国有企业经理人行为激励的制度分析：以万家乐为例，本文主要内容关键词为：为例论文,经理人论文,国有企业论文,制度论文,万家乐论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
改革开放以来，我国的经济建设取得了巨大的发展，但是随着改革开放程度的深入，国有企业绩效低下已经成为制约我国经济进一步发展的重要因素。关于目前国有企业业绩方面的普遍看法是“国有企业1 ／3微利、1／3暗亏、还有1／3 明亏”（注：但是有的学者却持不同看法。张维迎（1999）就认为国有企业的实际财务状况比统计指标要好得多，并举了我国兴旺的商品和服装市场来说明。），“效率低下”、“缺乏动力”几乎成了国有企业的代名词。与此同时，我国的民营经济却显示出强大的生命力。改革开放20多年，我国民营经济经历了从无到有、再到蓬勃发展的一个过程。从统计数据上看，无论是增长速度还是占国民经济的比重，民营企业都已经超过了国有企业，成为我国经济发展的一个重要推动力量。
将国有企业和民营企业做一个对比，可以发现无论是资产规模还是资产质量，国有企业都不比民营企业差，且由于与政府千丝万缕的关系，国有企业获得政策性支持的可能和从四大国有商业银行融资的能力也要比民营企业强。从企业内部人员素质来看，国有企业因为其底子厚，丝毫不比民营企业逊色。良好的经营条件和经营环境不能带来良好的经营业绩，国有企业似乎陷入了一个“怪圈”。排除以上物质影响因素后，国有企业和民营企业的一个最重要的差别在于它们本身的以企业所有制和利益分配为核心的制度安排不同，正是不同的制度安排导致了国有企业和民营企业之间不同的效率。
Jensen and Meckling（1976）将企业定义为一系列契约的联结（a nexus of contracts）。由这一系列契约约束着的能被企业控制的资源可分为两部分：物资资本和人力资本。其中对企业的生存发展具有重要意义的是人力资本当中企业家的经营管理决策能力，Knight（1921）认为经营管理决策的重要性源自企业面临的不确定性（张维迎，1999）。除了能力之外，影响企业发展的因素还包括企业家的努力程度。在同等条件下，比较容易观察到的现象是一个努力的企业家管理的企业会比偷懒的企业家管理的企业业绩好。
将现代市场经济环境下的人和主体一般性地界定为“有限理性的经济人”，那么，他（们）的行为模式主要取决于该项行为可能产生的经济后果。而某项行为的经济后果又在相当程度上受当时制度安排所决定（刘峰，2001）。制度可定义为“一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为”（North,1981）。现在，我国改革的重点是实现从计划经济向市场经济的转变，处于这种环境下的国有企业经理同样符合上述的界定，换言之，国有企业经理的行为要受到与国有企业有关的制度安排的制约。如果在一定时期国有企业的制度安排下，努力工作的行为会促使经理福利最大化，他就会选择努力工作，同时在很大程度上提高国有企业的业绩（注：根据张维迎（1995）“资本雇佣劳动”的结论，在国有企业当中并不存在真正意义上的企业家。但在通过本身的经营决策能力影响企业发展的方面，国有企业经理和前面所讨论的企业家所起的作用是一样大的。）；反之，如果偷懒行为才能实现福利最大化，制度并不奖励、甚至惩罚努力行为，经理会将偷懒作为第一选择，从而影响国有企业的业绩和发展。
根据这一逻辑，本文各部分安排如下：第二部分通过构建一般制度安排条件下经理人员行为激励的模型，提供一个分析框架；第三部分根据第二部分模型分析的原理，对以万家乐为代表的国有企业经理人员的激励与约束的制度安排进行分析；最后是本文的结论和建议。
二、模型
