我国农村土地“共有私用”模式：弊端与改革，本文主要内容关键词为：弊端论文,农村土地论文,模式论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国农村土地制度的现状
我国农村土地制度最显著的特征是“共有私用”。土地所有权为集体所有——《中华人民共和国土地管理法》第八条规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。土地使用权为集体内的村民所有——《中华人民共和国土地承包法》第五条规定：农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。在实际执行中，全国各地基本上按照人口平均分配土地的使用权，各个地区根据自己的实际情况，形成了多种制度安排，其中最主要的模式即所谓的农户经营加“大稳定、小调整”的形式，这是目前我国农地经营的最主要模式。其具体情况为集体成员按照一定规则平均分配土地，并在承包期内维持总体上经营权的稳定，和微观上的小调整，这种小调整主要针对的是承包期内人口的变化。由于“大稳定小调整”的土地模式在我国具体农地制度中应用最为广泛，下文所讨论的土地制度也主要指这种模式。
二、我国农村土地制度的不足
我国农地制度的“共有私用”框架是在对原有人民公社制度进行改革的基础上形成的。历史已经表明，这种制度改革无疑是成功的。但世界上没有完美的制度，尤其在我国这样一个体制快速变革，经济环境和制度环境无时无刻不在发生着深刻变化的国家，想要设计一个完美的制度，适应所有环境，解决所有问题，就更加不现实。由于土地制度建立初时主要解决的是集体内农民的激励问题，也就是土地作为农产品生产要素更有效利用的问题，在当时还没有考虑到土地的其它功能（如作为一项资产的交易功能）；另外，土地制度改革时对社区内保险机制的追求，本身也不可避免的对土地的生产效率有一定的影响。经济发展的过程，既是制度绩效不断显露的过程，也是制度缺陷不断暴露的过程，“共有私用”的制度安排至少先后暴露出以下几个不足：定期或不定期调整土地的制度安排，使得农民的行为短期化，不利于土地的长期使用；制度中没有人拥有对特定地块的产权，使得土地的资产抵押功能消失，不利于农民的借贷和农村金融的发展；在土地转让中，由于牵涉到土地承包人和社区集体双方的利益，交易成本较大，不利于土地“农转非”，更不利于农民自身利益的保护。下文将就这三个弊端进行详细的论述。
1.土地制度的“共有私用”本质上是一种成员权，并不是对特定地块的产权，所以在产权界定上尚存在不明晰之处。也就是说，作为村集体的一个村民，他拥有的是这个村集体的所有土地的一部分，但并不是特定一块土地。譬如说如果整个村子有1000人，那么他拥有的是这个村子所有土地的千分之一，但并不拥有村子里特定位置的特定一块土地——因为村子里面的土地要定期调整，他至多对某一块土地有几年或者几十年的使用权。在这种情况下，农民出于个人利益的考虑，会以承包期土地收益最大化为目标，而不是以土地的长期收益最大化为目标。如果承包期足够的长，且制度执行情况良好，地权稳定，这种损害长期收益的短期行为不会造成严重的影响。但如果土地承包期过短，地权不稳定，农民就会形成地权短期化的预期，并有相应的短期化行为。事实上，政府早就注意到了这方面的问题，并出台了相关政策进行控制。《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》规定“土地承包制一般应在15年以上”，1993年11月《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展若干政策措施》提出：为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定的承包期到期后，再延长30年不变；开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的，承包期可以更长。但国家的政策规定是一回事，具体执行是另一回事。