和行政行为模式。当市场失灵、官僚失灵时，网络模式的平等、协调合作与自我管理等特质更能彰显其重要性。网络中各组织逐渐由资源交换、权力依赖与游戏规则建立，培养成有共同的信任与价值的组织，并相较于国家具有独特的自主性。网络实质上好像一种非官僚的“影子官僚”，可以对市场失灵做出回应与协调。[8]同时，网络治理还可以促进自由民主机制的转变，政治系统通过法律逐渐从科层组织、规则与管制的政府转变为较水平式的、透过自我管理网络的治理。[6]在此情境下，治理的定义是“组织间自我管理的网络”。例如英国政府的变革中，治理模式就发挥了如下功能：首先，确定网络可以提供服务的范围，以及领控与课责的问题；其次，局限于管理主义推行的改革，强调内部组织的控制与目标、竞争的管理，以及对市场的信任、合作机制；第三，它预示网络基于便利、适应和议价的需要而朝向某种管理主义类型。
网络治理坚持了治理的多元参与和分权理念，顺应了时代的大势，正如约翰·奈斯比特在他的名著《大趋势》中引用人类学家弗吉尼亚·海恩关于网络结构的一段话：“不论原因，目标和信仰如何，也不论是何种运动——政治、社会、宗教，一旦人们组织起来，要改变社会某一方面的事务，似乎就会出现一种非官僚式的，但非常有效的结构。”[9]在今天看来，这种有效的结构应该是网络化治理结构。多元化的治理主体发展着互相依存的信任和依赖关系，推动着公共管理改革向着网络模式不断进步。至此，我们可以尝试将网络化治理概念阐释为：所谓网络化治理，是指参与公共事务的各种政府机构、社会团体、利益组织及公民个人之间，通过协调和信任机制维系的组织间的相互依赖和持续互动，在共同协定的制度框架内，凝聚自我管理和共同行动以实现公共价值之目标的公共管理新治理范式和运作系统。
二、网络化治理兴起：理论与现实双重维度
作为应对传统官僚制缺陷和市场模式失灵的治理机制的反思与修补，网络化治理思维的显化有着特定时代背景。从某种意义而言，网络社会的衍生应对了现代社会公共事务复杂性、发展非线性和主体异质性的挑战。网络社会的挑战呼唤了网络化治理思维的衍生，其凸显和勃兴同时迎合了公共管理学科理论建构和实践治道的双重客观需求。随着后工业化社会互联网技术的发展和公民社会的崛起，网络化治理对现代社会政治生态的重塑和市场发展机制新路径的开辟提供了启发性探索和思考。
(一)公共管理理论建构演化的维度
从公共管理学科理论建构及演变的角度来看，网络化治理理论的兴起同构于公共管理知识体系的拓展和学科思维进化的演变过程中。公共管理学科的知识体系和理论框架的衍生、建构和进化与社会实践和历史变迁彼此承接，互为呈现并同步演进，以不断追求科学合法化标准为学科建设目标。从传统的工业社会以强调政府内部等级控制和行政命令为特征的科层制管理，到以私有化改革和重塑政府为目标所催生的公私合作为特征的新公共管理，再到后工业社会在“整体政府”公共管理模式指引下逐渐凸显的以多中心治理、协同治理、合作治理、网络化治理为标志的政府治理理论的新发展，公共管理的知识内涵和学科架构得以不断丰富和完善。治理理论的发展虽然受到了后工业社会非中心化的、建构主义的甚至碎片化等种种批判立场的诸多诘难，但后现代主义让公共管理者重新认识和发现了“自主主体”：它强调主体的异质性和异质社会主体行为的真实性，各种异质主体在相互作用的变化网络中运行。新兴的网络化治理理路改变了传统公共管理还原论、线性和简单性的思维方式，强调治理生态的自组织性、多样性、非线性特征，即“网络运行机制解构了传统的线性模式，而进入了非线性不规则模式”[10]。在治理本体论上，网络化治理以关联本体论代替了原子本体论，使具有主体能动性的研究对象重新获得合理性。复杂性网络治理框架不仅承认主体的异质性，而且认为此种主体是依据合作框架下制定的规则与其他参与者相互作用的主体。即使自主主体的行为及其结果具有不确定性，但它们可以在一定的制度框架下自组织成适应合作治理规则的系统。这样，传统等级权威体制所极力消解的不确定性又重新回到了问题的中心，成为创造性、适应性和演化的积极要素。
