流浪儿童救助保护中科学化、人性化与法制化的统一，本文主要内容关键词为：法制化论文,化与论文,人性论文,儿童论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分类号：C913.5文献标识码：A文章编号：1673—1395（2006）03—0055—05
流浪儿童的救助保护工作是我国救助管理工作的重要组成部分。在我国实施《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称《救助管理办法》）、废止《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的情况下，如何针对流浪儿童的特点，将强制性收容遣送改为关爱性的救助管理，在流浪儿童救助保护工作中，实现科学化、人性化与法制化的统一是救助管理工作的新课题。
流浪儿童作为社会特殊群体，对其实施救助、保护和管理一直受到社会的广泛关注。目前，流浪儿童救助保护工作中存在的问题相当突出，解决问题的关键在于加强立法，进一步明确救助管理的方式、体制，为加强救助保护工作提供法律依据。在国务院领导下，民政部与有关部门正在进行积极协商，争取尽快制订专门的流浪儿童救助保护行政法规。[1](P10) 尽管新的专门的流浪儿童救助保护行政法规还未出台，但是，对流浪儿童的救助保护工作不能因此而停止，应该在现有法律框架内，根据流浪儿童的特点，在总结已往救助保护（收容遣送）的经验教训的基础上，发扬开拓精神，坚持创新，切实做好工作，做到流浪儿童救助保护工作的科学化、人性化与法制化的统一，不断促进流浪儿童救助保护法律法规的完善。
一、对流浪儿童的基本情况分析
据统计，从2003年8月1日到2004年11月30日，全国共救助城市生活无着的流浪乞讨人员670 404人，其中，16岁以下的少年儿童114 144人，占全部流浪乞讨人员的17.03％。[1](P10) 而2005年全国共救助流浪未成年人116 000万人次，与上一年同期相比增加27.9％。[2](P8) 以上数据表明，在全国范围内，被救助的流浪儿童的数量还是比较大的，应该引起高度重视。
要做好流浪儿童救助保护工作，首先应该对被救助对象——流浪儿童作全方位的科学分析，只有在科学分析的基础上，才能保证救助工作的针对性和实效性。
下面我们将选取一个地级市，对其在2000年至2004年救助保护（收容遣送）的流浪儿童的情况进行透视和分析。
2000年至2004年，共救助（收容遣送）城市生活无着的浪浪乞讨人员8 342人，其中16岁以下的少年儿童为708人，占全部流浪乞讨人员的8.49％。下面是五年中流浪儿童的基本情况①：
表1 流浪儿童年龄分布
年龄分布 0-6岁7-10岁11-16岁
人数 24
118
566
所占比例(%)
3.39 16.67 79.94
表2 流浪儿童性别分布
性别分布男女
人数 430278
所占比例(%)
60.73 39.27
表3 流浪儿童流浪原因
流浪原因暴力父母离异贫困受拐骗走失违法
人数
7187
334 8086 50
所占比例(%) 10.0312.29 47.18
11.30 12.14
7.06
表4 流浪儿童求助途径
求助途径自愿110引导群众引导 护送收容
人数
113 188 10 191 206
所占比例(%) 15.96
26.551.41
26.9829.10
表5 流浪儿童对上学的态度
对上学的态度愿意不愿意不能表达
人数142 55511
所占比例(%)20.0678.39 1.55
表6 流浪儿童文化程度
文化程度高中初中小学文盲
人数
20 155 333 200
所占比例(%) 2.82
21.89
47.03
28.26
表7 流浪儿童配合保护的情况
