政策科学研究 论政策分析，本文主要内容关键词为：政策论文,科学研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
编者按：政策科学是四十年代在美国被提出并于七十年代形成的一门独立的学科，八十年代开始引起我国学术界的注意。目前，政策科学的重要作用已为越来越多的理论工作者及决策者所认识。由于我国对政策科学的研究刚刚起步，为此，我们开设了政策科学研究栏目，将陆续介绍国外对这一学科的最新理论，敬请读者留意。
本期发表的《论政策分析》一文，作者陈振明，1960年1月生，广东潮汕人。中国人民大学哲学博士，现为厦门大学政治学与行政学系教授。主要研究领域有：科学技术哲学、政策科学（政策分析）、西方马克思主义等。政策科学及政策分析是作者近几年教学科研的一个重点，在全国综合性大学中较早开设该课题，并率先指导行政管理专业政策分析方向研究生。主持完成了《政策科学研究》、《特区发展政策研究》两个课题的研究。1993——1994年赴美国康乃尔大学进行政策分析的专题进修，较系统深入地了解了西方政策分析的理论和方法的最新发展。
政策分析(PoLicy AnaLysis)是二战后在西方（主要是美国）首先发展起来的跨学科的、应用性的研究领域。在我国这个领域的研究才刚刚开始，对于政策分析的基本理论和分法论问题，尚没有太多的研究。鉴于这种情况，本文将主要依据西方的文献，对政策分析的最一般的理论问题，即政策分析的研究对象、性质和类型作一简要的探讨。
一
“政策科学”(PoLicy Sciences)、“公共政策”(PubLic PoLicy)和“政策分析”是几个经常用来表示政策研究领域的术语。在西方文献中，这些术语有时被当作同义词交替使用，有时则有区别地加以界定。在这里，我们将它们先粗略地加以区别如下：“政策科学”是整个政策研究领域的总称，它是“政策分析”和“公共政策”的上位概念；“公共政策”表示对现实具体政策的研究；而“政策分析”则主要指对产生政策相关信息及其方法论研究。作这样的不严格的界定，可以避免不必要的混乱。
一般认为，“政策科学”概念是美国政治科学家拉斯韦尔(Haroad D.Las-swell)首先提出的。早在1943年的一个备忘录中，他就提到了“政策科学”的概念，而正式提出这个概念则是1950年他与卡普兰(A.Kaplan)合著的《权力和社会：政治研究的框架》一书。1951年，拉斯韦尔在与拉纳(Daniel Lerner)合编的《政策科学：范围和方法的新近发展》一书中，对政策科学的对象、性质和研究任务等作了较具体的规定。“政策分析”一词则是美国经济学家林德布洛姆(Charles E.Lindblom)首先使用的，他在1958年发表了《政策分析》一文，用“政策分析”表示一种将定性与定量相结合的渐进比较分析的类型。许多年之后，“政策分析”在不同的学者及分析家眼里，获得了不同的意义，让我们先看看一些比较有影响的定义吧。
(1)Stuart S.Nagel（奈格尔）：“政策分析是政府对社会问题决策的性质、原因和效果的研究”。
(2)Thomas R.Dye（戴伊）：“政策分析关心的是政府做什么，为什么要做以及做出什么差别，它要描述和解释政策的行为的原因和结果。”
(3)Edward S.Quade（夸德）：“政策分析是应用研究的一种形式，用来获得对社会技术问题的更深刻的理解，并提出更好的解决办法。政策分析试图利用现代科学技术去解决社会问题，寻求可行的行动过程，产生信息，排列有利证据，并推导出这些行动过程的可能结果，其目的是帮助决策者选择最优的行动方案。”
(4)William N.Dunn（邓恩）：“政策分析是一种应用性的社会科学学科，它使用各种研究和论证方法，产生并转变政策相关信息，以便政治组织解决政策问题。”
(5)Ducan Macrae,Jr.（小麦克雷）：“政策分析可以定义为：凭借推理和证据的运用，在一组备选方案中选择出最好的政策。”
(6)Walter William（威廉）：“政策分析是一种综合有关政策决策研究结果的信息和决定未来有关政策信息的工具。”
(7)Carl V.Patton（巴顿）等：“政策分析是关于备选政策方案（计划或项目）的技术和经济的可行性，政治的可接受性、执行战略和政策选择结果的系统的评估。”