本部分通过构造国有企业经理行为选择的模型，来分析影响国有企业经理选择工作努力程度的各种与制度安排有关的因素，为分析国有企业业绩问题提供一个新的角度。
1974年，加里·贝克尔和乔治·斯蒂格勒（Becker and Stigler,1974）构造了一个委托一代理模型来分析作为代理人的执法者的渎职行为，其目的是寻求抑制执法者的渎职行为的最低薪金。他们比较了执法人员永远不渎职和只在第i期（i＝n，n－1，…，1）渎职时执法者的收益。在一个任期为n期的经理不渎职，则他的预期收益流的现值为：
在上面的两个式子中，p表示渎职者被发现的概率，b代表由渎职者而带来的货币值，r是贴现率，w[,i]是执法者在本职位上的收入，v[,i]表示执法者的渎职行为被发现后在其他职位上的收入。
闫伟（1999）参照“贝—斯”模型，主要分析了现行的激励条件下影响政府代理人的国有企业经理的道德风险的因素，以及这些因素之间的相互作用。他分析了经理在任职的第1 期时决定是否从事道德风险行为的情形，即经理只在第1期考虑是否从事道德风险活动，而无论第1期行为如何，在以后各期都不会再有道德风险行为。当经理不从事道德风险活动时他的预期总效用为：
以上式子中，w表示经理每期的工资，n代表任期，q是贴现因子，v是经理道德风险行为发现后在其他职位上取得的收入，a表示道德风险行为被发现的概率，y代表从事道德风险行为所获得的额外收益，T表示经理道德风险行为所增加的总效用，其大小可以表示经理从事道德风险行为的动机强弱。
上述两个模型提供对经理人行为选择的一个基本描述，为分析经理人的道德风险行为提供了工具支持。但是这两个模型在以下几个方面存在着局限性：（1）假定经理只在某一期采取道德风险行为。 考虑“有限理性经济人”，只要道德风险行为能够获得更大的利益，经理就会在其任职的每一年都进行，直至他被发现或者是离开企业。从已经披露的经济案例中，只犯案一次的经理占极少数，也说明原假定不符合实际情况。（2）没有考虑经理的剩余收入。 剩余收入是与企业业绩相关的收入，在讨论代理人行为激励问题时要重点分析的一个因素。（3 ）没有考虑经理不从事道德风险行为时被更换的概率。在国有企业制度安排中，经理是由政府官员任命，政府官员因其多重职能身份和个人利益最大化的要求，选择经理时考虑的因素很多，在这种情况下，表现好的和表现差的经理同样（甚至更有）可能被更换（注：江苏无锡市的一位国有企业经理在短短几年内将企业利润从200万提高到7个亿。但上级主管部门却把他叫去并告知他，由于你没有大学文凭，所以你没有能力经营这么大的企业。然后，这位经理就被撤换到一个小得多的企业去工作（张维迎，1999）。）（张维迎，1999）。可见，上面模型的假定与国有企业的实际情况不符合。
本文的模型以上述两个模型为基础，并针对前面所讨论的局限之处加以扩展，以图构建符合国有企业制度安排的经理行为选择博弈模型。考虑一个风险中性的经理，在一个简化的行为博弈模型中（如图1）， 经理的行为分为两种：努力行为和偷懒行为。按照前面的逻辑，这两种行为对企业的业绩影响是不一样的，在此假定，努力行为对应的企业业绩为E[,H]、给经理带来的效用为Q[,H]；反之，偷懒行为对应的企业业绩为E[,L]，效用为Q[,L]，并且E[,H]＞E[,L]。
图1
