从制度嵌入到制度内生——村民自治背景下党的基层组织功能转换的实证研究，本文主要内容关键词为：制度论文,村民自治论文,内生论文,实证研究论文,党的基层组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
继包产到户、乡镇企业之后，在体制结构最末端、政府介入最薄弱的节点上，群众的意愿与基层的智慧催生出了“村民自治”。在稳健改革背景下，中国共产党迅速跟进，设计、领导了农村新的政治发展，村级自治的轮廓逐渐明晰。其间，党组织在农村治理中所起的核心作用毋庸置疑。但依赖制度安排、依赖行政权力的痼疾，仍然困扰着村级自治中党的基层组织建设。
在新形势下，如何在村级自治的架构下，更好地调整国家利益与农民利益、城市居民利益与乡村农民利益、乡镇利益集团与农民利益集团、城市化过程中眼前利益与长远利益之间的利益博弈，如何更好地设计农民的政治、经济、文化利益的表达机制，考验着执政党的智慧。
一、洞见：外在制度过密与效能缺失的困境
20世纪80年代后，我们党推动的高密度的制度投入，并没有杜绝农村社会中党组织监管角色虚化、服务功能僵化和干部建设弱化的问题，反而有愈演愈烈之势。
监管角色虚化。党推出的“乡政村治”、“村务公开”、“村账乡管”等制度并没有解决村级自治过程中对基层党组织自身监管缺乏的问题，突出地表现在村级财务方面。村级财务管理规章粗疏、村级会计信息严重失真，个别党员干部或贪污土地补偿款、或私分集体资产、或者是截留国家下拨款物，腐败案件日益增多。据权威部门统计，在当前查处的基层违纪违法案件中，村官占据了案件数量的70％以上，这无疑严重损害了党在农民中的形象，由村官腐败引发的群众信访已占农村信访总量的50％以上。①以广东省为例，该省纪委副书记赵振华披露，2007年以来广东省查办农村基层党员干部违纪违法案件3223件、3402人，约占全省纪检监察机关立案总数的45.4％。②腐败问题滋生，伤害到党的基层组织在村民中的凝聚力，成为社会稳定和谐以及新农村建设的隐患。
服务功能僵化。和城市市民享受的公共服务相比，农村公共服务和产品具有典型的效用不可分割性、非排他性和非竞争性，尤其需要党的基层组织发挥自身均衡、高效服务的调节、统筹功能。由于我国农村公共产品供给传统的自上而下、多管道、多层级的供给机制、基层政府财力的不足以及农民本身存在的文化特质等原因，现行的农村公共产品供给机制仍然存在供给效率低下、总体不足、结构失衡的问题。③在这个问题上，党的基层组织往往受制于制度架构，难于有效发挥替代、补偿功能和救济作用。以全国统筹城乡综合配套改革试验区重庆市为例，当地政府试图通过制度介入，统筹实现公共服务城乡一体化，为九龙坡区选择“退出宅基地使用权，退出土地承包经营权”的“农民变市民”路径。但是12种“外生”的配套制度并没有带来农民自愿转变为市民的热潮，当地党组织的上下联通、动员调剂功能没有体现，以至于2008年当地政府工作报告中出现要“更加注重群众意愿”的微妙评价。
干部建设弱化。高度重视农村干部队伍建设是中国共产党的优良传统。尽管党中央早就一再出台文件强调要加强基层干部队伍建设，各地党委也先后建立了人才储备制度，采取选派县市年轻干部到乡村任职等多种措施，但与各地经济社会发展的需要相比，各地农村基层党员干部队伍建设仍严重滞后，年龄结构、学历结构等均亟待改善。在2005年前后，得改革发展风气之先的珠三角东莞地区，当地79.8％的村委成员文化程度在高中以下，拥有巨大实力的村级组织发展后继乏力。当地党委启动“十百千万”干部下基层驻村工程，前后选派驻村干部2202名深入基层，但“永久牌”农村党员干部队伍建设依然任重道远。即便是地处长三角地区的宁波市，2007年的调研显示，村党支部书记50岁以上的占到33.3％，高中及其以下文化程度占到85.3％，多数属于经验型的干部，应对新问题、学习新本领的能力普遍偏低。④
总的看来，村民自治启动之后，各级党委相继出台了大量的文件法规和政策规定，通过政权管道，自上而下地以制度安排的方式逐层传导到基层。这个构建过程反映出行政权力对乡村政治、经济、社会和文化领域的全面渗透和高度整合。村级自治并不具有明显的内在的创造性特征，更多的是行政权力自治政策的输入、外在制度设计的产物，这使得基层党组织更多地成为外在制度的执行者。这种角色的错位带来功能的冲突，最终导致基层党组织领导、服务、规制功能的弱化、虚化，甚至导致个别地区党群关系不和谐，党的基层组织动员能力被削弱。