实际上，各个地区的农村集体由于各种原因进行了相对频繁的调整。如何看待土地调整的问题呢？这要看土地调整的动力何在？如果土地调整是由于村干部对个人经济利益的需求，或是由于村干部想借土地调整来树立自己的权威，这是应该加以制止的；如果土地调整的动力源自于家庭人口相对较多，平均土地比较少的农民对土地的需求，这是值得肯定的，因为这是土地作为社会保障机制的客观要求。有意思的是，姚洋(2000)通过对4省83村土地调整的实证研究表明，虽然国家规定土地承包30年不变，但这些地区的土地仍有调整，不过调整的频繁度是不一样的，而调整的频度主要依赖于该地区的非农收入水平，实际上土地调整是当地农民在土地的发挥社会保障职能和调地协调成本之间作出的理性选择。因此，我们大体上可以认为，农村的土地调整总体上来说是社会保障的需要，只有极少部分是村干部的个人行为引起的。虽然源自村干部个人行为的土地调整较少，政府仍需要对这种行为进行控制，否则不利于社会稳定。考虑对两种动力不同的土地调整行为进行考察是困难的，也是不值得的，因此政府对土地承包期规定一个下限应该是解决这个问题的次优选择。
2.“共有私用”的成员权而非物权的性质，使得土地的财产抵押功能基本丧失。这很容易理解，以财产抵押进行贷款，对于缺乏信息的银行来说是一项重要的规避风险的制度，但是由于目前制度下土地的“共有私用”和土地的频繁调整，使得农民不能拿出某一特定地块的长期产权向银行抵押，而银行也不可能依据某一块土地的短期使用权来抵押贷款。虽然农民可以拿他的“成员权”，也就是他对村集体土地的承包权进行贷款，但是由于银行不能确定这“成员权”的具体属性，也就是说不能确定是哪一块土地，这块土地的质量怎么样，价值如何，某块土地会不会因为村集体调整土地而失去，因此也就不能贸然对其贷款。无疑，土地的贷款抵押功能会因为“共有私用”中没有赋予明确的物权而受到影响甚至丧失，但农村金融发展不利，农民借贷困难究竟有多少应该“归功”于此却是一个未知数，这是从任何计量模型中都无法确认的事情。笔者认为，不宜把土地制度的这种负面影响过于夸大，之所以做出这样的判断，有以下几个理由：(1)在我国的金融体系下，不单农民，私营经济整体上借贷都比较困难。(2)农业生产有其特有的技术特点，由于受自然气候和供求影响较大，农业比之于其它产业更具风险性且利润较低，因而借贷会更加困难。(3)土地抵押这种财产抵押并不是借贷担保的唯一方式。个别农民间或者在更大范围的农民集体中相互担保，也是银行在借贷给农民时可以采取的规避风险措施，而且这种担保方式在很多发展中国家也广泛存在，可见其对于银行来说是一种有效的解决信息不对称，规避借贷风险的手段。
3.“共有私用”的产权安排在实践中遇到的另一个困难发生在土地农转非的过程中，与在农业内部的土地流转不同的是，土地农转非意味着土地用途的改变，因而只转让短期的承包权是不够的，通常来说必须将所有权转让出去。于是，在土地农转非中在农民利益集团内部必然涉及到两种相互联系的利益：村集体的利益和拥有对特定地块（进行流转的地块）承包权的个别农民的利益。在这里，村集体的利益是由村委会来代理的，当然村委会也很有可能追求自己而不是集体的利益，从而形成委托代理问题。由于在最初的土地制度变革中没有预想到土地所有权流转的问题，因此没有相应的制度安排。在这种情况下，当一块土地转为非农用地时，村集体作为理论上的所有者，由其“代理人”——村委会与其它利益集团进行谈判决定农村利益集团的总收益，然后再将总收益在村集体和该块土地的承包人之间进行分配。且不论农民集体内部是如何对土地流转的收益进行分配的，对于农民集体而言最重要的应该是村委会这个代理人是否会从集体的利益出发，在与其它集体进行谈判时尽量争取更大的利益。不幸的是，就目前关于土地流转中的各种数据和资料，我们无法判定村委会是否为村集体争取更大利益而尽了力——现在我国土地农转非过程中，政府对农民利益集团产权的侵犯和农民集体内可能出现的委托代理问题混在了一起，我们无法将其分开。虽然无法直接进行判断，但我们可以从其它历史经验中来判断村委会这个代理人的类型，判断在现有的农村制度条件下代理人将会如何行事。
