“十五”期间我国农村扶贫开发战略思路与对策，本文主要内容关键词为：对策论文,扶贫开发论文,思路论文,农村论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
八十年代中期以来，我国政府开始了有计划、有组织的大规模扶贫行动，先后出台了一系列扶贫政策措施，投入了大量扶贫资金。在政府强力推动和社会积极参与下，我国扶贫工作取得了显著成就，贫困人口大幅度减少，贫困地区的生产生活条件得到很大改善，收入水平有较大提高，发展能力明显增强。但是，在迈入21世纪之初，我国农村的贫困问题仍然没有从根本上得到解决，扶贫工作还面临着新形势、新任务。这就需要我们对扶贫开发的战略思路作出新的选择，并提出切实可行的政策措施。
一、我国农村扶贫工作的进展和阶段判断
（一）我国农村反贫困政策的简要回顾
1978年以前，在传统计划经济体制条件下，我国广大农村劳动生产效率低，农民收入水平不高，产生了大面积的贫困，特别是中西部地区，贫困现象尤其严重。自农村普遍实行了家庭承包责任制后，大大激发了农民的生产积极性，农业和农村经济增长势头强劲，农民收入大幅度增加。1978-1984年，我国农民人均纯收入增加了132%。由于农村经济快速增长和农民收入显著提高，1985年我国农村贫困人口从1978年的2.64亿迅速下降到1.25亿，贫困发生率由33.1%下降到14.8%。
1984年，中共中央、国务院发出“关于帮助贫困地区尽快改变落后面貌的通知”，并开始实施以工代赈计划，扶持贫困地区改变生产和生活条件。1986年6月，国务院成立了贫困地区经济开发领导小组（1993年更名为国务院扶贫开发领导小组），负责组织、领导、协调、监督、检查贫困地区的经济开发工作。自此，我国扶贫工作进入了一个新的历史时期。首先是对救济式扶贫进行了彻底改革，确立了开发式扶贫的方针；其次，制订了专门针对贫困地区和贫困人口的政策措施，对18个集中连片贫困区域进行重点扶持；第三，确定了对贫困县的扶持标准，并核定了国定和省定贫困县，分别由中央和省（区）两级政府负责。由于政府的强力推动和社会各界的积极参与，1986-1993年，我国农村绝对贫困人口进一步下降到8000万，年均递减6.2%。
进入90年代，中国贫困人口主要分布在中西部的深山区、石山区、荒漠区、黄土高原区及水库库区，而且多为革命老区和边疆、少数民族地区。这些贫困地区几乎面临相同的难题：地域偏远，交通不便，生态失调，经济发展缓慢，文化教育落后，人畜饮水困难，生产、生活条件恶劣。为此，国务院决定从1994年开始实施《国家八七扶贫攻坚计划》，决定集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用7年左右时间，到2000年底基本解决当时全国农村8000万贫困人口的温饱问题。该计划根据当时贫困人口的分布状况，重新确定了592个国家重点扶持的贫困县，涵盖了全国72%以上农村贫困人口。非重点贫困县的扶持问题由当地社会筹集资金，自行解决。《国家八七扶贫攻坚计划》的实施，标志着中国扶贫开发工作进入了一个新的阶段。八七扶贫计划采取的扶贫措施主要有：(1)帮助贫困农户改良农田，增加经济作物、林业作物和畜牧业生产，扩大非农就业机会；(2)让大多数或全部贫困乡镇通路、通电，改善贫困村的饮用水质量；(3)普及基础教育，提供基本的卫生医疗保健服务；(4)集中力量扶持中西部地区，沿海经济条件较好的省份的国定贫困县由本省负责扶持；(5)提高现有资金的管理水平，加强扶贫项目的评估，提高贷款回收率，规范扶贫资金管理；(6)动员国家部委和其它政府机构、沿海省份、大中城市积极参与和支持扶贫。1996年5月，国务院扶贫开发领导小组召开扶贫协作会议，具体部署经济较发达的9个省（市）和4个计划单列市分别帮扶经济欠发达的10个省（自治区）的贫困地区发展经济。经国务院批准确定：由北京市帮扶内蒙古自治区，天津市帮扶甘肃省，上海市帮扶云南省，广东省帮扶广西壮族自治区，江苏省帮扶陕西省，浙江省帮扶四川省，山东省帮扶新疆维吾尔自治区，辽宁省帮扶青海省，福建省帮扶宁夏回族自治区，大连、青岛、深圳、宁波4个计划单列市联合帮扶贵州省。除国家采取一系列扶贫措施外，社会各界广泛兴起各种扶贫工程，如温饱工程、科技扶贫、希望工程、信息扶贫、文化扶贫、光彩事业、西进计划等，此外，积极发展与国际组织如世界银行在扶贫领域的合作，广泛争取国际社会对中国扶贫工作的关注、援助和支持。