二、笃行：内生制度培植与效能救济的实践
党的十七届三中全会提出“完善党管农村正作体制机制和方式方法”，作为新形势下最广泛的民主政治实践，党要致力于内生制度建设、避免行政力量设计强制性变迁、逐渐摆脱对行政介入的依赖。通过“三级联创”等活动，创新党的基层组织建设，承载各种外在制度，拓展内生性制度的生长空间，是党在新时期加速建设社会主义新农村，形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要思路。
(一)关爱与引领相结合，把握培植内生制度的设计原则。在农村自治生态中，村民的“保护性需求”与“自发性参与”并存，成为党开展基层组织建设必须思考的现实。⑤
一方面，相对弱势的农民基于经济、社会等安全感问题，其保护性需求将长期存在。⑥这会诱使丰富的行政资源密集介入，同时刺激固有的行政管道愈加强势。就党的基层组织建设而言，从政治介入的角度考虑，党要高度警惕“父爱主义”式全能主义运作理念；⑦从政党政治的角度考虑，党要高度警惕基层组织建设及其活动形成对权力的“路径依赖”。总之，党的基层组织建设“臻于善治”的内核之一就是要摆脱对行政权力的依赖。
另一方面，随着村级自治实践日益深入、资讯日益公开透明，农民权利和利益意识开始觉醒、政治参与要求逐渐增多。这既会冲击目前狭窄的农民政治诉求渠道，又刺激农民通过非制度化管道参与政治。对于党的基层组织建设而言，既要注意拓宽村民政治参与的制度性空间，还要注意引领村民非制度化的政治参与活动。
换言之，如何既满足村民的保护性需求、又能引导村民的自发性参与，如何既规避对行政权力的依赖、又善用制度安排的资源，是党开展基层组织建设必须回答的新难题，答案就是党中央推行的“三级联创”等基层组织创新活动。
(二)引导与指导相结合，夯实内生制度的组织基础。组织建设是带动党建工作的着力点。以“三级联创”活动为例，它是打通城乡党组织、单位和部门党组织的横向关系、沟通上下级党组织纵向关系的关键。与其他的制度设计相比，“三级联创”突出主体性和实践性、突出“联”和“创”，既确定明晰的目标指向，又给予宽松的创新环境，既利用行政权力资源，又着重激活非行政性资源。
鼓励创新，基层组织建设向生产领域延伸。农村推行联产承包责任制之后，农民的经济生活独立性增强而组织性下降，在市场经济中日趋边缘化；同时党的基层组织活动与群众经济生活隔阂日益增大，造成组织向心力弱、流动党员管理难、后备力量少等问题日益突出。党的基层组织通过创新“三级联创”等活动，紧扣服务经济发展这个中心，把党的基层组织辐射到农民的经济生活中去，在上级党组织的支持下摆脱行政管理的依赖，在产业组织中加强组织建设，给农民以实实在在的利益，同时增强组织自身的活力。
各地党委高度重视发挥基层党支部的作用，以各类新社会组织催化村企合作。以徐州市为例，据不完全统计，该市村党组织引领创办各类农合组织955个，村党员、干部个人引领创办各类农合组织826个，建成“农合组织+党组织+党员+农户”联合体1600多个，带动大批农户走上共同致富发展之路，同时农合组织成为培养党员干部的实践基地。在各级党组织的大力扶持下，江苏全省发展专业合作经济组织、农民专业合作社、农村社区股份合作社三大经济合作组织15404个，辐射522.3万户、占农户总数的35.2％，⑧使得江苏省农村出现的新社会组织不仅没有成为党建工作的薄弱点，反而成为巩固和扩大党的执政基础的新增长点。成都市新都区党委结合实际，推动产业组织建党的工作，把支部建在产业链上、建立在重大项目中、建立在专业协会里，在各级党组织统筹协调下，该区农业专业合作社组织总数达到161家，年产值50万元、年销售收入10万元以上的农业产业化经营组织413家，联结带动农户面达73％；该区党的基层组织随着产业组织的发展而延伸，随着经济生活的开展而运作。⑨
