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●新中国成立以来，我国对农村贫困人口先后实行过社会救济制度、“五保”制度、灾害救济制度以及最低生活保障制度。
●农村最低生活保障制度仍存在资金不足、覆盖面小、标准低的情形。
●获得社会救助是农村贫困者的公民权利，救助农村社会贫困者是政府的责任，应当将农民最低生活保障所需资金纳入财政预算。
我国是一个自然灾害频发的国家，在古代，统治阶级为维护国家的一统和安定，皇帝在他所颁发的具有法的性质的诏书中常常涉及社会福利。西汉帝王对于“鳏寡孤独、年高者”的抚恤非常频繁，东汉诸帝大多都有以赐粟帛等方式救助鳏寡孤独、残疾、贫困、高年等特殊困难人群的行政行为。秦汉时期，已有抚恤社会无助人群的制度列入律令的实例，《汉律》中有对于孤儿及穷困无可养食子女者实行特殊照应的内容。由此可知，救助社会中最贫困的群体，自古以来就是政府的责任。
■农村社会救济制度的建立
新中国社会救济制度建立于20世纪50年代，包括救济贫困人口的社会救济制度、救济无依无靠的鳏寡孤独者的“五保”制度以及灾害救济制度。
1.社会救济制度。新中国成立以后，国家就承担起救济城乡最贫困者的任务。对农村采取的措施既有现金补助，也有实物补助，补助的对象是全年收入不能满足基本生活需要的困难者。在经济不发达地区，集体经济没有能力为贫困户提供补助的，由国家提供适当救济。据统计，从1955年至1978年20余年间，国家为农村贫困户提供的社会救济款达22亿元，这些救济款为贫困户的生活提供了最基本的保障。这种具有一定程度随意性的社会救济制度，一直适用到1995年农村最低生活保障制度建立。
2.“五保”制度。建立于农业合作化时期，对丧失劳动能力的“五保户”由集体提供生活费用补贴；对有一定劳动能力的五保对象，安排他们参加力所能及的劳动，保证他们的生活水平不低于一般社员。实行联产承包责任制以后，农村集体经济被大大地削弱以至于瓦解，以集体经济为依托的“五保”供养工作遇到了困难，“五保”对象的生活由于缺乏资金而得不到保障。为此，国家对“五保”救助办法进行了改革，从1985年起在全国逐步推行乡镇统筹解决经费的办法。到1994年，全国3.1万多个乡镇实行了乡镇统筹，占乡镇总数的65％。据民政部救灾救济司统计，到2002年底，全国农村分散供养“五保”对象212万人，占全部供养人数的78.3％，集中供养只占21.7％。在农村诸项社会保障制度中，五保制度是实施得比较好的一个制度，它有效地保护了农村特定的贫困人群的基本生活。
3.灾害救济制度。我国自古以来是一个自然灾害频发的国家，每年平均约有五分之一的农村人口遭受自然灾害，即约有1亿多人因灾害生活发生严重困难。建国后不久，政府就建立了应对灾害给人们的生活造成困难的灾害救济制度。提供救济的目的是保障灾民的基本生活和健康，维护社会稳定。从1950年至1978年，国家共下拨救灾款94.5亿多元。20世纪80年代以来，国家将救灾与扶贫结合起来，用多种方式扶持灾民发展生产。民政部开展的扶贫工作主要是将有偿扶贫款用于帮助贫困村民家庭发展生产，以增强其抵御灾害的能力。到1992年底，农村贫困人口由1978年的2.5亿人减少到8000万人，到2000年全国农村贫困人口总量下降到3000万人。在落实和完成“八七”扶贫攻坚计划五年期间，国家财政扶贫资金和以工代赈资金达480亿元，通过贴息方式安排扶贫贷款770亿元，都比以前有了明显增加。
4.最低生活保障制度。1995年以前，在我国农村只对五保户和特困人口提供救济，这种覆盖面窄、保障水平低的社会救济制度，已无法起到作为社会保障制度“兜底”项目应起的作用。1995年，全国民政厅局长会议提出建立农村最低生活保障制度之后，各地以省政府名义颁发了农村社会保障体系建设的文件或法规，对开展这项工作作出明确规定，以此改革以往的农村社会救济事业。从1997年开始，有条件的地区逐步建立起农村居民最低生活保障制度。在各级政府的大力推动下，到1999年底，全国农村实行最低生活保障的县区市有1935个，占全国2126个县的91％，占农村人口的3.4％。保障资金由国家和集体筹集。到1999年底，全国农村得到最低生活保障的人数为316.17万人，占农业人口的0.34％，全国共投入农村居民最低生活保障金6.2亿元，其中国家预算安排3.24亿元。
■农民最低生活保障制度存在的问题
农村最低生活保障制度在实施中存在的主要问题是：第一，低保资金严重不足。1999年农村实行税费改革之前，农村低保资金主要靠县财政和乡村集体经济投入。2000年中央和国务院关于农村税费试点工作的通知中只规定五保户的供养资金列入农业税附加，而没有规定对特困户救济的资金来源。由于税费改革使乡镇经费大幅度减少，只靠县财政提供的有限资金不能保证为所有特困户提供救济，有些经费紧张的地方，农村最低生活保障工作处于停顿状态。第二，覆盖范围小、待遇标准低。由于经费短缺，需要救济的人多(到1999年底，全国农村共有社会救济对象4750.4万人，国家临时救济贫困人口1659.8万人次)，所以只能按照低标准提供待遇，在经济不发达的地区，农村最低生活保障制度形同虚设、不能贯彻。
■解决农民最低生活保障问题的对策
1.要认识到救助农村社会贫困者是政府的责任
在任何时代和社会，政府都是为社会最贫困者提供生活保障的责任承担者，统治阶级采取的社会福利政策都有保护生产和维护社会稳定的功能，是不可缺少的社会政策，它们也曾对以往的经济发展和社会进步发挥过积极作用。在我国已进入工业化时代的今天，政府必须承担起为农村贫困人口提供最低生活保障的经济责任，任何社会集团、组织和个人捐助等社会互助行为只能作为补充而不能代替政府行使这一职能。
2.要认识到获得社会救助是农村贫困者的公民权利
公民权利是一个逐渐演变的过程，它最初的形态是法律权利，表现为18世纪对人身自由的保护，包括言论、思想自由及接受公平的司法审判的权利；19世纪公民权利主要表现为政治自由权，包括公民的选举权和被选举权；20世纪公民权利表现为社会权利，包括养老、医疗、教育、住房等基本生活保障权。1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》，要求国家或社会履行对于公民的福利责任，以保障福利权利这一公民基本权利的实现。在公民权利理念下，个人对国家有了社会福利的要求权，而国家必须依法履行对于公民的社会保障责任。而且获得社会救助的权利不以履行了缴费义务为前提，所需经费全部由政府财政提供。此外，在称谓上，将“社会救济”改称为“最低生活保障”，也表明对于贫困者人格的尊重。
3.政府应将农民最低生活保障所需资金纳入财政预算。
在我国进入新的历史时期，在农村建立最低生活保障制度的目的，就是使那些在市场竞争、社会转型和变迁中处于最不利地位，而又无力应对所遭遇的生活风险的人们免于沦入贫困。因此，农民最低生活保障计划所需资金要求政府必须在财政预算中予以保证。中国转型期的农村经济发展目标是消除贫困，提高农民的收入。根据这一目标，社会保障政策的重点应放在最低保障层面上。虽然近几年在少数地区有建立农村最低生活保障制度的成功事例，但是，对于大多数农村来说，如果没有中央和省的财政支持，最低生活保障制度是建立不起来的。