“两田制”是将农户承包的土地区分为口粮田和责任田的一种土地承包方式。在这种制度安排下，口粮田按人均包，承担农户的基本口粮，主要解决生活保障问题。责任田按人、按劳或招标承包，主要解决收入、就业等功能。可见“两田制”在一定程度上同时满足了经济效率与社会保障的双重功能，并表现出相对广泛的适应性，因此自20世纪80年代中期出现后，一度成为发生面最广的土地使用制度形态。两田制实行初期，大量农村地区自发的采用“两田制”的土地经营方式，到1986年底，“两田制”的总面积为0.175亿公顷，占家庭承包土地面积的22.9%。1990年底，“两田制”面积为0.265亿公顷，占承包土地总面积的34.7%。可以说，初期两田制取得了良好的绩效，并因此迅速得到推广。但在后期“两田制”在更大范围发生时，纯粹以更多地获取“承包费”和掌握更多的可供社区领导人配置的资源，而以高价招标或出租责任田，强制推进“两田制”的行为，已使制度偏离了原来的初衷。农业部1997年对全国23个省区统计，采取行政手段推进“两田制”的社区，占实行“两田制”的社区总数的83.5%，条件成熟、农民自愿的社区仅为16.5%。为此，政府在后期的政策中，对“两田制”的制度安排已明确表示收敛态度。据农业部1998年上半年统计，全国采用“两田制”形式承包的土地占承包经营土地总面积的30%左右，已比1997年统计的40%减少10%左右。而1999年底的统计表明，全国继续实行“两田制”制度安排的土地面积已不足承包土地总面积的10%。
从两田制的经验中，我们可以发现集体代理人的委托代理问题确实存在，当有机会时，他们很有可能抛弃集体的利益，而以个人利益极大化为目标。从这个角度来看，我们也可以对为许多专家推崇的，被认为可以解决土地农转非制度安排问题的农地股份制进行简单的评论。土地股份制起源于广东南海县，在土地股份制下，每个农户拥有一定的集体土地的股份，但此股份并不具体对应某一相应的地块，而是按期分红和享受各种收益。我们看到，在土地农转非中，与其它的集体土地制度相比，农地股份制的最大优势在于平分流转收益，由此解决了对土地流转收益分配中所产生的巨大交易费用。但是，股份制仍然没有解决对代理人的监督问题，如何保证代理人按照集体的利益行事仍是一个巨大的难题。从理论上来说，可以给代理人一个较强的激励，使其得到他努力的大部分收益，这样就可以解决监督不足所带来的委托代理问题——大多数公司都是这么做的。但在土地流转中形成的土地股份制最大的问题在于，土地流转的收益更大程度上受外部环境的影响（如城市化水平，土地位置，是否有公路通过该块土地），而不是代理人的努力——因此根本不可能像现代企业一样，通过使代理人获得一定的公司剩余索取权来激励代理人的行动。所以说，在土地农转非的问题上，以村委会作为集团的代表与其它利益体进行谈判而导致的委托代理问题根本无从解决。
对土地制度弊端的一个简单总结：短期化行为产生于承包权的短期性，这从制度设计之初就显露了出来，是承包制度的内在缺陷，是制度必须承受之痛，它内生于农民对土地社会保障功能的需求；农地抵押问题和农地农转非问题，是在经济环境变化的情况下，在经济发展中产生的新问题。正是由于经济中新事物的出现（银行借贷的出现）和相对价格（土地作为一种生产要素，在工业比在农业的价值更大）的变化，导致了原本就没有为新情况做出准备的旧制度不再适应，经济中利益主体在追求利益过程中有着对新制度的需求。后两种情况导致的制度变迁需求是否必须要求制度变迁的实施，这要看问题的严重程度。就土地抵押来说，目前还没有明确的数据能证明“共有私用”所产生的消极作用，而据笔者看来，我们不宜过分看重这种消极作用。土地农转非中发生的问题是我国现阶段农地制度的主要问题，据调查，农民上访中有七成左右是关于土地征用问题的。虽然农民集体内的委托代理问题和政府对农民集体产权的问题混在一起，很难区分。但我们通过对两田制改革的回顾可以看出，农民集体内的委托代理广泛存在，这会导致土地农转非中出现大量相关矛盾，若不对制度进行相应的调整，随着经济的发展和城市用地要求的提高，土地农转非的过程会暴露更多的问题。