(8)Davild L.Weimer（韦默尔）等：“政策分析是面向当事人提建议，这些建议与公共决策相关，并反映社会的价值（观）。”
从上面这些引述中可以看出，西方政策分析家对政策分析的定义及它的研究范围并没有一致的看法。奈格尔和戴伊的定义对政策分析作了最广义的理解，将它等同于政策科学，他们的定义明显地反映拉斯韦尔和德洛尔(Yehezkel Dror)所提倡的政策科学传统；夸德和邓恩等人对政策分析作了次广义的理解，将政策分析看作一种应用性的（社会科学）学科，强调使用科学研究方法去解决社会问题，产生政策相关知识或信息，其范围涉及从问题发现到问题解决的整个过程；小麦克雷和巴顿等人则对政策分析作了较狭义的理解，即认为政策分析主要研究备选方案的评估和选择；而D·韦默尔等人则强调政策分析的职业化方向，即政策分析以当事人为方向，并突出政策分析与价值（观）的相关性。
我们倾向于采用夸德和邓恩等人的次广义的政策分析概念，将政策分析定义为：政策分析是一个跨学科的、应用性的研究领域，它采用各种研究或论证方法，产生和转变与公共政策相关的信息，以便帮助决策者或当事人发现和解决公共政策问题。政策分析所涉及的是整个政策过程，包括问题界定、目标确定、方案选择和效果评估等环节。在政策分析中，方法论占有主导地位。
应当注意，“政策”和“分析”两个概念有不同的理解。在这里，我们将“政策”理解为：政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会的政治、经济和文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。而“分析”一词也从它的广义上来理解，而不是用在严格的量化分析或与“综合”相对的意义上。这里的“分析”不仅包含定性、定量的理性分析，而且包含判断、直觉的超理性思维的运用；不仅包含着将一项政策分解成其构成部分来加以考察，而且包括新的备选方案的设计和综合。它所包含的活动涉及从研究到论证，从提供对一个问题的洞见到一个完全项目的评估。
政策分析可以包括大量不同的分析和研究，但我们这里所论及的是公共政策分析，即政府部门的政策分析。这种分析的目的在于帮助公共政策的制定者去解决他们所面临的问题，它并不是单独的知识研究；它所主要关心的并不是社会的或环境的问题的原因和性质或对行为的解释。除非这样的研究对形成决策是必不可少的。政策分析是政府的政策研究部门，或政府部门聘请大学、研究所、思想库或咨询公司所进行的正式研究。这种研究的产品可能是一组结论，可能是一些建议，可能是一个书面报告，也可能是一个口头结论。“政策分析”一词既可应用于活动过程，也可以用于这种活动过程的产品。显然，我们在这里所注重的是过程，而非产品。
在西方文献中，有几个与政策分析相近的概念——运筹学(OPeration Research)、系统分析(System Analysis) 和决策分析(Decision Analysis)等。这些概念与“政策分析”密切联系，而又有差别，但这种差别往往是由历史的原因造成的。夸德对政策分析、运筹学和系统分析三者的关系作了具体的说明，我们采用他的说法。
运筹学（管理科学）的一整套程序是二战前在英国作为一种防卫手段而开始发展起来的。在50年代以前，它在国防以外的领域并没有多少运用，但现在它已成为工商业领域的最广泛而有用的分析形式。运筹学最初寻求运用科学方法去帮助决策者利用资源和作出决策。这与科学不同，目的不是单纯的预言，而是更有效地处理真实世界，但它与科学一样依赖于模式的建立。在过去的二三十年里，运筹学的范围已经拓宽，先是加上经济方面的考虑，后来又加上社会方面的考虑。在当代西方，许多运筹学家认为，运筹学与政策分析在本质上是相同的。然而，这个词更经常地被用在它原初的狭义上，即表示应用数学或逻辑分析去帮助当事人改善操作效率。