网络化治理是网络社会政策工具的必然选择，依系统论的观点而论，网络社会的主要特征，即所谓的“网络社会的复杂性”。复杂适应系统(CAS)理论可以从某种程度上解释网络社会的治理逻辑。该理论是霍兰教授在系统科学理论不断发展过程中，复杂科学理论研究日益深入的背景下提出的。[11]该理论认为，系统中的成员是具有同外界环境及其他成员相互作用功能的主体，能够在这种交互作用过程中“学习”和“积累经验”，以此来改变自身的结构和行为。复杂适应系统理论的基本概念就是造就具有适应性的有活力的主体，他们在与系统成员和周围环境互动过程中，通过不断学习而“成长”并逐渐演化。主体从环境中接受刺激，然后根据经验做出反应，这种活性反应特征打破了传统固定的、僵化的机制，而变成具有生长和发展前提的机制。[12]新公共管理改革带来了公共部门的碎片化，也创设了多元主体协同处理复杂性公共事务的治理环境。网络化治理正是采取了一种既定制度框架下通过互相结合、共同协作途径在参与各方中达成约定的契约和规则，实现公共价值的行动模式。在公共资源相互依赖彼此互利过程中逐步提升自我行动理性、责任感和合作意识，产生并积累着共同体知识和集体记忆，促进网络共同体机制的成长进化和公共效能的提升。整个网络治理系统的演化，包括新合作层次的出现、权力分化及价值多元化的产生，都是在此基础上实现的，并同构于现实治理的环境中。复杂适应系统主体之间以及与环境之间的相互影响和相互作用，是网络系统演变和进化的主要动力。这种相互作用越强，系统的进化过程就越复杂多变，即所谓的“适应性造就复杂性”的模式。
如果说复杂性理论体系从宏观层面为网络化治理理论提供了较为宽泛的适应性框架的话，那么社会网络与组织概念及理论研究的深入则为网络化治理揭示了微观层面的关联体系和理论架构。网络概念作为当代社会不断变革发展的定义性范式之一，具有兼容并蓄的特征。概括而言，进入社会科学的网络研究思想有三大来源：物理学力场理论对社会互动的研究，如库尔特·卢因、海德和莫雷诺等开创的认知和人际间影响的网络研究；数学方法对社会互动的研究，典型的有以图论工具开展研究的美国学者；还有以人类学方法研究组织问题的理路派系，如运用社会网络图所描绘的社会互动结构研究等。当然这些都是网络理论的引进内容。而本源的网络理论主要有两种：异质性理论(包括弱联接、结构洞等概念)和结构角色理论(包括结构对等、结构内聚性和角色对等等概念)。此外，网络研究理论还汲取了原有组织理论的内容，比如资源依赖、权变理论及种群生态学等方面。从某种意义而言，这些理论的引入正迎合了网络研究独特的要求：网络研究应聚焦于关系和关系模式而非行动者的属性；网络研究微观和宏观相连接需要多层次分析法为工具；网络研究可将定量、定性与图标结合从而使分析更加透彻深刻。同宏观层面的一般“应然”性认知路径和理论框架相比，网络化的微观概念和理论视角更加深入到网络内部的因果链条和微妙互动关系，关注组织元素动态平衡和角色演化情势，在完整细致地建构网络治理理论同时，为推动网络化治理理论的丰富完善和纵深发展提供了坚实的基础。正如马汀·奇达夫所言，社会网络化研究其实是一种正在变革中的研究范式，它可以而且应当是这样一种研究方法，既以理论为指导，跨层次的，能对随时间演化的过程做出考察，并且置身于当代思维方式的前沿。[13]
(二)公共管理治道现实回应的维度
从公共管理实践治道的视角来看，面对20世纪90年代以来复杂性、权威碎片化等问题及随之而来的对传统民主政治模式的挑战，要求政治改革实践必须以社会治理创新为回应。尤其在当前的全球化变迁甚至危机频频的时期，国家机关即使进行有效的管制，但关注对象已不再只是具备权利与义务关系的公民，而是具备市场权利的顾客，单单依赖传统的统合一致的阶层部门管理体制，不但不能引领市场经济发展规律，更可能因资讯不对或者能力不足，导致“不可治理”结果的出现。这就要求政府面对社会经济管制下新兴而专业自主的领域，以及过去长久以来的一些有意无意形成的真空地带，尤其需要赋予熟稔技术操作、具备高度自主性与充分职能的代理机构以更大权力，重新让公共管理机构、同业组织与私部门、特别是利害相关人来协商，共同形成具备制度性协商机制特性的合作方式。国外学者皮埃尔(Pierre)和彼得斯以“伙伴关系”的观点重新描述了国家与社会的关系，认为，“国家对于权威的主张必须表现在它能够适应处理问题的能力上，新的治理形式是对关于社会变迁管理的回应，因此应该逐渐塑造一种朝向镶嵌的社会自主性，让社会本身逐渐能发展出广泛而且不同的网络连接关系”[14]。网络化治理正迎合了这样一种现实的诉求。在网络治理流派看来，网络代表了在市场和科层之外另一种选择；网络是一种水平的、谈判的自我协调；网络意味着自主的行动者进行谈判和协商；网络有着自我管理、自我组织的特点，在结点与结点之间的自我协调中，网络达成了稳定的状态。[15]