三、我国农村土地制度变革的方案
面对我国在农村土地制度方面暴露出来的问题，理论界主要有三种不同的主张。包括党国英、蔡继明等提出的土地私有化；白永秀、马小勇等提出的土地国有化；张红宇、李昌平等人提出的在当前制度基础上作小的调整。这几种主张各有其出发点，但同时也有其不足之处。
私有化倾向强调了产权的彻底界定，类似资本主义国家的土地制度，只有将所有权、使用权等产权束中的全部内容都给予农民，才能彻底地保护农民的利益，同时也将完善的市场机制引入了土地流转过程，提高了土地流转和城市化的效率，解决了委托代理问题。同时土地也可以拥有完整的产权而作为金融机构的抵押，促进农村金融的发展。另外，也解决了规模化、机械化经营的要求。这些优点的一个必要条件是土地需要集中，而只有在对土地依赖性不大，需要更好的界定土地产权以促进土地更加有效流转的地区能够起到作用。而我国目前满足这种条件的只有广东、浙江、江苏等工业发达省份的部分地区，大部分地区仍然是以农业收入为其总收入的主要组成部分，土地还拥有一种重要的社会保障职能。如果土地私有化就会引起迅速的兼并，而使得贫富差距进一步拉大，社会动荡。根据赵阳在2004年对河北、陕西、湖南、四川、安徽和浙江地区所作的调查，虽然有44%以上希望延长土地的承包期限，但是仍有85%以上的农民认为，土地在承包期限内应该进行小调整，由此可见农民自身对地权平均化的诉求是相当强烈的。
在国有化倾向的学者看来，由于目前在农村有相当一部分人认为土地是国家的，由国家来征收土地不会产生什么障碍，通过国有化可以使国家更加方便的管理土地。而国有化可以通过产权换取社会保障账户。但是农民仍然只能获得原来的部分产权，相比集体所有制农民所获得产权更加残缺，会阻碍土地的进一步流转。另外地方政府更有机会通过拥有实际的所有权，而更加忽视农民利益，肆无忌惮的征用土地。并且在大部分农民的观念中，认为土地就是其自己的，国有化并不符合农民自己的愿望。
土地集体所有制仍然是现在及今后相当一段时间内我国农地制度唯一可行的所有制模式。另外，农村土地制度的变革也不一定非要在所有制上下功夫，土地产权是一组权利束，我们完全可以在现有所有制——集体所有制下，通过对土地产权束中其它权利的重新分配，改变土地产权相关者所拥有的决策结构，来解决我国土地的现有问题。
具体的变革方案可由以下几部分组成：首先维持集体所有制，重新界定使用权的年限，允许永久承包权。在这一操作中，允许各个村集体根据集体内部具体情况，以民主的方式确定土地的使用权年限。但是法律要规定承包年限的下限（比如30年）、界定承包权年限和分配承包权时的法律程序、承包合同的具体内容样式，并对可能产生的纠纷规定解决措施。对于任何年限的承包权在初次分配时村集体都不得收取承包费。其次对永久承包权的权利界定。赋予持有对土地永久承包权的个人对该土地进行使用、交易、租用、抵押等各种权利，不限制土地的流转方向，以提高永久承包权的产权明晰性，使得它与土地私有权的权限相接近；限制个人拥有“永久承包权的土地”的最高限额，并进行土地登记制度，严格控制土地过分向私人集中；不允许法人组织拥有耕地的永久承包权，法人从土地流转中得到的永久承包权只能用于非农业用地。再次对于非永久承包权的土地，在经过集体允许的情况下可以转为非农用途或者抵押。最后逐步建立农村的社会保障体系，减少农地的社会保障职能，提高农地作为一项资产发挥其职能的可能性。
对承包年限设置下限主要考虑到土地调整可能出于社区干部的逐利行为或者显示权威的需要，而非社会保障机制的要求。因此设置下限有利于保障农民权益。对于有永久承包权的土地，集体所有权已经被虚置，个人可以自由地将农业用地转化为非农用地。对于非永久承包权的土地，由于将来还要调整、重新发包，集体中的个人实际上只拥有村集体所有的全部土地的产权的一部分，这种情况下只有经过集体讨论才能将农业用途的土地转化为非农用途，否则就侵犯了集体中其他人的权利。