为了完成《国家八七扶贫攻坚计划》提出的目标，1996年9月中央专门召开了扶贫开发工作会议，作出了《中共中央、国务院关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》。要求继续坚持开发式扶贫方针，重点支持贫困地区基础设施建设，改善生产生活条件，把有助于直接解决群众温饱问题的种植业、养殖业和以当地原料为主的农副产品加工业作为扶贫开发的重点，认真抓好科教扶贫和计划生育工作，坚持到村入户，动员社会力量参与扶贫。与此同时，还制定了一系列重大扶贫措施，支持贫困地区的经济和社会发展。除了扶贫专项资金外，中央还在中西部地区增加规划大中型建设项目，以加快中西部地区开发资源，支持中西部地区的经济和社会发展，同时带动更多的贫困人口脱贫致富。在落实“九五”计划的过程中，国家重点在中西部地区安排了一批大中型资源开发项目和基础设施项目。此外，还增加了以工代赈规模和财政扶贫资金及扶贫贷款。国务院决定，从1997年开始，再出台两项新的投入措施，中央财政每年新增部分资金，重点用于贫困面大的省、自治区，集中力量帮助贫困地区修建乡村公路、基本农田、人畜饮水设施和进行农民技术培训等；每年再增加部分扶贫贷款。国有商业银行每年也要有一定比例的资金用于扶贫开发。这些重大措施的实施，大大加快了我国扶贫的进程，在1997、1998年，我国每年解决贫困人口温饱问题的人数都达到了800万。至1999年底，中国农村尚未解决温饱的贫困人口已经减少到3400万，约占农村人口的3%。到2000年年底，我国农村没有解决温饱的贫困人口减少到3000万左右，占农村贫困人口的比重下降到3%以下。“八七”扶贫攻坚的目标基本实现。
（二）我国农村扶贫工作取得的成就
1.贫困人口大幅度下降，收入水平明显提高
1978-1999年，我国农村贫困人口从2.5亿减少到3400万，贫困发生率从33.1%下降到3.7%（见表1）。诸如沂蒙山区、井岗山区、大别山区、闽西南山区等一些集中连片的贫困地区整体上解决了温饱问题，经济社会面貌发生了深刻变化。以沂蒙山区为例，经过10多年的扶贫开发，当地贫困人口从179.4万人减少到19.9万人，贫困发生率由24.7%下降到2.7%，农民人均纯收入从258元增加到2035元。
由于扶贫资金的投入，贫困农户的创收能力得以提高。基础设施等生产条件的改善则增大了贫困人口从全国经济增长中直接和间接受益的能力。贫困地区农民人均收入增长的速度快于非贫困农村地区。1985-1998年，国定贫困县农民人均纯收入从206元增加到1318元，占全国农民人均纯收入的比重从51.8%增大到61.03%（见表2）。
2.生产生活条件有较大的改善，发展能力有所增强
表1
1978-1999年农村贫困人口变化
年份
贫困人口（万人）
贫困发生率(%)
197825000 33.1
198512500 14.8
1992 8066
8.8
1993 7500
8.2
1994 7000
7.6
1995 6500
7.1
1996 5800
6.3
1997 5000
5.4
1998 4200
4.6
1999 3412
3.7
资料来源：国家统计局农村社会经济调查总队，《中国农村贫困监测报告2000》，中国统计出版社，2000年9月版，第7页。
表2
1985-1998年国定贫困县与全国农民平均收入差距的变化
全国平均（元）
贫困户平均（元）
贫困县相当于全国平均(%)
1985 397.6 206.0 51.8
1992 784.0 416.7 53.2
1993 921.6 483.7 52.5
1994 1221.0 648.3 53.1
1995 1577.7 823.9 52.2
1997 2090.11240.0 59.3
1998 2162.01318.0 61.0
资料来源：国家统计局农村社会经济调查部队，《中国农村贫困监测报告2000》，中国统计出版社，2000年9月版，第58页
通过扶贫开发，贫困地区在基础设施建设、卫生、教育状况的改善和广播电视普及等方面取得了重大成果，大大改善了贫困地区人民群众的生产生活条件和生存发展环境。从80年代中期开始，国家实施了旨在加强老、少、边、穷地区基础设施建设的以工代赈政策。十多年来，贫困地区共修建基本农田8800多万亩，扩大灌溉面积7300多万亩；新建、改建贫困地区县、乡、村公路近30万公里，解决了6300多万人口和5400万头牲口的饮水问题；初步治理水土流失面积4.2万平方公里，新增林地、果园4600万亩，建设和改造草场面积近2400万亩。同时，还扶持贫困地区进行小水电、农用电话和农电线路等建设。通过十几年的扶贫攻坚，贫困地区的生产生活条件都得到了较大改善。与此同时，国家专门设立支持不发达地区发展资金、扶贫专项贴息贷款资金，支持了贫困地区的社会经济发展。
3.社会服务事业发展较快，与全国的差距有所缩小
1986年以来特别是1994年之后，各种形式的扶贫活动的积极开展，推动了贫困地区的教育、文化和医疗等社会文化服务事业的发展。从“八五”计划开始，国家组织了县级防疫，妇幼保健机构和乡镇卫生院本世纪末实现“一无三配套”（医疗机构无危房，房屋、设备和人才配套）的农村卫生“三项建设”，重点支持农村，特别是老、少、边、穷地区的防疫、妇幼保健机构和乡卫生院建设。到1998年底，农村卫生“三项建设”累计投资145.61亿元，改造卫生机构40445个，占县级卫生防疫、妇幼保健所（站）和农村乡镇卫生院的71.62%。98%的乡配备了卫生院，缺医少药状况得到缓解。