当运筹学在二战刚结束后被应用于军事领域之外时，它往往表示对“低层次”的问题——即决策者心中有明确目标的问题——的研究。然后“系统分析”一词被广泛地用来表示“高层次”问题的研究，这种研究寻求运筹学通常当作“给定了”的方面（如目标），并考虑未来的经济因素，也接受了一些并非“科学的”方法。然而，不久之后，这两个词被人们交替使用。为了避免混乱，有的学者建议将“运筹学”研究限于“效率”问题，而“系统分析”则限于“优化选择”问题。但这种建议并没有被广泛接受。现在，人们对这两者所作出的区别是，运筹学处理“低层次”的问题，而系统分析处理“高层次”的问题，但混乱仍然存在。给定任一问题，目标越高，越相冲突，就越需要考虑更多的参数和因素，就越少依赖于量化分析和计算机，越需要依靠判断和直觉，研究工作就越可以贴上“系统分析”而非“运筹学”的标签。由于系统分析产生和表达信息，并帮助决策者作出更好的决策，所以，它的目标与政策分析是相同的。因而这两个概念依据于不同的背景情况可以互换地加以使用。然而，“政策分析”一词更多地运用于政治和社会因素占主导的情况尤其是公共决策方面。
因此，夸德认为，政策分析是作为系统分析的扩展而发展起来的，而系统分析是作为运筹学的扩展而发展起来的。关于这三者之间关系的基本特征可以描述如下：运筹学寻求帮助把事情做得更好；系统分析也试图做到这一点，但它还要将正确的事情做得既好又便宜；政策分析试图做到系统分析所想努力做到的所有事情，但它还要使事情做得公平。因此，系统分析可以看作包括了运筹学（原初意义上的），加上经济上的考虑以及对目标及其与手段的互动的研究；政策分析可以看作既包括了系统分析，又关心政策的分配性影响，此外，政策分析更强调执行及政治和组织方面的考虑。
二
作为一个新学科，政策分析具有下列几个基本特征：
1、政策分析是一个跨学科的、应用性的研究领域。政策分析是在当代科学技术进步的基础上产生和发展起来的。作为一个应用性学科，政策分析不仅借助于社会科学及行为科学尤其是经济学、政治学和社会学的理论和方法，而且也借助于哲学、数学和系统分析及运筹学等的理论和方法。然而政策分析与传统的学科尤其是经验科学不同，政策分析的目的是创造与政策相关的知识，关心社会问题的发现和解决。这超出了传统学科对经验规则的解释，它不仅结合和转变相关学科的实质和方法，而且也产生可以用来解决特殊政治背景中的问题的相关信息。经验科学主要关心的是追求真理，并寻求理解和预言；政策分析追求的是似真性(Plausibility)或合理的知识，而不是一定要确定的真的知识，它寻求帮助决策者做出更好的抉择。因此它的主要目的不是对政策过程的精确的了解，而是要更好地操纵现实世界——这甚至可以在对世界现象没有更完全的理解的情况下来进行。不过政策分析运用科学的方法，并为科学的传统而努力：由过程所获得的结果可以重复，所有的假定、计量和数据必须明确并服从批评与检验，必须具有客观性。但是政策分析的方法并不都是科学的。事实上，我们有时必须做一些我们认为是正确的事情，而不管它们是否可以检验。
2、政策分析既是方法论，又是艺术。政策分析主要是方法论的研究和应用。在这里，方法论是指创造、评估和交流政策相关知识的标准、规则和程序的体系。这就是哲学家们尤其是科学哲学家们所称的“研究的逻辑”(Logic of inquiry)。经过近四五十年的发展，政策分析已经形成了一系列在政策分析者中取得认可的方法，如成本—效益分析、计算机模拟，操作博奕等。然而，并不存在固定不变、普遍适用的方法论。由于社会环境、政治传统、意识形态等方面的差别，不同的政策问题需要采用不同的分析方法。既要有定量的方法，也要有定性的方法；即要有理性的方法，也必须有超理性的方法，特别是必须依赖直觉、灵感和判断的创造性思维活动。在这个意义上，政策分析与其说是一门科学，倒不如说是一门艺术。关于这一点，许多著名的西方政策分析家都作了明确的论述。
3、政策分析涉及的是从问题发现到问题解决的整个政策过程。人们过去往往片面强调政策分析是解决政策问题的方法论一面，而忽视它同时也是问题构造或问题发现的方法论的一面。诚然，问题解决是政策分析的关键因素之一，也是政策分析的归宿之所在。然而，要真正解决问题，必须首先正确提出或构造问题。正确提出问题等于成功的一半，解决错误的问题等于白白浪费精力。因此，政策分析既是解决问题的艺术，也是提出问题的艺术。问题发现本质上是一种概念和理论的活动，它所关心的主要是问题的性质，而不是解决问题的行动；而问题的解决主要是一种实践活动，它主要关心的是行动过程的选择以及这种行动过程是否被恰当地执行，而不是问题的性质。在某种意义上说，提出问题比解决问题更重要。因此，邓恩将问题构造的方法论称为“元方法论”。韦尔达夫斯基(A·Wildavsky)将政策分析看作一种以问题为中心的活动，即分析以政策制定者所面临的问题为主题，并旨在于通过创造性、想像和技巧的过程来改善这些问题。