在讨论经理行为选择前，有以下几点假定：（1 ）经理是“有限理性经济人”，行为选择以效用最大化为原则。（2 ）经理和选择经理的政府官员在关于经理的经营能力和努力程度上存在信息不对称，经理占优势。（3）为了自己的利益，经理会采取机会主义行为， 即使这种行为会损害企业或者他人的利益。（4）经理的总收入Q由三部分构成：固定工资收入w、机会主义行为收入Y和企业剩余分享rE。在此，将机会主义行为收入Y定义为经理因偷懒而带来的闲暇效用、在职消费、 谋取私利等，明显地有Y[,h]＜Y[,1]的结论（注：在此认为经理的总体精力是有限的，如果他进行努力工作，则没有多余的精力去从事在职消费等机会主义行为，同时努力工作获得的闲暇显然少于偷懒时，那么，Y[,h]＜Y[,1]成立。）。r代表经理根据企业业绩分享的企业剩余比例。（5）经理采取偷懒和努力行为而因业绩原因被更换的概率分别是α、β，并且在经理的任职期间一直保持不变。（6）以v表示经理被更换后取得的收入，并相对于努力和偷懒恒等。
经理按照以下逻辑进行行为选择：他根据所能获得的长期效用按照效用最大化原则决定采取努力还是偷懒行为，并且预期这种行为一旦采用就一直持续下去。
考虑经理采取努力行为，预期自己任期为n，每期的工资收入是w，机会主义行为收入是Y[,h]，贴现因子是q，0＜q＜1。根据以上假定，经理在每期的效用流为：
所以，经理在其任期内的预期总效用为：
由于经理和选择人之间存在信息不对称，经理就存在从事机会主义行为的动机，只要这种行为带来的效用大于努力工作给经理带来的效用。与努力行为的分析类似，如果经理采取偷懒行为，那么经理每期的效用流为：
所以，经理在其任期内的预期总效用为：
T表示经理采取偷懒行为比采取努力行为所能够增加的总效用， 当T＞0时，经理就会采取偷懒行为，并且随着T的增大，动机越强烈。在此，以T代表采取偷懒行为的倾向，相当于闫伟（1999）的模型中的道德风险可能性。
从（3）式可以看出， 影响经理行为选择的因素包括经理所能分享企业剩余收入的比例r、经理各期的工资w、经理被更换后能取得的收入v、经理的任期n以及经理被更换的概率α和β等。在（3 ）式中对以上变量求导，得：
在（4）式中，当a≥β时，（4）式＜0。这说明当经理人员偷懒而被解雇的概率不小于努力而被解雇的概率时，经理偷懒的可能性与经理分享企业剩余的比例成负向关系。当分享剩余的比例越高，经理越不会偷懒。
在（5）式中，当
时，（5）式＜0。这说明当经理被解雇后在其他职位取得的收入低于他在职偷懒所能获得的总收入时，经理偷懒的可能性与经理偷懒而被发现解雇的可能性成负向关系。也就是对经理的监督程度越高，越容易发现经理偷懒，经理越不会偷懒。
在（6）式中，当
时，（6）式＞0。这意味着当经理被解雇后在其他职位取得的收入低于他在职努力工作所能获得的总收入时，经理偷懒的可能性与经理努力工作而被解雇的可能性成正向关系。即经理努力工作却被解雇的可能性越大，经理越容易偷懒。
在（7）式中，当a＞β时，（7）式＞0。表明当经理人员偷懒而被解雇的概率大于努力而被解雇的概率时，经理偷懒的可能性与经理在被解雇后其他职位（当经理的机会成本）取得的收入成正向关系。v越小，对经理偷懒行为的惩罚程度越高，经理的偷懒效用就越小。当a＝β时，（7）式＝0。说明这两种行为被解雇的概率一样时，经理偷懒的可能性不受机会成本的影响。
在（8）式中，当a＞β时，（8）式＜0。表明当经理人员偷懒而被解雇的概率大于努力而被解雇的概率时，经理偷懒的可能性与经理的固定工资收入成负向关系。固定的工资收入对减轻经理的偷懒行为还是具有一定意义。当a＝β时，（8）式＝0。说明这两种行为被解雇的概率一样时，经理偷懒的可能性不受其固定工资收入的影响。
在（9）式中，当T＞0（即存在偷懒的可能性时），（9）＜0。 此时，经理偷懒的可能性大小与经理预期自己的任职期数成负向关系。任职时间越长，经理越不容易偷懒。经理的预期任期随着其年龄的增加而减少，这解释了为什么相对年轻经理比较努力工作，而即将离任的经理容易发生贪污受贿的情况，出现“59岁”现象。同时，当经理离任的时候也容易出现侵蚀企业资产的现象。