在改善贫困地区教育条件方面，国家在已有地方教育投资的基础上于1995年设立了“国家贫困地区义务教育工程”专项资金，用于支持经济长期贫困、基础教育极为落后的国家级贫困县农村小学建设。国家教委和财政部从1995年起到2000年，利用增加的中央普及义务教育专款和地方各级政府的配套资金，组织实施“国家贫困地区义务教育工程”。这项“工程”总投入将超过100亿元，其中中央义务教育专款增量39亿元，地方各级财政按不低于2比1的比例增加“普九”拨款，同时，“工程”资金还将多渠道筹措一部分。“工程”款项将集中用于贫困山区，革命老区和少数民族地区，包括全国21个省、自治区，覆盖全国“八七”扶贫攻坚计划中的大部分贫困县，重点改善这类地区小学、初中的办学条件。这项“工程”是我国建国以来中央专款投入最多、规模最大的全国性教育工程。到1998年，贫困地区的小学适龄儿童辍学率下降到6.9%。
为逐步解决贫困地区听广播看电视难的问题，到目前为止，国家已累计投入5800万元，初步完成了27个省区市的439个国家级贫困县的广播设施建设。贫困地区广播人口的综合覆盖率已由1992年的40%提高到现在的65%。
（三）我国农村扶贫工作经验总结
1.政府的高度重视，是推进扶贫工作的基本保证
在1986和1991年，我国政府把扶贫作为一项主要内容列入了“七五”和“八五”国民经济发展计划。1994年，我国政府又颁布实施了《国家八七扶贫攻坚计划》，进一步明确了扶贫开发的目标、任务、途径、措施和政策，对2000年以前的扶贫工作进行了具体部署。为了加快扶贫攻坚的进程，确保基本解决农村贫困人口温饱问题的目标如期实现，中共中央、国务院又在1996年和1999年两次召开了中央扶贫开发工作会议，分别制定了《中共中央、国务院关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》、《中共中央、国务院关于进一步加强扶贫开发工作的决定》。这种坚定不移的态度充分体现了我国政府消除贫困的决心，也是我国扶贫工作不断发展的保证。
2.坚持开发式扶贫方针，始终是扶贫工作的核心
坚持开发式扶贫的方针是我国扶贫工作的基础和核心。救济式扶贫可以缓解贫困人口一时的生活困难，但不能使之真正摆脱贫困。开发式扶贫实质上是以经济建设为中心，支持贫困地区开发当地资源，发展生产和流通，改善生产条件和生态环境，从而在根本上提高贫困地区的生产能力和贫困人口的脱贫致富能力。在坚持开发式扶贫的过程中，政府投入了三大笔专项扶贫资金（见表3）用于贫困地区的社会和经济开发，即支援不发达地区发展资金（财政扶贫资金）、以工代赈资金和信贷扶贫资金。财政扶贫资金主要用于修田造地，解决人畜饮水和科技培训，推广农业实用技术；以工代赈资金主要用于基本农田建设、兴修小型水利和修建乡村道路；而扶贫贷款资金则主要用于扶持贫困户种养业项目。从表3可以看出，十多年来国家共发放财政扶贫资金223亿元，完成以工代赈资金投放364亿元，发放扶贫贴息贷款726亿元。这些资金的投入，为缓解贫困、支持贫困地区的社会经济发展起到了举足轻重的作用。
表3
1986-1999年我国政府三大扶贫资金的投入变化（亿元）
年份贴息贷款以工贷赈
发展资金
合计
1986
23910 42
1987
23910 42
1988
29-10 39
1989
30110 41
1990
30610 46
1991
3518
10 63
1992
4116
10 67
1993
3530
11 76
1994
4540
12 97
1995
4540
13 98
1996
5540
13 108
1997
8540
28 153
1998
100
50
33 183
1999
150
65
43 258
合计
726
364 223
1313
资料来源：国家统计局农村社会经济调查总队，《中国农村贫困监测报告2000》，中国统计出版社，2000年9月版，第53页
3.动员社会力量积极参与，是扶贫工作不可缺少的重要环节
中国的扶贫始终是在政府倡导下全社会参与的广泛行动。从80年代开始，在国务院倡导下，138个中央国家机关和企业事业单位开展了定点帮扶国定贫困县的扶贫工作，共定点帮扶了325个国定贫困县。这些单位在近两年共为对口贫困县直接投资13.73亿元，捐献钱物1.14亿元。同时，中国青少年发展基金会、中华慈善总会、中国扶贫基金会等民间社团也积极参与了扶贫济困活动。组织和开展了“希望工程”、“幸福工程”、“巾帼工程”、“康复扶贫工程”、“博爱工程”、“光彩事业”和“春蕾行动”等。从1996年开始，中央政府号召沿海地区9个省、直辖市和4个计划单列市，从大局出发，按照优势互补、互惠互利、共同发展的原则，对口帮扶10个西部贫困省区，并要求不脱贫不脱钩。据不完全统计，东部13省市政府和社会各界累计捐赠钱物10亿多元，签定协议项目2600多个，实际投资近40亿元，从贫困地区输出劳动力25万人。社会力量的广泛参与，扩大了扶贫资源来源渠道，迅速改善了贫困地区的社会经济发展条件，大大加速了我国的扶贫进程。
专栏“希望工程”