网络化治理思维的勃兴除了作为回应传统治理缺陷的修缮机制愈加凸显之外，信息社会和多样化社会不断成长，福利国家与新自由主义的不足也是重要原因。[16]信息时代，网络治理是权力分散化及组织界限模糊性的时代回应。因为网络化形态是权力关系剧烈重组的来源，网络社会的权力特征呈现出权力知识化、权力分散化和权力扁平化的特点。传统的政治权力让位于“网络权力”，在横向传播的信息冲击下，公共治理将转向新的平行网络式结构。政府的权力趋于分散，集中和专制将让位于分权和民主。正如尼葛洛庞帝在《数字化生存》一书中所言：“我看到同样的分权心态正逐渐弥漫于整个社会中，这是由于数字化世界的年轻公民影响所致。传统的中央集权的生活观念将成为明日黄花。”[17]未来社会的权力基础将不再是暴力和财富，而是信息和知识。网络治理作为科层制和市场模式的整合升级机制，在公共利益的界定、达成目标的策略方面具有新的特征：政府作为参与的行动者之一，与其他各种跨部门的协商、合作，在谈判中达成共识，促成信任，通过具有共同价值的对话实现公共利益。
网络化治理的出现，也是对传统的等级制和一元化权威基础上的专制式社会经济管制体制的回应。自20世纪70年代以来，福利国家陷阱和新自由主义危机的承接式呈现，使得政府与市场单极化的治理思路已经难以为继。而网络化治理，“倡导一种多元化、多中心的集体行动”，“治理涉及中央政府、地方政府和其他公共权威，也涉及在公共领域内活动的准公共行动者、志愿部门、社区组织甚至是私营部门”[18]。公共管理始终面对资源约束，任何组织和群体都无法单独解决所有问题。可以说，资源的相对稀缺性使人类在处理公共事务问题时，不得不处于一种相互依赖、共同协作的关系网络中，借助多中心的制度安排，克服个体私利的动机和集体行动的困境，达到合作治理的目的。
三、网络化治理对现代公共价值的彰显与建构
(一)制度化合作与信任机制的构建
网络化治理实质是一种基于制度规约和信任维系机制下的合作框架。在网络组织中，各行为主体在自主协商达成的合利、合法及合德的制度平台上进行利益博弈，在最大程度上达成共识，从而实现公共利益和共同价值。因而制度作为一种特殊的公共物品在组织中能够较好地起到权力规约和利益整合效能。追溯制度的概念属性和功能特征，从纷纭繁杂的理论框架中，我们可以得出“制度是具有约束性的规则”的基本属性。比如舒尔茨将制度定义为“一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为”[19]。著名社会学家帕森斯从角色理论出发定义制度，“制度可以叫做复杂的制度化的角色整合，这种在整个所谈及的社会系统中具有战略性结构的意义”[20]。美国政治学家在《政治学分析词典》中把“制度”解释为，“在有关价值的框架中由有组织的社会交互作用组成的人类行为的固定化模式”[21]。从制度的定义和特征可知，制度本质是为集体行动框架中的主体提供理性博弈的“游戏规则”，它提供了“人类相互影响的框架，它们建立并构成了一个社会或更确切地说一种经济秩序的合作与竞争关系”[22]。可见，一种制度要保持生命力，必须要在某种程度上是社会各行为主体相互博弈的结果，是一种“约定”的共识性框架，并体现出集体者公共理性和公共价值。这也是网络治理中社会各参与主体之所以开展协调合作、展开集体行动并共同处理公共事务、实现公共目标的行动载体和基础性平台。