由上面的分析可以看出，对经理的评价、激励程度和惩罚程度、经理的预期任期等因素在一定条件下影响着经理进行行为选择的可能性。影响经理行为的这些因素都属于企业公司治理制度安排中的内容，不同公司治理制度安排会产生不同的经济后果，进而导致经理会选择不同的行为，这就是不同制度下的企业在相同经营条件下它们的业绩差异较大的原因。
三、万家乐案例分析
（一）万家乐案例简介（注：资料主要来源于巨灵网站（www.genius.com.cn）、全景网站（www.p5w.net）等。）
万家乐（000533）是1992年由广东万家乐集团公司和其他5 家法人联合发起，以广东万家乐集团公司本部部分资产以及属下8 家全资企业，7家中外合资合作企业的权益为基础，通过定向募集股份， 组建而成，1994年起在深圳交易所公开上市。主营业务是燃气用具及其零部件、化工油墨和纸类印刷品等。万家乐上市期初，经营业绩表现良好，手中的“万家乐”牌热水器保持着“行业的领先地位”。但是好景不长，“万家乐”牌热水器连续几年销量第一也难以阻止万家乐业绩的连续下降，到了1997年，已经到了亏损的边缘（见表1）。
表1 万家乐1993～1996年的业绩指标
指标项目1996 1995 1994 1993
主营业务收入 1101747927
1312978224 5474831513550000
净利润 13266712 62026570150981628150980000
每股收益 0.023
0.11 0.260.48
净资产收益率(%) 1 6 14.86 22
资料来源：巨灵网站（www.genius.com.cn）。
1997年，顺德市政府通过股权转让和资产置换等方式的资产重组挽救万家乐。其中原第一大股东——广东万家乐集团转让了29.8％的股份给广东新力集团，并且由广东新力集团向万家乐注入了顺德特种变压器厂、顺德市震德塑料机械厂和顺德市震德第二塑料机械厂3 项优质资产。
重组带来了一定的效果，万家乐重组当年和重组后两年的业绩有了大幅的提高，1993～1997年的平均净资产收益率为10.48％。 可惜好景不长。2000年公司业绩再度大幅下滑，恢复到1996年重组前的水平（见表2）。根据年报披露，其原因是“由于市场竞争激烈， 为巩固并扩大市场占有，营销费用有所上升，同时新项目建设投入加大，加上行业性产品价格下调”。
表2 万家乐1996～2000年的业绩指标
项目1996 1997 199819992000
净资产收益率1.23%
10.18%9.59% 11.69%
1.71%
每股收益0.0230.2120.210.270.04
资料来源：巨灵网站（www.genius.com.cn）。
除了业绩下降，万家乐还存在大股东占用上市公司资金问题。截至2001年为止，万家乐总共为大股东提供借款担保7.50亿元，现在尚有担保余额4.08亿元，其中为新力集团担保3.56亿元，为万家乐集团担保0.52亿元，并且有2.67亿元已进入法律执行程序。在2001年的债务重组前，广东万家乐集团总共欠万家乐的债务本息合计15.81亿元，占万家乐当年净资产110％以上。
面对如此多的问题，新力集团似乎也没有意愿继续经营万家乐，于2001年5、6月份分两次将所持有的万家乐的股份转让给广州汇顺投资有限公司。
（二）万家乐的制度分析
由于我国处于经济的转轨时期，很多上市公司都是由原来的国有企业改造而来，一般都有一个大的国有控股股东，万家乐也是如此，它的大股东分别是广东万家乐集团和广东新力集团。即使是按现代企业制度改造成立的上市公司，但是因为一些历史遗留问题和改造得并不彻底，这些公司的经营方式和制度安排仍然有着很深的国有企业制度的痕迹，上市越早的公司这种情况越明显。从万家乐的制度安排的介绍，可以看出这是一种典型的国有企业制度安排，这种制度安排决定了经理（注：由于国有企业的特殊产权安排，本文将董事视同高级管理人员，而且文中“经理”的含义也较广泛，泛指企业的管理者。）所面临的效用分布，进而约束着经理所采取的行为。就总体而言，国有企业制度安排并不鼓励经理努力工作，经理具有从事偷懒行为的强烈动机。