1989年10月开始启动的希望工程是中国青少年发展基金会发起并组织实施的一项公益事业。希望工程旨在通过动员海内外力量，资助中国农村贫困地区的失学少年儿童小学学业，改善贫困地区的办学条件，协助政府普及九年义务教育。这项被认为是20世纪最具影响力的公益事业，得到了政府的大力支持和海内外各界的踊跃参与。希望工程10年来，先后有1亿多人次捐款，募集资金累计17.8亿元人民币，已经救助200多万失学少年儿童重返校园，为贫困地区援建7000多所“希望小学”，为农村小学捐建1万套“希望书库”、2000套“三辰影库”少儿音像制品系列及配套录放设备，培训和表彰了6000乡村小学教师。
4.经济发展与社会发展相结合，是实现贫困地区可持续发展的必要条件
针对贫困地区基础设施薄弱、抵御自然灾害能力较差的实际情况，国家安排必要的扶贫资金和以工代赈，鼓励、支持贫困户投工、投劳，开展农田、水力、公路等方面的基础设施建设，改善贫困地区的生产生活条件。此外，国家还安排了优惠的扶贫贴息贷款，制定优惠的经济政策，帮助贫困农户发展种植业、养殖业以及相应的加工业项目，促进增产增收。与此同时，为了提高贫困地区可持续发展的能力，国家在1994年后增大了对贫困地区教育、科技、文化、医疗卫生、生态环境治理等方面的投资。从而能使我国贫困地区的经济与社会取得协调发展。
（四）我国扶贫工作的阶段判断
从世界范围看，贫困演变一般要经过极端贫困、一般贫困和相对贫困三个阶段。极端贫困是指贫困人口不能满足生存需要，生活不得温饱；一般贫困是指贫困人口虽然解决了温饱，但无力满足基本的非食品需求，缺乏自身发展条件，仍无力真正摆脱贫困；相对贫困是指收入能满足基本生活需要，但相对于高收入阶层，他们是贫困的。我国农村贫困正处在第二阶段，虽然绝大部分极端贫困人口的温饱问题已经解决，但仍存在相当一部分贫困人口收入不能满足基本生活需要的贫困人口。目前除2000万左右丧失劳动能力的残疾人和居住在不具备基本生产生活条件地区的特困人口外，绝大多数贫困人口都已基本解决温饱。基本实现温饱并不意味扶贫工作的结束。中国将集中力量扶持尚未解决温饱的特困人口，整个扶贫工作也将由以促进脱贫为主转入促进脱贫与巩固扶贫成果阶段，最终提高贫困人口的生存能力和发展能力。因为只有穷人在教育、医疗、交通及社会服务方面支出的增加，其生存能力和自我发展能力才能从根本上得以提高，脱贫才能完全实现。因此，新时期的扶贫工作要有新的政策和新的模式。
二、当前我国农村贫困状况和主要问题
（一）我国农村仍有3000万左右人口没有解决温饱问题
1999年，我国农村仍有3412万人处于绝对贫困状态，没有解决温饱问题。2000年，我国农村贫困人口虽然又有减少，但仍有3000万左右人口生活在贫困标准线以下。在现有农村贫困人口中（见表4），东部地区有501.2万人，占我国贫困人口比重的14.7%，其分布特征以零星插花为主；中西部地区有2911万贫困人口，占85.3%，其分布特征是连片集中为主，大多分布在自然资源条件较为恶劣的山区和一些老、少、边、穷地区。与非贫困人口相比，贫困人口在生活水平上的差距是明显的。1999年，贫困人口人均纯收入约为贫困线的97%，人均生活消费支出为贫困线的93%；而非贫困人口人均纯收入是贫困线的3.7倍，人均生活消费支出是贫困线的2.6倍。此外，贫困人口的人均生产性固定资产原值、人均粮食拥有量、人均住房面积分别只有非贫困人口相应指标的二分之一或三分之二，彩色电视机拥有量只有非贫困人口的三分之一（见表5）。
表4
1999年我国农村贫困人口分布和发生率
地区
贫困人口（万人）
分布构成(%)
贫困发生率(%)
全国合计3412.2
100 3.7
东部地区 501.2
14.7 1.3
中部地区1266.9
37.1 3.9
西部地区1644.1
48.2 7.3
注：东部地区包括京、津、冀、辽、沪、苏、浙、闽、鲁、粤、桂、琼；中部地区包括晋、蒙、吉、黑、皖、赣、豫、鄂、湘；西部地区包括渝、川、贵、云、藏、秦、甘、青、宁、新。如果将广西和内蒙计入西部，西部地区的贫困人口比重还要高。资料来源：国家统计局农村社会经济调查总队，《中国农村贫困监测报告2000》，中国统计出版社，2000年9月版，第7页
表5
贫困人口与非贫困人口在就业和经济方面的比较
贫困农户
非贫困农户
人均生产性固定资产原值（元） 596940
人均粮食产量（公斤） 406714
人均住房面积（平方米）
14.1
24.2
彩电电视机拥有量（台／百户） 12.9
33.3
人均家庭生产费用支出（元） 289668
家庭经营收入比重(%)
86.4
76.3
第一产业收入比重(%)
79.0
65.0
种植业收入比重(%)
58.4
45.0
非家庭经营劳动力比重(%)
9.3
14.9
资源来源：国家统计局农村社会经济调查总队，《中国农村贫困监测报告2000》，中国统计出版社，2000年9月版，第9页
（二）基础设施依然薄弱，是贫困地区社会经济发展的瓶颈
表6
贫困农户与非贫困农户在基础设施方面的比较
贫困农户
非贫困农户
所在村通公路的比重
92.3 95.6
所在村有学校的比重
92.7 91.0
所在村通电话的比重
59.0 79.4
所在村有卫生所的比重
71.0 85.6
所在村能看电视节目的比重