4、政策分析不仅是描述的，而且也是规范的。事实和价值的分离或追求价值中立性曾一度被当作经验科学的目标，这实际上是实证主义不切实际的科学理想。如果说经验自然科学及传统的社会科学学科并不是真正价值中立的话，那么政策分析则明确以价值为取向。政策分析不仅关心事实，而且更关心价值和行动。因而它不仅是描述的，而且也是规范的。说它是描述的，是因为它同样追求对事实的说明或解释，即追求有关公共政策的性质、原因和结果的知识。说它是规范的，是因为它重视价值评价或分析，它的一个重要目标是创造和批评有关公共政策价值的知识主张或推荐行动的过程，政策分析的规范或价值批评的方面可以由这样一点来加以说明，即政策相关知识包含了具有价值特征的因变项（目的）和自变项（手段）的互动，这些变项的选择往往涉及在健康、财富、安全、和平、正义、平等和自由一类的价值中作出取舍。选择哪一个价值，并不仅仅是一个技术判断问题，而且往往需要伦理推导。因此，政策分析往往采取了应用伦理学的形式。邓恩认为，政策分析寻求产生的信息和似真性论证涉及三个方面的内容，即(1)价值——它的获得是对一个问题是否已被解决的主要检验；(2)事实——它的出现可以限制或加强价值的获得；(3)行动——它的采纳可以导致价值的获得。相应地，政策分析有如下三种主要的分析途径：(1)经验途径——涉及的是事实，关心公共政策的原因和结果，产生的是描述性知识；(2)评价途径——涉及的是价值，关心某些公共政策的价值问题，产生的是评价性知识；(3)规范途径——涉及的是行动，关心解决公共问题的未来解决方案的推荐，产生的是规范的信息。
三
政策分析的形式并不是单一的，它有不同的类型。政策分析可以在政策被执行之前进行，也可以在政策被执行之后进行，或者我们可以将事前的分析和事后的分析结合起来。因此，可以一般地将政策分析分为未来的分析(Prospective analysis)、回溯的分析(Retrospective analysis)和整合的分析(Integrated analysis)三种基本类型或形式。
未来的政策分析也称事前(Pre hoc)分析或期待(anticipatory)分析。故名思义，这种分析是政策发起和执行之前进行的，它要期待或预言政策结果，产生和转变有关信息，目的主要是对备选方案的选择。这种关于政策执行前的分析又可以分成两种次属类型；预见的政策分析和规范的政策分析。前者表示由采纳特殊的政策方案所产生的未来状况的投射；后者则表示对推荐行动方案的分析，因为这些方案将产生某种特殊的结果。规范的政策分析包括了展示分析结果和提出建议。这里的假定是，分析者了解当事人的价值和目标，并且当事人期待或至少容忍提出建议，而不只是一系列的备选方案。未来的政策分析主要以经济学家、系统分析家和运筹学家的操作风格为特点。
回潮的政策分析又称事后(Post boc)分析或描述的(descrietive)分析，它是在政策执行后进行的，既可以表示对过去政策的历史分析，也可以表示一项被执行的新政策的评估。因此，回溯的政策分析又可以分为两种次属类型：描述的分析和评估分析。前者表示对过去政策的描述和解释，提出的问题是“发生了什么事？”后者表示项目评估，提出的主要问题是“政策的目的达到了吗？”。回溯分析主要以政治科学家和社会学家的操作方式为特征。
未来的政策分析与回溯的政策分析常常被结合起来使用，这就产生了第三种政策分析类型——整合的政策分析。它将实践者对事前信息的产生和转变的关心与对事后信息的产生和转变的关心结合起来。它不仅要求分析者将分析的未来阶段与回溯阶段相结合，而且要求分析者随时间推移不断地产生和转变信息。这就意味着分析者在一个令人满意的问题解决方法被发现之前，反复转变信息。因此，整合的分析是不断的、重复的和无限的（至少在原则上是如此）。这种分析可以由以公共选择的回溯评估为一方和以政策或项目实验为一方的对照来加以说明。在教育、医疗保健和社会福利等领域的政策或项目的回溯分析中，要评估的是现有的政策或项目的绩效；相反，政策或项目实验根据实际的结果评估新的政策或项目的绩效。为了评估在现实政治与行政条件下政策行动的新形式，有必要在政策分析的每个阶段上产生及转变相关信息。尽管未来的分析和回溯的分析是在不同的点上发起和终结分析，但它们仅仅要求分析者完成分析周期的一部分。整合的分析的运作方式是多学科的。