建国头七年中央与地方关系历史考察，本文主要内容关键词为：年中论文,关系论文,地方论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建国头七年是我国社会主义基本制度的确立时期。在此期间中央与地方关系形成新的格局。本文循着历史线索，把这七年分为两个阶段进行考察：1949—1952年，具有过渡性质的大区分权阶段，1953—1956年八大前夕中央高度集权制的确立阶段；最后，分析此间中央与地方关系的特征及渊源。
一、1949—1952：统一领导和因地制宜相结合
开国之初，战争尚未结束，大陆还没完全统一，各地差别极大，国家财政非常困难，财经秩序极端混乱；外有朝鲜战争，战争开支庞大。客观形势不容许我们从容规划国家的各项建设事业。况且，解放初各地方政权接收、建设的步伐、方式各异，统一的地方建制一时还无法展开。所以，在此期间中央与地方的关系就处于过渡状态，呈现中央统一领导和以大区为首的地方分权并存的格局。一方面中央为解决全国范围的问题，如统一财经、土地改革、社会改革等，需要统一领导；另一方面，中央还无力顾及地方的事务，必须让地方拥有充分的自主权，以完成百废待兴的艰巨任务。正如刘少奇在开国前夕的一份报告中所说的那样：“中国的人民民主专政，将实现中国的统一……，但是由于中国的落后，交通不便，过去帝国主义的势力范围和封建势力的割据，全国统一的经济体系尚未形成，所以在目前还不能不给地方政府以较大的自主权，以便发挥地方的积极性。在目前，实行过份的中央集权制，我们认为是不正确的和有害的。”〔1〕
在中央这一层面来考察，无论在政治方面和经济方面，都反映了中央集权与统一意志的倾向。在政治上，我国是人民民主专政的国家，工人阶级通过共产党实现对整个国家的领导。党的领导是当代中国政治生活中最关键的内容。因此，党的上下级关系、党中央和地方党委关系的状况是影响乃至决定国家的中央与地方关系的重要因素。1949年9 月中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《共同纲领》和《中央人民政府组织法》，初步确立了我国单一制国家结构形式的法律框架，成为当代中国新型的中央与地方关系的起点。《共同纲领》规定：“全国各地方政府均服从中央人民政府。”至于中央人民政府和地方人民政府之间的职权划分，“应按照各项事务的性质，由中央人民政府委员会以法令加以规定，使之既利于国家统一，又利于因地制宜”。〔2 〕同时通过的《中央人民政府组织法》规定，第一届政治协商会议代行全国人民代表大会的职责，选举中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权。中央人民政府委员会成为最高国家权力机关，又由它来组织政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署。〔3 〕它们是平行的机构，对中央人民政府委员会负责。在经济上，中央在这一阶段主要进行了统一财政经济的各项工作。1950年3月3日，政务院第二十二次会议通过了《政务院关于统一国家财政经济工作的决定》，作出了十项决定，主要是统一财政收支，特别是在财政收入方面，强调集中到中央，用统一集中的税收改变以往各地分散经营的状况。另外，还成立或指定相应的机构统一物资管理和统一现金管理。〔4 〕这十项决定，“奠定了以集中统一为基础的财经管理体制雏形。”〔5〕
在地方一级，各地在进行各项军事、经济工作的同时，还开展了民主建政工作。1949年12月2 日中央人民政府委员会第四次会议分别通过了省、市、县各界人民代表会议组织通则；1950年1—12月， 政务院在历次会议上也分别通过了大行政区人民政府委员会组织通则和省、市、县、区、乡人民政府组织通则。〔6〕在这些法令的指导、规范下， 各地民主建政工作逐步展开，整个地方行政系统最终形成大行政区、省、县（市）、区、乡共5个层级。
在大区一级，建国初，沿袭了革命战争年代各战略区域和中共中央派出机关（中央局）在全国各大区域内实施有效管理的格局。除华北地区直属中央领导外，分别在东北、西北、华东、西南、中南建立了大行政区。大行政区人民政府委员会（有的称军政委员会）由政务院提请中央人民政府任命，是该区所辖省（市）高一级的地方政权机关，并为中央人民政府政务院工作的代表机关，领导所属各省市县地方人民政府的工作。其主要职权有：（1 ）立法权：如拟定与地方政务有关的暂行法令、条例，报告政务院批准或备案；（2 ）行政权：如颁发决议和命令，向所属省市转发中央的各种法律、法令，并审查其执行情况，向中央转报所辖省市县的请示，编制本大区的概算或预算报请中央核准，直接或代政务院管理国营工商企业，领导和管理或代政务院管理高等院校；（ 3）人事权：提名上至大区正副秘书长、部长、各省正副省长，下至正副县长、委员的人员，报中央任命，其余的大区及所属省市县的重要行政人员均由大区任免。〔 7〕中央在保持国家财政经济工作统一领导、统一计划和统一管理的原则下，把一部分适宜于由地方政府管理的职权交给地方政府。