配合保护的情况 配合基本配合不配合
人数184 315 209
所占比例(%)25.9944.49
29.52
表8 流浪儿童生活自理情况
生活自理情况自理和基本自理不能自理
人数 652 56
所占比例(%) 92.09
7.91
表9 流浪儿童与人交流情况
与人交流情况合群交流孤独
人数377 51 280
所占比例(%) 53.25
7.2039.55
上述统计分析结果反映了该市流浪儿童的基本情况，可以为我们完善相关立法，制定相关政策，做好救助保护工作提供事实依据。
二、对流浪儿童实施科学化、人性化的救助保护
《救助管理办法》虽然出台比较仓促，但其制度设计充分体现了人性化的特点，具体体现为救助原则的人性化、入站登记的人性化、救助措施的人性化、管理方式的人性化、离站安置的人性化。[3](P31—32) 笔者认为，除了转变观念、建立相应的制度之外[3](P32—35)，还应当注意以下几点。
1.实现流浪儿童救助保护中心的独立设置
在以往的工作中，特别是在救助管理制度实施以前，各地基本上没有独立设置的对流浪儿童进行救助、保护、管理的机构，而是将流浪儿童与成人流浪人员集中管理。这种情况非常不利于对流浪儿童的保护。流浪儿童同样是祖国的未来和希望，只是因为特殊的原因，脱离了家庭，流浪到社会，他们更需要保护性救助。所以，将他们与成年人分开管理是非常必要的。这样做不仅有利于对流浪儿童的保护，而且也有利于对成年人的管理，同时还可提高救助、保护、管理工作的效率。如果条件不具备，也可以暂时实行救助保护中心和救助管理站设施和功能的相对分开，实行分类救助管理。
2.加强心理偏差矫治工作
上述统计分析结果表明，流浪儿童中合群的占大部分，另一部分流浪儿童心理上感到孤独，不太愿意与人交流。由于家庭贫困、父母离异、家庭暴力或被拐骗，这些小孩脱离了家庭，离开了父母，到社会上流浪。特殊的生活环境使他们本来正常的心理出现了诸多缺陷，如性格孤僻、自闭、自私、戒备心理强、自卑等，这些心理障碍有可能成为他们将来融入社会的绊脚石。[4](P57) 针对这种情况，应在救助保护过程中，加强与流浪儿童的心理沟通，在他们中间开展心理咨询和心理辅导及矫正工作，帮助他们培养良好的心态，为今后融入社会做好准备。
3.加强文化教育工作
上述资料显示，流浪儿童中文盲及仅有小学文化程度的占75％以上，而问及他们是否愿意上学时，除有1.55％因弱智和年幼不能正确表达的以外，明确表示不愿意上学的占近80％。但是在给他们看相应书籍、画册时，他们几乎全部表现出积极的冲动。个中原因，无非三点：其一，家庭贫困，父母无力负担上学的费用；其二，言不由衷，心理偏差；其三，流浪的生活方式使其养成了随意、散漫的习惯，受不了上学的约束。在救助保护中，一定要在配合心理辅导的同时，加强对流浪儿童的文化教育工作，要把它作为救助保护的一项日常工作开展。要注意知识性与趣味性的结合，切忌强迫和单纯说教，可开展认字、算术、读小人书、讲故事、唱歌等活动。
4.开展“类家庭”的救助保护工作
流浪儿童普遍缺乏家庭温暖和关爱，这是其产生心理偏差的最重要的原因之一。要从根本上救助保护流浪儿童，纠正其心理偏差，就要营造家庭氛围，给他们以家庭温暖。在这方面，郑州市救助保护流浪儿童中心做了很好的尝试，取得了很好的经验。[5](P26—27) 所谓类家庭，是依托社区建立的集看护、生活、教育为一体，类似家庭结构的救助保护方式。其目的是影响和干预屡送屡返流浪少年儿童的行为与思维方式，培养流浪少年儿童独立的生活能力，养成良好的生活和行为习惯，为今后重返家庭，融入社会做准备。在救助保护中心管理下，在社会的配合下，建立相应的“类家庭”，不仅给失去家庭温暖的流浪儿童营造和谐的家庭氛围，送去关爱，而且使他们有机会接受良好的教育。同时良好的社会环境也为孩子们提供了健康向上的活动空间，帮助他们树立正确的世界观、人生观、价值观，提高他们独立生活的能力，为他们脱离街头流浪生活、适应正常生活环境、培养健康的心理奠定基础，这样不仅可以避免和减少大龄未成年儿童从流浪儿童变为流浪汉，更重要的是，通过关爱困境儿童的生存和发展，让他们在成长过程中感受到来自社会的关爱，消除其对社会的敌视，使其成为有益于社会的劳动者。[6](P24)