1.激励制度
激励制度是企业公司治理中的一个重要的内容。最优的公司治理安排应该是企业的剩余索取权和剩余控制权相对应的一种安排（Milgorm and Roberts,1994）。关于企业的剩余控制权的分配，有两种选择：股东和经营者，如果由股东来享有剩余控制权显然因其人数众多、交易成本太高以及可能的搭便车行为而不现实（Alchian and Demsetz,1972）；将剩余控制权授予经营者可以避免以上问题，同时有助于应付企业所面临的未来不确定性情况。如果企业经理只拥有剩余控制权而没有剩余索取权，那么他的经营行为对他的收入并不产生影响，也就是他的行为不承担风险。在这种情况下，很难促使经理采取有利于企业价值最大化的行为。因此，激励制度设计的重点应在于剩余控制权和剩余索取权的结合，使经理在追求自身效用最大化的过程中能够同时实现组织的目标（注：在传统的计划经济下，国有企业本身并没有经营权，经营的剩余控制权掌握在政府手中，以计划指令的形式下达到企业。在这个意义上，剩余控制权与剩余索取权是相对应的。但是，计划的代价是资源配置无效、生产效率和技术效率的损失以及官员一方的严重代理问题（张维迎，1999）。在转轨时期，为了提高国有企业效率，经营权下放给经理，同时经理也掌握了企业的剩余控制权。但如果经理并没有同时取得相应的剩余索取权，则他将不对他的经营行为承担风险，从而更愿意将更多的精力用于为自己谋取最大利益。）。
我国绝大部分国有企业的经理名义收入制度中，经理的薪金收入较低并且是固定的合同支付，并不随着业绩的变化而变化。对应第二部分的模型，即w很小，在一般情况下（a＞β），此时经营者的偷懒动机会比较强烈（注：不仅如此，经理与普通员工的收入差距不大、经理付出的劳动与其收入的不对称，也是导致经理不愿意太积极工作的一个重要原因。据中国企业家调查系统（1999）的统计，我国国有企业经营者与员工年收入差距在1倍及以下的占16.1％，在1～2倍的占59.6％，在2～5倍的占22.5％，在5倍以上的仅占1.8％。而外商企业的上述指标分别为6.7％、35.3％、46.4％和17.2％（转引自谢德仁，2001）。 ）。根据1999和2000年年报披露，万家乐高级管理人员共有13人，在公司领取报酬的区间及人数分别是：7～12万元，3人；12～18万元，2人；18～23万元，3人；未在公司领取报酬有5人，并且未领取报酬的高级管理人员包括了公司的董事长和监事长。从1998年的公开信息披露来看，当时高级管理人员（董事、监事和经理）共有10人，但是没有1 人在万家乐领取报酬。两个年度高级管理人员的年度薪金报酬都是120 万左右，而这两年公司的净利润却分别是15524.65万元和2318万元，2000年比1999年下降了85％，但是管理人员的薪金却维持不变。
经理收入的另一个方面是持股收入。持股比例很低，意味着分享剩余收益的比例r很低（接近0），管理人员自然没有动力去提高企业的剩余收益，选择偷懒行为的可能性较大，企业业绩不好也是情理之中（注：收益权来源于所有权，收益权的分配也由所有权的分配来决定。在改革尚未涉及到产权这一根本制度时，国有企业经理低剩余收益权是必然的现象。）。根据万家乐1993～2000年的公开年报披露，在1997年股权转让前，高级管理人员总共持股256000股，在转让之后，1997年高级管理人员只持有80000股，不升反降。到了2000年， 万家乐高级管理人员当中无一人持有公司股票。