92.7 97.4
农户通电的比重
92.8 98.4
农户有安全饮水的比重
62.5 73.6
资料来源：国家统计局农村社会经济调查总队，《中国农村贫困监测报告2000》，中国统计出版社，2000年9月版，第9页
在我国过去的反贫困工作中，修筑公路、学校、水利、电力设施一直是扶贫项目选择的重点。所以，如果以“所有村通公路比重”、“所有村有学校比重”、“农户通电的比重”三项指标衡量，贫困地区在基础设施建设方面与非贫困地区已经相差不大。但是，在相当多的基础设施领域，贫困地区的拥有率明显低于非贫困地区。1998年，贫困农户的电话、卫生所拥有率分别为59.0%、71.0%，落后非贫困农户15-20个百分点。1999年，贫困县农村饮水困难的人数为2392.19万人，饮水困难的大牲畜为1992.32万头，分别占全国的39.8%和39.3%（见表6）。贫困地区的基础设施落后不仅仅反映在几个指标的对比上，从绝对数量上看，差距则更大。以电力设施为例，到1999年底，我国尚有16个县、11.6万个自然村、650万个户、7656万人口没有通电（见表7），其中无电地区和人口大都分布在中西部的边远地区，这部分人口不但吃、穿、行、用、医难，而且还无法享受现代化的“光明”。
（三）自然资源缺乏，生存条件恶劣
贫困地区之所以贫穷，其中一个重要原因就是他们大都地处边远的山区，这里生产和生活环境恶劣，自然资源贫乏，不但人均拥有量低，而且资源质量差。1998年，贫困农户中生活在山区的人口占51.1%，而非贫困户只有24.8%。贫困人口人均土地拥有量相当于非贫困人口的76.2%。由于土质低劣，贫困地区亩均粮食产量只及非贫困地区的47.6%。在贫困人口中，33.8%的农户拥有的自然资源不足，这一比例是非贫困农户的4.6倍（见表8）。更严重的情况是，有些贫困地区极其恶劣的资源条件，就根本无法让人生存。如果国家注入大量扶贫资金帮助这部分特困人口，一是效果不大，二是成本过高，理想的途径就是对这部分人口实行异地搬迁。据不完全统计，目前全国需要移民搬迁的特困人口有1000多万人（见表13），为此需要付出巨大的投入。
表7
中国主要无电人口分布情况表（1999年底统计）
省份无电自然村（个）
无电户（户）
甘肃
3601 488704
新疆
1175 407686
内蒙古 1100 294000
西藏
6193 450000
青海
1254 101125
四川
1541 547883
重庆
163 190000
贵州
37400 570890
云南
20000 800000
广西
7300 300000
陕西
8530 289000
宁夏
1090 33000
山西
460
12083
河北
245
8300
安徽
6600 430000
福建
1100 30000
江西
179
146500
河南
5300 230000
湖北
2602 100000
辽宁
155
5300
吉林
3500
黑龙江 532
20584
浙江
285
8204
湖南
516
625855
广东
2660 112080
海南
9070 200000
合计 1160516504694
资料来源：经济参考报，2000年8月14日
（四）产业结构单一，农村非农产业发展不足
表8
贫困农户与非贫困农户在自然条件和资源方面的比较
贫困农户
非贫困农户
山区户比重(%)
51.1 24.8
人均土地拥有量（亩） 1.6 2.1
亩均粮食产量（公斤／亩） 165 347
资料来源：国家统计局农村社会经济调查总队，《中国农村贫困监测报告2000》，中国统计出版社，2000年9月版，第9页
在贫困地区，从事农林牧渔业生产的劳动力高达89.4%。在这部分从事农林牧渔业劳动力中，有96%从事种植业。贫困地区劳动力中从事工业、建筑业的比重为3.1%，从事商业、服务业的比重为7.5%。与全国平均水平相比，贫困地区从事农林牧渔业的劳动力比重高出19.1%，从事工业、建筑业的劳动力比重低10.6%，从事第三产业的劳动力比重低8.5%。贫困地区产业结构单一也反映在农户的收入构成上。1999年，贫困农户从第一产业和种植业获得的收入达79%和58.4%，分别高于非贫困地区农户14%和12.6%。产业结构单一是贫困地区社会经济落后的结构性特征。根据国际经验，如果一国或一个地区产业结构越复杂，非农产业产出比重愈大，其经济发展实力就愈强。反之亦然。
（五）人力资本质量不高，自我发展能力不强
在现有贫困人口中，文盲率高达22.1%，比非贫困人口高13.2%。受过初中以上教育的劳动力只有38.6%，比非贫困人口低15%。尤其令人担心的是，目前贫困人口的入学率要明显低于非贫困人口，12-14岁儿童入学率低8%，15-17岁人口的入学率低11%（见表9）。如果再考虑到医疗卫生状况造成贫困人口身体素质下降，以及贫困地区交通不便、信息闭塞等不利条件，贫困地区今后的发展能力可能仍赶不上非贫困地区。
三、“十五”期间农村扶贫开发面临的宏观经济环境
表9
贫困人口与非贫困人口在人口结构和素质方面的比较
贫困户 非贫困户