5.注重流浪儿童的职业技能培训
按照我国现行的法律法规，对流浪儿童的救助保护制度是一项临时的救助保护制度，流浪儿童终究要回到家庭，回到社会。所以，救助保护中心应该注重对流浪儿童的职业技能教育。要区别不同对象，进行不同层次不同类型的职业技能培训。小到叠被子、洗衣服、扫地，大到做饭、缝补衣服、修理家具、电器，等等，可以不拘形式，但求有效。在进行这些工作时，同样要注意适合儿童的特点，强调趣味性，不能搞任何形式的强迫，要使流浪儿童在快乐中学到知识，学到谋生的本领。
三、在现有法律框架内推进流浪儿童救助工作创新
流浪儿童救助保护工作是一个系统工程，需要有明确的法律对此予以规范。遗憾的是，我国目前还缺乏相应的专门法律规定。就行政法规这个层面而言，也只有《救助管理办法》，但缺乏针对流浪儿童救助保护的详细规定，极大地制约了该项工作的开展。这就需要我们在现有法律法规的框架内进行创新的工作。事实上，将收容遣送制度改为救助管理制度本身也是一个创新。流浪儿童救助管理工作的创新是一个全方位的创新，绝无先例可以遵循，要解放思想，大胆实践。[7](P21—22)
1.正确理解“自愿受助，无偿援助”，对流浪儿童主动实施保护性救助
“自愿受助，无偿援助”，不是在站内消极等待，而是应该积极主动，上街宣传救助管理制度，劝导符合救助条件的对象到救助管理站接受救助。
2.建立救助协会
流浪儿童救助管理工作涉及到各个方面、各个领域，要想真正解决问题，必须有地方党委、政府、社会组织及个人支持。在相关法律法规没有出台之前，为了动员和组织政府各部门和社会各界广泛参与对流浪儿童的救助管理工作，建立流浪儿童救助管理协会，是一个极好的选择。
3.建立安置基地，确保无家可归的流浪儿童的生活稳定
流浪儿童中无家可归和因智障等原因不知家庭住址的人为数不少，不及时解决好这部分久滞人员长期的居留生活问题，将会严重影响整个救助管理工作。可选择城乡结合部的农村福利院作为安置基地，这样不仅解决了救助管理工作的一大难题，而且救助成本也相对降低。
4.建立流浪儿童跟踪回访制度
为了防止其再度流浪，应当建立流浪儿童档案卡，实行跟踪回访制度。对于已离站的流浪儿童，及时与其家人进行沟通，了解当前生活状况，帮助解决生活上的实际困难。对受到家庭暴力侵害的流浪儿童，可协助聘请法律顾问义务提供法律援助。
5.创办流浪儿童社区救助学校
在流浪儿童救助保护工作中，救助是基础，保护是重点，教育是根本，要把对流浪儿童的教育工作放到重要的位置。流浪儿童正处于思想上不稳定、身体上发育成长的时期。流浪儿童在社会上不可避免地要受到一些不良影响，如果不及时加以正面引导，给予积极的教育，后果将不堪设想。事实上，确保流浪儿童受教育的机会，已经被证明是预防儿童流浪街头的一种有效的预防措施。[8](P25) 在流浪儿童救助保护中心现有条件不具备的情况下，可借助社区的力量设立社区救助学校，聘请青年志愿者作为教师，对流浪儿童实施各方面教育。
6.设立青年志愿者实践基地
当代大学生走向社会，向社会提供力所能及的服务，是多方受益的事。流浪儿童保护中心可与所在地的大学签订联合建立青年志愿者实践基地的协议，为大学生接触社会、服务社会提供舞台，青年志愿者既可对流浪儿童进行文化教育和心理辅导、矫正，也可对流浪儿童进行职业指导，提供无偿的法律援助。
7.坚持救助与维权相结合