另外不允许集体收取对承包权的承包费。因为只有不收取承包费下的永久承包权才是对土地的“完整”产权，一旦收取承包费，永久承包权就会受到集体所有权的限制，这不利于永久承包权的产权明晰作用的发挥。在集体可以征收承包费（这相当于土地租金）的情况下，集体将永久的成为土地的产权相关者，它可能利用手中的权力与私人争利，使得土地的产权残缺。例如，若某块土地的收益较高，集体可以不断要求增加承包费，使得永久承包权等同于永久租佃权而非私有产权。但是法人组织不能拥有土地的永久承包权，因为这会引起土地大规模集中的负效应。
四、进一步的讨论
第一，这种政策比较符合我国的实际情况。我国是社会主义国家，我们实行的是农地公有制，单就这个角度讲，土地私有化在目前及可预见的相当一段时间内仍然不具备实行的社会条件。另外，长期的农地集体所有制使人们形成了路径依赖，人们对于土地国有和私有都不具有充分的接受能力和调整能力，在这种情况下改变土地的所有方式无疑会造成混乱。因此只有保持土地集体所有的现实政治制度，而在此基础上做微小的调整，才具有现实意义。
第二，充分的尊重了我国各地区的差异。我国不仅存在东西部的经济差距，在同一个地区还存在近郊远郊的差距。因此要尽量避免专家和地方政府“一刀切”式的政策设计模式，使得各地农民可以根据自己的实际情况作决策。本建议的实行可以达到“土地制度多元化”的效果，使得土地制度更加具有灵活性，以适应不同地区的实际情况。例如：我们完全可以预期到，在经济落后且农业收入占收入绝大部分的农村地区，由于追求土地的社会保障职能，土地的承包期限不会太长；在经济发达，农业收入占总收入比重比较小且种地机会成本比较大的农村地区，农民将要求较长的承包年限甚至是永久承包权，以方便土地流转，发挥土地的生产要素职能，形成规模经济；在城市化迅速进行，工业对土地要求比较强烈的地区，农民为了保护耕地免遭政府征用，或杜绝村集体与地方政府共谋出卖村民利益，将实行比较长期的承包制度或者永久承包权。可以说此项政策建议既注意到了一些地区对土地产权明晰化以实现土地生产要素职能的要求，也照顾到了大多数地区农民对土地的社会保障职能的要求，其实现方式就是通过把决策权交给农民自己，因为只有他们自己最了解自己的情况，掌握的信息最完全。
第三，为了防止赋予农民永久承包权后土地的不合理集中，建议中特别强调了限制个人拥有永久承包权数额，并建议不允许法人拥有耕地的永久承包权。这样的政策避免了土地的过分集中，避免了农业剩余人口由于得不到土地保障而被迫流向城市，避免了过分的社会震荡。通过对政府土地征地权的限制，和赋予农民永久承包权，使得政府在对农民土地产权的侵害方面受到严格限制。不仅法律上的规定使得地方政府在征地问题上不会肆意妄为，而且由于农民面对迅速的工业扩展，很可能将土地承包期扩展为永久承包权——因为只有将其扩展为永久承包权才允许“个人”使用的土地转为非农用地。这样通过对农民使用权利益的强调，使得农民在面对政府时有更大动力，避免了由于产权不清导致的集体与农户个人都不能很好保护土地的弊端。通过这一系列的产权安排，可以解决城市化过程中的政府侵权问题，将土地流转市场化。对于没有永久承包权的土地，通过集体同意后可以转为非农用地或进行贷款抵押，这样有助于农村地区的工业化和土地财产的资本化，赋予土地更完整的产权，有利于土地价值的充分实现和农村地区的工业化，减少土地对工业发展的束缚。
第四，取消农用地转为非农用地的限制，是不会导致粮食危机的。因为在市场经济条件下，人们发现粮食不够用的时候，市场会通过相对价格的变化，提高粮食的相对价格，来促使人们耕种更多的土地，并对耕地进行更多的科技投入。但是这里有一个前提，就是为了保障中国的粮食生产能力，必须在国际贸易上通过关税或者限额的方式，防止国外的低价粮食大批进入，并通过对农业的补贴，提高国内粮食产品的竞争优势，否则在国外低价粮食的竞争面前，我国的农业会受到巨大的冲击。我们有没有这个能力呢？通过这么多年的发展，我国的经济已经得到迅猛发展，已经具备了反哺农业的能力了。另外，我国农业无论在计划经济通过剪刀差还是改革开放后通过不合理的征地，都已经为经济发展做出了巨大的牺牲，现在也该到了补偿农业的时候了。
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