善用资源，基层组织建设向生活空间覆盖。村级自治体制中，党组织缺少覆盖村民生活空间的有效平台和手段，使得自治状态下的村民生活出现原始化倾向和依赖行政权力的问题。通过“三级联创”等活动，加速建设农村社区，可以构建以城带乡、城乡互动、区域联动、资源共享的基层党建工作新格局的建设平台，党的基层组织既可以达到培养、提高农民自治素养的目标，又可以提高党组织自身吸引力与凝聚力。山东省有35个县(市、区)被确定为全国农村社区建设实验县(市、区)，各地党委因地制宜，探索形成了三种社区建设模式。以“兰山模式”为例，该模式就是大胆创新基层组织建设，鼓励政府部门与农村社区结对帮扶，成为既敢于创新、又善于利用现有体制资源的成功试点。当地党委不仅善于尊重民意，而且能够迅速跟进，倾力支持，把建立部门单位与农村社区结对帮扶作为农村社区建设的重要抓手，充分发挥各个职能部门在政策、信息、资金、技术等方面的优势，加大财政投入资金力度。正是在当地党委的支持下，兰山区投资200多万元，建立了该区首家农村社区群众工作站——枣沟头镇农村社区群众工作站，下设“社区服务、信访接待、综治调解、社区文化”四大中心，创新了党的基层组织活动阵地。“兰山模式”的特色还在于，当地党委善于释放现有的体制资源，填充社区服务的实质内容，以区供销社农村服务连锁超市为依托，建立村级农资连锁店和农资服务站200余家，为农村社区建设提供了优质的公共服务，让农民切切实实得到了实惠，增强了党的基层组织感召力。
(三)诱致与规训结合，推进内生制度的队伍建设。加强党员队伍建设是党的基层组织建设的关键，也是“三级联创”能够大显身手的着力点。在“三级联创”的刚性制度要求下，现有的党员干部培养机制高度重视基层后备干部、尤其是村级干部的培养。
党的各级组织要充分重视“诱致”的作用。一是加速“大学生村官”计划。选聘大学生到村里锻炼，改善干部队伍结构，是党中央推出的一项战略性决策。各级党组织可以利用“三级联创”等活动载体，抓紧出台配套措施，因地制宜地设计，“关心大学生‘村官’的成长成才，着力构建大学生‘村官’工作长效机制，努力使大学生‘村官’下得去、待得住、干得好、流得动”。重庆市委在这方面走到了前面，大胆地采取“压担子”、“保待遇”、“给前途”等配套措施，使得党委系统可利用的资源空前丰富，充分体现了各级党组织联动的高效，该市南岸区拿出海棠溪街道办事处副主任等处级职位，直接面向基层进行招考，无疑是实践的先行者。二是推进村级干部的养成制度。“一村一名大学生计划”是激活村级现有人才的重要制度。以长沙市为例，从2006年开始大力实施“一村一名大学生计划”，招收了2100余名农村基层现职和后备干部、专业户和科技致富带头人等培育成“乡土大学生”，这些措施既为长沙的新农村建设提供了强大的人才支撑，同时也优化了党的人才队伍建设。
党的基层组织要明确制度“规训”的指向。监督机制的缺乏同样困扰着党的基层组织建设，无法实施监督职能的党的基层组织往往容易失去群众信任。“三级联创”等制度着重强调设计的责任关联机制，无疑为上级党组织加强对基层组织的领导、完善基层党组织监督体系提供了创新空间。四川绵阳市涪城区在这个方面已有实践经验。首先是整合已有制度，涪城区大胆地将村级公开监督小组、民主理财小组和党员议事会、村民代表议事会等具有监督职能的村级配套组织进行归口整合，集中监督资源、降低监督成本，明确监督对象和主体。其次是创新监督主体，建立村(社区)监委会，探索村(居)党支委会、村(居)委会、监委会“三会”并驾齐驱的运行机制。在完善村(社区)民主决策、民主管理、民主监督上作出了大胆尝试。再次是健全监督机制，确立乡镇(街道)党(工)委和村(社区)党组织双重领导村(社区)监督委员会的工作模式，实施“三向监督”制度，实行乡(镇)、村、群众三向互动监督，建立党支部、村委会向监委会报告工作制度，建立监委会质询、巡查、审核、公开、听证等系列制度。这种“看得见”、“管得住”的基层监督机制及其创新思路，无疑值得各地借鉴。
透过上述的实证分析不难发现，通过解难题拓宽党建思路，通过打基础加强组织建设，通过抓关键开展队伍建设，不仅是“三级联创”等活动提高党的执政能力、增强基层组织建设活力的着力点，而且可以取得推动农村经济发展、提高村民自治素养的多重效果。从这个意义上说，“三级联创”活动实质上就是党在新时期的制度创新和实践。党的各级组织要以三级联创为载体统筹制度资源，在农村社区和产业链上建立组织，覆盖村民的生活与生产空间，推行参与式民主，提高村民自治素养，促进村级自治良性成长，使党发挥核心领导作用。
三、证成：政党善治的理论及其实践指向
善治是党在有限理性前提下秉持审慎原则的一种活动状态、一种运作机制，是党组织注重培养非行政影响力，善用行政资源却又能摆脱行政依赖的领导智慧，是挖掘党建新资源、开拓党建新领域、解决党建新难题的领导艺术，村级自治从诞生之日起，就体现了我党善治的特征。