5人以上规模家庭的比重(%)
69.9 36.5
劳动力只有小学文化的农户比重(%)31.3 16.4
劳动力负担系数 1.64 1.5
劳动力文盲率(%)22.1 8.9
6-11岁儿童在校率(%)80.7 88.5
12-14岁儿童在校率(%)
88.7 96.9
15-17岁儿童在校率(%)
81.7 92.1
人力资源不足农户的比重(%)
14.1 2.5
资料来源：国家统计局农村社会经济调查总队，《中国农村贫困监测报告2000》，中国统计出版社，2000年9月版，第9页
我国反贫困工作不可能脱离宏观环境独立进行，它与社会经济发展的环境密切相关。今后，全国宏观经济政策的变化、经济发展走势、产业结构的变动、对外开放以及农村改革和发展等，都可能对我国十五期间的农村扶贫开发产生直接或间接的影响。
（一）经济增长将加快脱贫进程
国内外的实践经验证明，解决贫困问题，应主要依靠经济增长。根据测算，90年代贫困人口减少与经济增长的弹性系数约为-0.8，即GDP每增长一个百分点，农村贫困人口可减少0.8%。在人均GDP增长较快的省份，农村贫困人口减少的速度也快，人均GDP每增长1百分点，贫困发生率可以减少1.8个百分点。表10显示，1991-1996年，我国东部和中部人均GDP增长率最高，结果，农村贫困发生率也下降最快。相反，西南和西北部由于人均GDP增长较缓，贫困发生率下降的速度也较慢。
表10
经济增长与农村贫困发生率变化
人均GDP增长率 农村贫困发生率 人均GDP（元）农村贫困发生率
(%)
变化(%) (%)
1991-961991-9619911991
东部15.9
-31.1 1938 7.7
中部14.1
-24.1 163910.3
北部12.1
-19.3 208913.4
西南部 10.8
-4.5 110313.2
东北部 10.6
-12.4 2216 9.1
西北部
8.7
-1.2 141219.8
资料来源：国务院扶贫开发领导小组，2000：《开发与致富：21世纪初中国扶贫战略国际研讨会资料专辑》。
所以，中国的经验表明，宏观经济增长有助于加快扶贫的进程。这一点将使我国“十五”期间扶贫工作处于非常有利的地位。首先，今后五年，我国国民经济将出现周期性的上升增长趋势。其次，“十五”期间，国家仍将继续实行积极的财政政策，连续增发特别国债，对城乡基础设施建设、生态环境建设、水利电力建设、国有企业技术改造、教育、高新技术产业以及旅游产业发展等方面进行扶持。这一政策对启动国内市场需求、拉动经济增长将起到积极的作用。经济增长将扩大劳动力需求，由此可以提高贫困地区剩余劳动力的利用效率。“十五”期间如果我国GDP增长速度能达到一个较高水平，那么不仅剩余部分绝对贫困人口的温饱问题能彻底得以解决，而且也将提高那些刚刚解决温饱问题的农民的收入水平，保证他们真正脱离贫困。
（二）经济结构变化有助于贫困地区经济发展
当前和今后一段时间内，在国内外市场竞争日趋激烈的环境压力下，全国特别是发达地区正在大力调整优化产业结构，大力发展资本技术密集型产业，不断强化其外向型产业特征；另一方面，为了降低生产成本，提高产业竞争力，这些地区还将一些劳动密集型和资源密集型产业项目向落后地区转移。与此同时，随着我国进一步对外开放，国外一些劳动密集型产业，包括高新技术产业中的低附加值劳动密集加工工业和非核心技术配套产品，也会跨过东部地区直接在中西部地区投资建厂。贫困地区大多地处我国的中西部，资源相对丰富，劳动力成本低，具有承接这种结构梯度转移的区位优势。只要进一步加大改革开放力度，采取有效的政策措施，完全有可能引进资本和技术，接受外来产业转移，提高贫困地区在区域产业分工中的地位，从而加快本区的结构转换和经济发展。
从需求结构讲，中国居民消费结构的变化也有利于贫困地区调整产业结构。20世纪90年代中期以来，以城市居民和东部地区先富起来的农民为代表，正在由以家用电器为主的“千元级”消费转向“万元级”消费。例如购买商品房、装修房屋、购置家用轿车、教育投资、健身娱乐和假日旅游等。在吃穿方面，他们也开始由追求温饱转向追求方便、快捷、安全和优质。这些变化给贫困地区按照比较优势原则，发展有各种特色的旅游业、无公害无污染的绿色农业及其农产品加工品提供了难得的契机。
经济结构的快速变动必然会加快城市化的进程加快，这是今后经济发展的一个重要特征。未来城市化率（城镇人口占总人口的比重）年均提高将达到1.0～1.2个百分点，大约是1978～1998年年均增长速度的1倍左右。这样，“十五”末城市化率将达到36%左右；2010年将达45%左右。适应城市化发展的要求，我国将逐步改革城乡分割的二元户籍制度，进一步放开对农民进城落户的限制，逐步有序地加快农村人口向城市转移，显然这对贫困地区转移农村剩余劳动力有利。同时，结构加速变动和进一步的城市化还将增强社会创造财富的能力，提高政府转移支付的力度。这样，贫困地区便可以得到更多的扶持资源，获得新的发展能力。