除了收入激励外，对于国有企业经理还有另外一种晋升激励（王珺，1998）。在国有企业制度安排中，国有企业经理属于国家干部系列，由政府任命，有着一定的行政级别，很多经理本来就是政府官员，即使现在号称不给企业定级别，仍然实行“党管干部”原则，企业经理由各级组织部门任命，干得好的就会任命为上一级领导（注：正如张维迎（1999）所指出的，与资本主义企业中的经理想成为资本家相反，国有企业经理都想当官。）。为了实现晋升目标，经理必定要努力提高企业业绩，这在一定程度上解决了激励问题。但这只解决了短期激励问题，长期激励问题仍然存在，即经理可能为了晋升，会倾向采用短期行为，包括生产性和非生产性的行为，甚至不惜损害企业的根本利益。此时，经理和企业的关系就像卫星和火箭，卫星上天了，火箭必然要落地。如果晋升的目标达不到，经理采取次优选择，进行增加在职消费等机会主义行为，在可控的条件内实现个人福利最大化，但这种机会主义行为要以保住经理的现有职位为限。如果临近退休，经理的未来的收入变成0，则机会主义行为一定会突破原来的界限，这也为我国的“59岁”现象提供了一种解释。
2.监督与惩罚制度
公司治理究竟是为谁服务，一般有两种观点：一种是为股东服务，另外一种是为企业所有的利益相关主体服务。我们认为，如果将企业定义为一系列契约的联结，第二种观点更能体现企业的实质。Blair（1995）认为公司治理结构应该是公司控制权和索取分配权在不同利益相关主体（股东、债权人、管理人员、国家、工人）之间分配的一整套法律、文化和制度性安排，这种安排决定公司目标，谁在什么状态下实施控制，如何控制，风险和收益如何在不同企业成员分配的这样一些问题。因此，在一个有效的公司治理安排中，应当有一种制度保证各个相关主体的利益，不能以牺牲一方的利益而使另一方受益（注：我国的情况并非如此，上市公司成了大股东“圈钱”的机器，债权人、中小股东、员工等相关主体的利益被转移到大股东手中。万家乐在2001年9月12 日发布的中报补充公告透露，2000年万家乐通过债务重组，原大股东万家乐集团偿还了对万家乐的12.75亿元债务本金，但仍有3.06亿元的利息尚未偿还。因此，在债务重组前，广东万家乐集团一共欠万家乐的债务本息合计15.81亿元，占万家乐当时净资产110％以上。9月14 日公司再次发布公告，称公司曾为原大股东提供借款担保7.50亿元，现在尚有担保余额4.08亿元，其中为新力集团担保3.56亿元，为万家乐集团担保0.52亿元，并且有2.67亿元已进入法律执行程序。如此大的关联欠款和债务担保几乎掏空了万家乐，使得万家乐的经营难以持续。）。
在我国目前的体制下，国家控股的上市公司，其整个经营和财务情况会受到多个方面的监督，主要包括：（1）国有资产所有者的监督， 主要来自于代表国家行使所有者职能的有关政府机构。万家乐的两个主要的大股东广东万家乐集团和广东新力集团都是顺德市政府的下属企业，因此，顺德市政府以股东的身份对万家乐的经营、财务等情况进行监督。（2）主管部门（包括业务主管部门和综合主管部门）的监督， 如有关行业管理部门、工商执法部门、财税审计部门、证券管理部门等对企业的监督。（3）其他有关利益关系人的监督，如债权人、 普通投资者等。事实上，我国的大部分上市公司中，起监督作用的主要是政府（注：既包括以资产所有者身份出现的政府，也包括以行政执法者身份出现的政府。），市场只是辅助，且即使是政府，监督制度力度也是不够的（注：例如，虽然中国证监会在有关规定中，三令五申要求上市公司要具有独立性，与控股股东做到“资产、人员、财务”三分开，但具体执行起来，总是不够坚决。1997年资产重组时，万家乐的总经理同时也是新力集团的董事长。类似的案例可以举出很多，ST猴王也是一个典型例子。）。