如果说规则和约束是强制归拢并刚性监督网络治理各主体活动边界和行为轨迹的“监控器”，那么信任和沟通则是软性凝聚并德性强化网络组织各成员团队意识与集体利益的“黏合剂”。网络治理只有同时发挥刚性规制和软性约束作用，才可能最大程度上凝聚集体智慧和共识理念，充分激发参与主体的主动性、积极性和创造性，实现公共利益的最大化。“网络运转依赖的基础是合作，网络治理结构成员组织各自的核心优势经过主动优化、选择搭配，相互之间以最合理的结构形式结合而形成一个优势互补、匹配的有机体，从而达到1+1＞2的整体协作效应。”[23]需要说明的是，网络治理是一种资源依赖基础上的合作行动，资源共享必须建立在合作互信的制度框架内才可以实现。这是因为公共事务的处理会涉及多元主体的互动，在这些互动中，他们彼此交换资讯、目标和资源，在这些不断重复的过程中，制度化的程序逐渐产生，信任也在常态化程序中建立起来，使资源分享、信息沟通和建立在信任基础上的利益流动更加频繁、有序，并渐渐生长出行动惯性和集体记忆，反过来又巩固强化原有的制度基础。正如福山所言，互相信任可以推动网络中行动者的合作，减少集体行动的障碍，出现一个正和的博弈结果。①可见信任与合作是一对孪生兄弟，二者相辅相成，共同促进，不仅维护了网络组织的持久合作，而且有可能促进网络实体的成长壮大。此外，多部门网络不仅结合了不同资源和背景的知识，而且当争议的议题达成共识时，有时还可以激发新的知识。在网络的环境下，信任合作基础上的协商谈判，甚至争辩，可以激发创新思维和知识更新，为网络组织注入新的改革元素和发展活力，推进网络合作组织的成长与进化。
(二)权力结构的重塑与模式演变
对网络社会的政府治理研究自然不能脱离网络政治的议题。既然政治学是研究权力的科学，那么网络政治就应研究网络社会权力的问题。英国东伦敦大学社会学教授蒂姆·乔丹(Tim Jordan)对网络权力(Cyberpower)进行了系统的研究。他认为，网络权力由网络空间的个人权力、网络空间的技术权力和网络空间的想象力组成。[24]当然，这是针对网络虚拟空间的权力生态而言，在现实的公共事务网络化治理框架中，这种虚拟的权力能够置换成现实形态的真实权力。即使没有网络，权力分散也注定是不可逆的大趋势。因为也有其他力量保证这一植根于人类心中的追求成为现实。
网络化治理交互性、流变性、多孔性的特征属性和存续形态为权力重塑带来了良好契机，有益于促进现有权力结构的变革和新的权力模式的形塑。传统权力结构的纵向单线性存在形态和多层级控制的权力运作路径造成了权力的集聚和凝固，导致了压制型的行政管理体系，行政层级间权力势能落差较大，权力节点分段明显，权力资源的流动难以畅通而导致分配失衡。而网络治理的多节点、流动性和闭合性使金字塔式传统官僚层级控制网络趋于扁平化，由于层级控制而累积成的权力势能落差得到消解，对打通并疏导由于权力节点而阻塞的资源和利益的流动起到了强烈的冲击作用。正如戈德史密斯等人所说，在按照传统的自上而下的层级结构建立纵向权力线的同时，还应根据新兴的各种网络建立横向的行动线，即网络化治理的新形态。[25]网络化治理加速了权力分化和互动依赖型行动框架的形成。
后现代主义代表人物福柯认为，现代社会的权力是一种“关系性”权力，他倾向于把权力诠释成分散的、不确定的、形式多变的、无主体的形态，指出当代权力特征乃至于有空前繁多的权力核心，以及无数的流通节点，权力关系在其中得以支撑、维系并散播于四面八方。因此他所考虑的权力，强调社会高度分化的特质，以及独立于意识主体之外的“多变形态”权力机制。[26]网络化治理的实质是体现一种权力的内在流变，表现在从政府组织对权力的独占到政府组织、营利组织、非政府组织、志愿者组织与公民对权力的分享，再到各类组织和公民对权利的主张的转型大势，并通过塑造外部动力和技术动力的方式，创设专业性组织、志愿组织与公民等多元主体的利益交汇点与连接点，其根本价值取向表现为从实现公共价值向发展公共价值再向创造公共价值的转型，昭示着政府从治理体系的主导者向治理体系的召集人角色转型，意味着治理体系从传统的工具主义价值取向向人本主义价值取向的转变，重新恢复作为主体的人以及作为行动者的人在治理中的地位和作用，进而实现制度与人的有机结合之目标。网络化治理途径能够激发公共精神和公民理性的成长意识，壮大强化社会资本，通过社会自组织体系、社会沟通体系不断增强社会网络力量，拓展社会发展空间和大力营造创新性动能社会环境，消解权力与既得利益者共谋的势能社会对改革的制度和文化桎梏。打通社会各领域权力制约的“关节点”，以构建“多通道”和“多孔”型社会结构形态为起点，促进整个社会权力结构类型的转化。