在结构转换过程中，农业始终是一个需要重视的产业。“十五”期间，政府强调把农业放在发展国民经济的首位，保证农业在提高整体素质和效益的基础上持续、稳定发展。中央将大幅度增加对农业和农村的投入，鼓励农民调整农业种植结构，发展高产优质高效农产品；发展畜牧业、渔业、林果业产业，提高它们在整个农业产出中的比重；发展农产品加工业，通过深度加工和开发农产品，提高农业的综合效益。在贫困地区，乡镇企业并不发达，农业、特别是种植业仍是农民收入的主要来源。如果过于强调工业发展，忽视对农业的投入，贫困地区的经济情况就可能会恶化。实践表明，农村贫困发生率对农业的发展变化十分敏感。凡是农业年景不好的地区，贫困人口下降的速度较慢，甚至还会出现返贫现象。反之，贫困人口的减少速度就会加快。因此，国家加强农业的政策，对贫困地区显然是有利的。
（三）国家实施的西部大开发战略有利于扶贫
国家正在实施的西部大开发战略无疑有利于贫困地区的经济和社会发展，对进一步降低我国贫困发生率将产生积极影响。区域上，西部大开发包括四川、重庆、贵州、云南、甘肃、陕西、青海、宁夏、新疆、西藏和广西、内蒙12个省市、自治区。这些省（市区）集中着我国农村大部分贫困人口。从贫困人口分布情况来看，1999年全国农村贫困人口中，中西部省区占全国的85.3%，其中西部就占48.2%。从贫困发生率来看，西部地区高达7.3%。在592个国定贫困县中，西部地区就有307个贫困县，所占比例高达51.9%。贫困人口朝西部集中主要是因为东部和中部地区自然条件和基础设施较好，经济增长率较高，结果贫困人口下降的速度较快。目前，西部地区贫困人口集中连片分布在少数民族地区、自然条件恶劣、资源极度缺乏的山区以及牧区，贫困程度最深，贫困结构最为复杂。和其他地区相比，这里的农民收入水平、生活消费水平以及社会经济发展水平都远远低于中西部的一般地区。从表11可以看出，1999年，西部地区国定贫困县农民人均纯收入分别只是东部的62%、中部的78%，人均消费支出是东部75%。同时西部地区的恩格尔系数比东部地区高出9个百分点，年末储蓄存款和手持现金也只及东部地区的三分之一。由此可见，当前和今后解决我国农村贫困问题的难点、重点都在西部地区。
表11 东中西部国定贫困县的比较
东部中部
西部
农民人均纯收入（元）
1788
1423 1111
农民人均消费支出（元）
1230
1114
919
恩格尔系数
56.0
56.4 65.0
基尼系数
0.2709 0.27930.2863
资料来源：国家统计局农村社会经济调查总队，《中国农村贫困监测报告2000》，中国统计出版社，2000年9月版，第19页
西部大开发为解决我国集中连片农村贫困地区的社会经济发展提供了难得的机遇。目前国家准备实施的20项促进西部开发政策主要包括四个方面的内容。一是加大投资力度，主要是加大中央财政对西部的转移支付力度；二是扩大西部地区外商投资领域，加强西部的对外经济技术交流与合作；三是鼓励东部企业家到西部投资建设和经营管理；四是发展科技教育，培养和吸引人才。这四个方面对西部农村贫困地区都有利。例如实施西部开发，首先要加快基础设施建设，特别要加强公路、铁路、机场、天然气管道以及电网、通信、广播电视等基础设施建设。要加快打通西部和中部和东部地区，西南地区与西部地区，通江达海，连接周边的运输通道。同时，要坚持把水资源的开发和有效利用放在突出位置。西部大开发的另一个重点是切实加强生态环境保护。这些重大举措将为改变西部贫困地区落后面貌奠定基础。
2000年，国家已确定了西部地区新建的十大工程。其中包括重庆至怀化640公里的铁路建设，投资182.3亿元；西部公路建设（包括国道主干线和国定贫困县道路）、西部地区机场建设；中西部地区退耕还林515万亩，人工造林种草648万亩等。此外，国家还制定了许多有利于西部发展的优惠政策。如将利用外资指标的60%拨给西部地区；2001年国家增加了对西部地区的国债投入用于大开发；扩大西部地方企业发行债券的规模；尝试在西部成立产业投资基金；对设在西部地区受国家鼓励的外商投资企业给予更加优惠的税收减免政策等。这一系列优惠政策和具体工程建设可以帮助贫困地区改善投资环境，更好地配置社会经济资源，创造就业空间，扩大本地经济总量，提高经济增长质量，有利于增强其可持续发展的能力。
实施西部开发战略，通过政策导向和利益驱动，引导资本、人力和技术参与西部地区经济发展。资金的引入将缓解扶贫资金不足的矛盾，科技的渗透和人才的引进也将有助于推进贫困地区科技进步，以增强自我发展能力。但是，必须强调的是，西部开发不等于扶贫。国家对西部开发的优惠政策不能代替对西部贫困地区的资源投入。贫困地区在资源条件、发展能力上与一般地区仍有很大的差距。贫困人口需要外部扶持和特殊政策配合才能把握住这次有利的机会。
（四）加入WTO对贫困地区将产生双重影响
当前，经济全球化进程正处于加速时期。这种全球化趋势必然会给我国及其贫困地区带来一定的影响。世界贸易组织的有关研究表明，虽然贸易本身还不足以消除贫困，但贸易在减少贫困中能起非常重要的作用，因为它刺激经济的增长，穷人往往从这更快的发展中受益。这个论点与世界银行的一份最新报告相吻合。世界银行的这份报告通过使用80个国家在40年中的数据，肯定了贸易开放可以刺激经济发展，穷人收入的提高与总体增长率相同。WTO研究也承认，有一些人在贸易开放的短时期内，确实会遭受损失。