国有企业的监督主体是政府，是由政府官员来执行的。在市场经济环境下，官员也应界定为“有限理性经济人”，其行为也满足效用最大化原则。监督是要耗费成本的，这些成本包括规则的制定、行为的考核、惩罚的实施等带来的成本，由于官员和经理之间关于经理经营能力和经营努力问题存在的信息不对称，要准确地评价一个经理的成本是很高的。为了要促使官员认真监督，要求这种监督行为能为他带来更大的利益。官员只是代表国家行使所有者的权力，但本身不占有企业权益，也就是不拥有剩余索取权，即他的行为与经理一样不承担风险。官员努力监督，约束经理行为，可以提高企业的效益，但监督付出的成本却不能使官员分享企业业绩提高带来的好处，那么，他监督的积极性就会降低。在这种制度安排下，官员会选择“一只眼睛睁着，一只眼睛闭着”的行为，降低监督成本。更有甚者，官员会和经理合谋，共同损害企业利益来牟取私利，因为这样可以带来更大的个人收益。
同经理一样，官员也存在着晋升激励。官员管辖范围内的企业业绩也是官员的政绩组成部分，企业良好的业绩表现有助于主管官员的晋升，这在一定程度上会促使官员认真监督企业。但是因为监督的巨大成本和未来晋升的不确定性，虚报业绩行为可能会被采用。每级官员都有晋升的需要，下级的“漂亮”数字也会为自己带来好处。因为不拥有剩余索取权，企业因虚报业绩而带来的损失（如更多的所得税）对官员没有影响。并随着级别的提高，官员对企业的情况越来越不了解，复核的成本会变得很高。因此，“数字出官，官出数字”有其存在的制度基础，现行政府这一套制度安排并不能导致强有力的监督，无论是对于企业还是对于政府官员。
低的监督力度必然导致低的惩罚力度，即使经理从事机会主义行为被发现，也不需承担很大的成本（注：国有企业的经理与其他企业的经理不同，隶属于行政组织，具有一定的行政级别。当经理离开企业时，只要他的行政级别没有改变，那么与其行政级别的相对应的货币收益和非货币收益等福利待遇是不会降低的。只有当经理退出行政组织，失去了行政级别，则与行政级别相关的一切福利待遇才会没有。这一制度导致了较低的惩罚成本，即经理离职后可以取得的收入v是比较高的。）。万家乐上市以来的业绩发展呈现一个波动的轨迹，出现了两次较大的经营危机。一次是从上市开始到1996年，业绩不断下降，直至亏损边缘；第二次是1997年资产重组后，经过“输血”的万家乐只维持了3年的“辉煌”，2000年业绩再度大幅下降，回复到1996年的水平，被迫进行第二次的大规模重组。万家乐的两次危机和两次重组，在这个过程中，大部分高层管理人员都被更换。但是，根据公开披露的信息，这些高层管理人员的更换只是股权变动的结果，并没有发现在被更换的人员当中，有人为万家乐这两次经营失败负责任，也没有人因此而遭到惩罚。
3.经理任免制度
企业经营者的人力资本对企业的发展具有重要作用，效率最优安排要求将企业的经营权赋予企业家才能最高的人，但是由于信息不对称问题的存在，必须要求有一套机制以确保只有足够称职（即使不是最称职）的人成为经营者。我国国有企业实行政府任命企业经理的制度，这是以企业国家所有为基础的，但这种制度很难保证称职的经理被任命到合适的岗位上。在有效的公司治理安排下，剩余索取权也应当和最终控制权（投票权）对应（Harris and Raviv,1989）。没有剩余索取权的最终控制权是一种“廉价的投票权”，权力的行使者无需也不可能为他的行为负责。与上文讨论的一样，政府官员并不拥有企业的剩余索取权，但是他却代表国家行使最终控制权，在国有企业这种制度安排中，这两种权力是相互分离的。基于效用最大化的原则，官员并没有动力去选择一个好经理，因为选择一个好的经理并不能为他带来最大的收益，相反，一个与自己关系不错的经理才是最有效的寻租方式（张维迎，1999）。