针对一些不法分子利用未成年人犯罪的现象，在对流浪儿童实施救助的同时，要注意维护他们的合法权益，比如护送返乡、教育流浪儿童的监护人履行监护职责，等等。我们要在现有法律框架内，本着一切有利于流浪儿童的救助、一切有利于流浪儿童的保护、一切有利于社会稳定的原则，大胆创新，积极工作，取得实效。
四、完善流浪儿童救助保护的立法思考
1.流浪儿童来救助保护中心是否应当允许存在一定的强制性
从民法上讲，流浪儿童属于限制民事行为能力或无民事行为能力的人，他们对自身行为的认识、判断和控制能力有限或者本来就没有这些能力，如果按照《救助管理办法》的规定，完全实现自愿求助的话，不足以保护流浪儿童的合法权益。统计表明，自愿求助的流浪儿童仅占15.96％。据此，笔者认为，应该规定对流浪儿童一定程度的强制性救助保护。
2.在实施救助保护时是否应当允许有一定的约束
由于长时间在社会上流浪，流浪儿童养成了散漫的习惯，如果不加以一定的约束，不仅对他们自己不利，还会影响对其他的流浪儿童的救助保护。统计表明，流浪儿童文化程度极低，大都不愿上学，有近40％的流浪儿童存在孤独、自闭心理，近30％的流浪儿童不配合工作。如果按照《救助管理办法》，不对他们加以任何约束的话，将会影响救助保护工作的效果。笔者认为，应规定在实施救助保护时，允许对他们采取一定的约束措施，救助保护中心可制定一些规章制度，如《宿舍管理规定》、《救助保护活动规则》、《作息时间表》、《卫生管理规定》，等等。
3.滞留救助保护中心的时限是否可以适当延长
由于流浪儿童属于限制民事行为能力或者无民事行为能力的人，且常有说谎的习惯，故与之沟通、查明其基本情况，往往比较困难。现行《救助管理办法》规定救助期限一般为10天，特殊情况需要延长的，报上级民政主管部门备案。一些省规定最长滞留时间为1个月。② 在实际工作中，滞留时间超过1个月的流浪儿童往往很多。所以在制定相关规定时，对流浪儿童滞留保护中心的时限，应当允许在特殊情况下适当延长。另外，对有关安置的问题也应作相应的具体规定。
4.明确规定政府及有关部门在流浪儿童救助保护工作中的具体职责
现行救助管理制度过于笼统，虽然涉及政府应将救助所需经费列入财政预算，涉及政府有关部门应在各自的职责范围内做好相关工作，但不具操作性，导致实践中出现经费不到位、职责不落实的情况。在进行流浪儿童救助保护专门立法时，应对此予以明确，且加强相关法律责任的规定。[3](P34)
5.加大对侵犯儿童合法权益行为的打击力度
上述统计分析结果表明，暴力、父母离异、受拐骗是造成儿童流浪的主要原因。为了从源头上预防和减少儿童流浪，必须实行综合治理。要加大对虐待、遗弃、拐卖、残害儿童的违法犯罪行为的打击力度。尽管其他相应法律法规中也有相关规定，还应在流浪儿童救助保护的专门立法中予以强调。
虽然目前我国流浪未成年人救助保护工作取得了一定的成绩，但不可否认形势依然十分严峻。据民政部统计，全国每年约有15万流浪未成年人得到救助；而据国务院妇女儿童工作委员会办公室一项抽样调查推算，全国每年的流浪未成年人数量在100万至150万之间。总体而言，我国流浪未成年人群体数量大，涉及面广，生存状况恶劣，基本权益难以保障，易于走上违法犯罪的道路，这些因素决定了流浪未成年人救助保护工作艰巨而复杂，任重而道远。[2](P8—9)
在加强对以往工作总结的基础上，科学分析有关儿童流浪的原因及对流浪儿童的救助保护工作的各方面因素，并且强化实施救助保护工作中的人性化措施，落实人性化的制度，在现有法律法规的框架内，创造性地开展工作，做到流浪儿童救助保护工作的科学化、人性化和法制化的统一，这项工作将会取得更大的成效。
收稿日期：2006—01—20
注释：
① 资料出自湖北省荆州市流浪儿童救助保护中心。
② 例如湖北省《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作规程》的规定。