在加入WTO的谈判中，中国承诺降低关税，开放国内市场，逐步取消工业品进口配额，消除农产品出口补贴，逐步放开服务领域等。这对我国既带来机遇，也带来了挑战。
贫困地区以农业生产为主。1999年，国定贫困县农户收入有79%来自第一产业，其中58.4%来自种植业。入世以后，粮食等大宗农产品的进口肯定会大幅度增加。从我国农产品的价格走势来看，我国粮食、棉花的价格已失去了在国际市场上的竞争优势。总体上讲，90年代以前，我国粮食和棉花的国内价格水平均低于国际市场水平，有较强的竞争优势。但近10年来，国内粮食生产成本平均每年以10%的速度递增，使粮食价格也随之快速增长。据计算，目前国内小麦、玉米、大米等大宗农产品的国内价格已高于国际市场价格二至七成，在国际市场上失去了以往的竞争优势。因此加入WTO后，贫困地区农业生产面临的冲击不可避免。入世以后，贫困地区蔬菜、水果、畜产品等的出口有可能增加。我国部分农产品在国际市场上具有明显的价格优势和竞争能力，但其出口水平却还比较低。比如我国的水果类产品，其目前的年出口量仅占其总产量的1%左右。造成这种现象的主要原因，主要是出口水果品种退化，而这些农产品的产后分级、包装、储藏、加工和销售则更为落后。对贫困地区农业而言，加入WTO对农业的冲击是确定的，是马上就会到来的，而农业所得到的好处是不确定的，是需要经过艰苦的努力才有可能得到的。入世后有可能会出现这样一种情况：贫困地区由于缺乏竞争力而未能抓住其他国家开放市场的机遇，农产品进口大量增加，而农产品出口难以大量增长，农民就业减少，一些地区农民收入状况恶化。但是，短期负面效应不会很大。因为贫困地区并不是我国粮棉主产区，其农产品自给比例较高，市场销售的产品主要是当地一些特有的资源，外来产品难以替代。从长期来看，加入世贸组织后则有利于贫困地区农村劳动力转移和劳动密集型产品的出口贸易。
（五）农村的改革与发展和脱贫进程直接相关
对农村贫困人口影响最为直接的是农业和农村经济的发展。当前，我国农业和农村经济发展的外部环境已经发生了重大变化。首先，国内市场对农产品需求普遍不足，农产品价格连续下降，特别是“大路货”价格下降幅度更大，这对贫困地区的农民收入已造成了严重影响。今后，受市场需求的约束，一般没有特色的农产品需求很难象80年代一样会有大的增长，价格也不会出现多大变化，在这种情况下贫困农民经营农业收入也难有增加。因为贫困地区的农民文化素质较低，既缺资金、技术，又缺市场信息，所从事的产业只能是以传统农业为主，其经营的农产品多为“大路货”，要想依靠这些产品大幅度增加收入显然越来越困难。令人更为担忧是，在调整农业结构发展优质农产品方面，中东部或相对富裕农民有着一些先发优势。例如他们筹措资金、学习新技术的能力强，市场信息灵通，交通方便。这些农民调整农业结构一般要比贫困农户早一个甚至几个周期，从中受益也要在先。待到贫困农户省悟随后效仿时，同类产品的市场利润率已经下降，获得的收益已比先期进入市场的农民低得多。近几年，全国各地调整农业结构的实践就是证明。广西百色地区的贫困人口在看到其他农民种芒果赚大钱后，他们也纷纷效仿，结果当他们种植的芒果成熟上市后，价格便开始大幅度下跌，产地收购价格由原来的4-6元一公斤降到0.6元左右，有的农户连成本也收不回。还有象四川的柑橘、陕西的苹果种植都是如此。其次，国内买方市场格局的形成，也使得工业产品出现了阶段性和结构性过剩。在这种情况下，贫困地区要想大力发展乡镇企业，就不可能效仿发达地区在改革开放初期那样，以产量最大化的方式追求产业扩张，这给贫困地区下一步经济发展带来了极大的挑战。如果改变增长方式，提升工业结构，发展一些新兴产业或产品，但由于资本、技术门槛高、地处偏远，又使得贫困地区很难实现这种选择。
另外，农村税费改革也会影响贫困地区的经济发展。去年10月份以来，党的十五届五中全会、中央经济工作会议和中央农村工作会议，相继提出了要加快农村税费改革。今年2月份，在全国农村税费改革工作会议上，中央、国务院决定在全国加快改革试点。目前全国已有20多个省开始农村税费改革试点工作，“十五”期间这项改革将会在全国范围内全面推广。推行农村税费改革，就是要适当提高现行农业税和农业特产税税率，取消乡统筹、村提留和其他面向农民征收的一切行政性收费，将农民的负担压缩到合理范围内，这显然对贫困农民特别有利。因为贫困地区农民收入水平低，减少他们一定数量的税费负担，带来的影响要比发达地区大的多。减轻贫困农民的负担，能明显增加他们的相对收入，增强了改善其生活和生产条件的能力。但是，如果改革措施不配套，或者中央和地方政府的财政转移支付不能及时到位，贫困地区的乡村政权运行将会发生困难，这是否会导致一些贫困地区截留、挪用扶贫资金。同时，“三提五统”以及其他收费项目取消后，过去依靠农民投工、投资建设的乡村公共基础设施，也有可能被削弱。（未完）
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