并且选择一个好经理是要耗费成本的，包括搜寻、考核等成本，当我国外部经理市场远未达到有效的程度时，这种成本会相当高。另外，官员有权选择经理却不必为选择后果负责，企业出了问题最多只会追究经理的责任，我国现实的情况也很好地证明了这一点。因此，官员在选择经理的时候并不会重点考虑经理的工作表现，努力工作和偷懒工作的经理都有可能被更换，如果他们与官员的关系不够密切。根据前面模型的分析，a＝β。在这种情况下，经理的固定工资w与经理的惩罚成本v 对经理的行为选择不起作用。换言之，如果这种制度不改革，要想通过“高薪养廉”和提高惩罚成本来约束经理行为是行不通的。
在万家乐的发展过程中，主要两大股东是广东万家乐集团和广东新力集团，其中广东万家乐集团隶属于顺德市国有资产管理委员会，新力集团同样也是国有全资企业，也归属于顺德市政府。因为万家乐采用的是股份公司制度，其经理的选择权名义上是属于股东的，即万家乐集团和新力集团。但以1997年资产重组后万家乐的高级管理人员为例，可以发现万家乐股份的董事长和总经理也就是万家乐集团和新力集团的法人代表。根据资本控制原则，万家乐集团和新力集团管理者的选择权应该属于它们的所有者——顺德市政府，因此，万家乐经理的选择权实际掌握在顺德市政府手上。万家乐的经理任命制度还有一个特点，就是经理任期比较短。自从1992年成立，截至到2001年万家乐总共有4 套不同的高层管理人员，其中最长任期的只有5年，最短任期的却仅仅才1年多（注：万家乐自上市以来高级管理人员最长的任期是第一届董事会，从1992年到1997年资产重组时，一共5年。）。特别是在1997 年股权转让以后，高层变动的频率越趋频繁。
在万家乐的经营过程中，顺德市政府介入的程度很深。万家乐两次陷入困境，都是顺德市政府出面对其进行重组，在万家乐数次股权转让中，顺德市政府都起了很大的作用，而万家乐高级管理人员的频繁变动正是这几次股权变动的结果。在政府介入程度如此之深和历史遗留问题比较严重的情况下，万家乐的经理很难按照自己的经营策略开展经营，所以，经理对自己的任期的预期都不会很高。根据模型，也就是预期任期n很小，那么，根据这一制度安排， 万家乐的经理会存在较强的偷懒动机。
这种制度也是传统计划经济的结果。理论上，政府是经济规则的制定者和监督者，负责宏观经济的调控，不参与微观市场的运行。但是在我国的国有国营模式下，政府又不可避免地陷入企业的经营中。政府多重角色的冲突，使得它并没有足够的精力去管理好所有的国有企业，而过度的介入反而影响企业的经营。改革这么多年的口号都是“政企分开”，但只要国家仍然拥有企业权益，政府对企业的经营介入就不可避免。
四、结论与建议
制度的作用在于对个人的行为作出指导，并通过约束行为的经济后果而达到约束行为的目的。当某个个体的行为不符合现有制度的规范时，法律应当能提供足够有效的强制力，如通过惩罚使得个体行为不经济（刘峰，2001）。
提高国有企业效益是我国经济发展的需要，也是改革的重点。但对以万家乐的制度为代表的国有企业制度进行分析，发现现行国有企业的制度安排并不要求国有企业经理努力工作。我国现行的法律规范关于国有企业经理和政府官员对国有企业的经营责任的规定仍不完善，也难以通过惩罚手段来约束经理和官员行为。那么在改革当前制度之前，很难实现企业效益的提高。形成国有企业制度安排的根本原因是目前我国经济转轨时期产权制度安排的结果，国有企业“所有者缺位”问题使得没有为企业承担风险的主体。
改变这种制度安排的方法是将国有企业的产权界定清晰，政府退出企业内部治理安排和经营决策，代之以外部的宏观调控和监督。这种做法在一些产权改革走得比较早的地区已经出现（注：顺德另一家著名上市公司“粤美的”，就是通过MBO（管理层融资收购）方式， 使政府的影子逐渐淡出企业，这是产权制度改革的结果。）。