善治的理论前提是党要秉持“有限理性”的理念，充分尊重、发挥基层自身的创造性。有限理性指向审慎原则。“审慎(Prudence)，在政治领域中则是首要的美德；审慎将领导我们去默许某些有限的计划(这些计划不符合抽象观念表现出来的充分的完美性)，而不会引导我们去大力推行无限完美的计划。”⑩有限理性的理念将使得党自身活动不会坚持父爱主义，不会依赖行政权力，有限理性的理念使得党致力于寻找实践经验与理论设计的均衡点。“兰山模式”就是党组织尊重基层创造性的经典。
村级自治作为民主的最大实践，“永远处于尚待改进的状态，而改进的过程是永远也不会完成的”(11)，无论是行政权力、党组织自身抑或强势的领导者自身，对村级自治建设环境的认知以及对自身认知、把握能力都是有限的，组织在行政与管理中也只能追求满意的标准，而不可能是最优的价值。
善治的活动原则是党坚持一切从实际出发的基本原则，充分调动、利用制度自身的实践性。有限理性意味着对实践及其价值的认同。党的十七届三中全会提出“坚持一切从实际出发”，是党臻于善治的理论保证。一切从实际出发，从运作机制及其原则上说，就是要审慎，要善于利用已有的政治资源、善于驾驭现有的制度格局，从运作过程上说，就是要“在权力的行使上自加限制”，要认识到尊重现实、善于妥协的重要性。(12)“重庆模式”就是当地市委善用已有政治资源加速制度创新、推进制度实践的示范，而且如果没有重庆市委的支持，南岸区的制度实践只能无疾而终。这种善治的制度创新思路和实践的艺术，就党的基层组织建设自身而言，有两个层面的借鉴价值，一方面是要尊重村级自治的原生态，党的基层组织建设要适应新农村建设的实际，要承认体制强制性、经济渐进性、文化异己性，要打破“教条主义和形式主义”；另外一个方面就是要懂得“容忍不守成规”，并在制度层面上鼓励、扶持、帮助基层自主创新，(13)这就是“善治”在党的基层组织建设中的核心内容。
善治的运作方式是参与式的民主(Participatory democracy)原则，充分鼓励、支持群众自身的能动性。“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策。”(14)通过制度平台保障村民的监督实践，提高其民主参与的意识及其能力，是党的基层组织建设及其活动服务村级自治大局的要害。换言之，“民主决定于参与”。要降低监督的组织成本、要消化庞大的自治压力，在制度及其路径一定的情况下，就必须利用每一个成员的作用。参与式的民主还体现在内生组织的参与和内生的参与式的管理制度，通过精密的管理与组织来调动每一个组织以及成员的积极性。
实践表明，大量的外生性制度嵌入，使得村级自治和党的基层组织活动自身都出现了严重的“行政依赖症”。依托“三级联创”等活动载体，通过党组织的联动和制度化的建设，既加强了干部队伍又培养了现代国民，既壮大了组织力量又服务了农村发展。在新时期，各级党组织通过创新“三级联创”等活动加速村民自治的建设，无疑将是中国共产党善治的最佳试验田之一。
注释：
①陈晓英：《治“村官腐败病”立法、司法要双管齐下》，《法制日报》，2008年10月21日，第8版。
②吴冰：《农合、低保资金需重点“盯防”》，《人民日报》，2008年11月20日，第10版。
③胡洪曙：《中国农村公共产品供给的制度分析与改革路径研究》，中南财经政法大学，2006年。
④马山水：《新农村建设中的村干部队伍及工作状况调查与思考》，《宁波大学学报》，2008年3月，第21卷第2期。
⑤陈厥祥、余雪华、卢美芬：《试论“宁波帮”与宁波同乡会组织》，《宁波大学学报》(人文科学版)，2000年第3期。
⑥(美)J·C·斯科特：《农民的道义经济学：东南亚的反叛与生存》，译林出版社，2001年版。
⑦Gerald Dworkin:《Moral paternalism》,《Law and Philosophy》2005,(24)。
⑧苏政办发(2008)66号：《省政府办公厅关于印发省政府2008年50项重点工作上半年进展情况通报的通知》，2008年7月24日。
⑨屈建宏：《新都区区政府工作报告》，成都市新都区第十六届人民代表大会第二次会议会议材料，2008年1月6日。
⑩(英)柏克：《自由与传统——柏克政治论文选》，商务印书馆，2001年版，第304页。
(11)(13)(14)(美)科恩：《论民主》，商务印书馆，1988年版，第40、188—190、10页。
(12)(美)德沃金：《论合法性与法治》，《认真对待人权》，广西师范大学出版社，2003年版，第15页。
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