(三)利益均衡的调整与分配公平
利益是人类生存发展的基本元素。人类历史发展的痕迹其实就是利益失衡与均衡交织的动态发展过程，社会关系的本质是利益分配关系。马克思曾指出，“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关”[27]。恩格斯也有言，“每个社会的经济关系首先是作为利益关系表现出来的”[28]，也就是说，一定的社会关系必然表现为某种利益关系，人们的社会活动归根结底是利益活动。利益就如同社会的“血液”，血液流通正常，则免疫系统能发挥作用，则肌体健康；反之，则细胞萎缩，腐坏，生命随之衰落，消亡。利益的血液不但要正常流通，而且血液流量更要适度和均衡，如果肌体某个“器官”和“组织”流入过多，而导致其他部分流入过少，则可能导致部分肌体“坏死”的结果。网络化组织对利益流通和均衡输送的矫正意义正在于此。传统的等级科层社会管理体系的“树形结构”(其中任何有权力关系的两点的连接方式是从上至下的权力“单项运行”)不仅造成了现实的权力格局呈现“势位差”，使利益上行通路(下级到上级)由于层级落差的存在而导致动能不断减弱(层级越多，动能消耗越大)，而且权力设置的等级“关节”的层层利益“截留”和“阻断”，更为利益的畅通流动和均衡输送设置了双重阻力。而网络化的组织结构，又称“果形结构”。一方面各元素在结构上不存在这种势能结构中的势位差及势能，各元素都处于没有势位差的“同一平面上”，这就表现在他们权力结构的平等关系，也为利益平等提供了平台；另一方面，网络状果形结构决定了权力运行中存在“多通道”或者“多孔化”的合法选择，而且正是这种多通道的运行方式，不断形成了各运行主体双向选择，也导致了彼此的竞争。[29]从西方国家公共利益的起源和发展看，公共利益是基于私人利益的，而个体私人追求在与其他行为主体的矛盾博弈中产生了公共利益；而对公共利益的追求也利于对私利的保护。显然，各种行为主体的利益博弈而导致的利益矛盾和利益冲突是公共利益得以存续和成长的前提条件。可以说，网络组织结构正是笼络了各个主体的私人利益，在有序的主体间的相互利益协调与竞争中，通过公正的程序和博弈规则在共识的基础上逐渐打磨出了公共利益的雏形，在这一点上，网络无疑充当了“私利”和“公利”交织融合、实现利益优化配置的最佳选项。通过动态化的“赋能”与“分利”常态运行机制，网络肌体的各部分都能够得到及时适量的血液养分，从而维持肌体生命力的健康与活性。
网络的多孔性通路在疏导权力合理化流通的同时裹挟着利益的均衡配置。权力的根本特质是利益的载体，权力的合理流动自然带来了利益的合理配置，而利益均衡话语下的资源公正分配也具备了现实的基础。依据公平分配内涵的机会均等、规则公平和结果公平的三大原则，网络化治理对分配公平的贡献主要表现在：一是提供了网络各主体自由协商、资源获取的机会均等的同一平台。网络的实质在于“分享公共权力，共同管理公共事务，实现共同目标”，这种共同体合作属性规定了各主体机会均等、资源互济、利益分享的特征要求，各主体的共同参与使他们走到了协商平台的中心，变成了治理的主人。二是规定了网络主体竞争博弈的共同体受约束的制度规则。网络的要义在于基于共同准则的相互性逻辑，以共同的价值为链接和中介，并受到其他合作伙伴的约束，是一种相互依赖的行动框架。三是建构了公平分配的价值评估体系。网络治理的前提是形成稳固的信任和利益共同体，而要长久地维系这种利益联盟，实现互赢，就必须用分配结果公平来自我强化网络内部关系维系的牢固性和可靠性，从而树立长效激励机制，最大程度发挥网络共同体的合力效应。通过利益均衡的不断调整与分配公平的实质实现达到网络治理的最终目的。
①参见福山的《信任：社会美德与创造经济繁荣》一书，彭志华译，海南出版社，2001年。
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