在工业生产方面，除华北地区外，工业企业基本上是由各大行政区管理的；地方的工业、财政、贸易、交通等经济事业，除保证政策、方针、重要计划和重要制度的统一以外，经营管理工作和政治工作都由地方负责；在财政体制上实行统一领导下的中央、大区和省市三级管理体制。这种统一领导和因地制宜相结合的中央与地方关系，适应了当时的社会政治、经济情况，保证了国民经济恢复时期各项任务的完成。此外，在各少数民族聚居的地区，依据当地民族关系，经济发展条件，并参酌历史情况，建立各种自治区。各自治区依法享有比同级地方政府更多的权利。〔 8〕这是马克思主义区域自治理论在我国的直接运用，有利于各少数民族在保持本民族文化特色的前提下，发挥积极性。
二、1953—1956：中央高度集权制的确立
随着恢复国民经济工作接近尾声，国家开始进行有计划的社会主义经济建设，客观形势要求强化中央集权。1953年，我国进入大规模的有计划的经济建设时期。为了适应形势的需要，1952年底，中央人民政府委员会作出了《关于改变大行政区人民政府机构与任务的决定》。要求统一与集中，强化中央人民政府机构，并决定在1952年底以前，对各大区进行改组，将华北、东北、华东、中南、西南、西北六大行政区人民政府或军政委员会一律改为行政委员会。各大行政区不再作为一级地方人民政府，而是中央派驻各大区的代表机关，是中央国家机关的组成部分。原属于大行政区的各部一律改为局（处），其中一部分局（处）并交中央各主管部门直接管理；新设的局（处）也有一部分由中央各部门直接领导。〔9〕这样，大行政区的政权性质改变了，职能缩小了， 许多原属大行政区的政务、职权上移中央各部或下转各省市。与此同时，中央的机构及其职能也逐步扩大。1953年底，经过一系列的机构撤并增设，政务院的部门由35个增加到42个。〔10〕更重要的是，加强了各个专业部门的统一领导的职能。从此，我国行政管理体制中的一大特色，即各综合、专业部门的高度集权的垂直领导体制初步确立，形成了国家行政管理体制中的诸多“条条”。各“条条”开始在各自的管辖轨道内事无巨细地发号施令，“一杆子插到底”，对整个国家的经济、文化建设产生了重大而深远的影响。
原来各大区的主要领导人，在大区改制后，相继调往中共中央或政务院（国务院），担任重要职务。因为他们都是在党、政、军内地位显赫、功绩卓著的各中央局或野战军的负责人，具有很高的威望，在国家的政治生活中有着重大影响，他们调往中央后，无疑使中央的政治影响力大大增加。到了1954年，针对“高饶事件”所暴露出的某些向中央闹独立性、搞分散主义的倾向，也为了适应“一·五”计划深入推进的需要，中央人民政府委员会于6月19 日作出《关于撤销大区一级行政机构和合并若干省市建制的决定》，其目的是“为了中央直接领导省市以便于更能切实地了解下面的情况，减去组织层次，增加工作效率，克服官僚主义；为了节约干部加强中央和供给厂矿企业的需要，并适当地加强省、市的领导。”〔11〕这样，无疑使中央集权化的程度进一步加深，也为即将到来的第一届全国人民代表大会通过的《宪法》及其所确定的我国政治体制框架作了前期准备。
1954年9月，第一届全国人民代表大会在北京召开。 大会制定了我国第一部社会主义宪法，选举出国家主席，成立了国务院，并同时通过了《国务院组织法》。《宪法》确定了我国人民代表大会的根本政治制度，规定国务院为最高国家行政机关。行政区域划分为省（自治区、直辖市）、县（自治州、自治县、市）和乡（民族乡、镇）三级。这就把单一制的国家结构形式以根本大法确立了下来。在立法权方面，《宪法》第二十一、二十二条分别规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。”“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。”地方一级没有立法权，《宪法》只在第六十条规定：“地方各级人民代表大会依照法律规定的权限通过和发布决议。”不难看出，《宪法》所确立的中央与地方关系的法律框架，是以中央集权为主要取向的。较之建国头三年的国民经济恢复时期，地方的层级减少了，数目减少了，立法权被取消了，这些都有助于中央强化对地方的领导和控制。
同时，《国务院组织法》也强化了中央集权，这种态势在中央各部委的职能分工上，得到进一步强化。在对下关系上，部委一般分作两种情况：一种是它们的领导垂直管理到企业，对它们设在地方的企事业单位和管理部门，实行以中央为主地方为辅的双重领导；一种是实行对口领导，它们的任务主要是提出指导方针，制定工业规划，进行监督检查，事情要通过地方各级对口部门去办，而不是由这些部委直接处理。在随后的两年时间里，由于社会主义改造进入高潮，工农业生产迅速发展，中央乃决定按产业更细一点的原则划分管理系统，增设一批部委和直属机构，共计81个。至此，我国行政管理体制中“上面千条线，底下一根针”的“条条专政”得以强化，中央各部门牢牢控制了关系到经济发展和行政管理命脉的人、财、物和产、供、销大权。在工业生产方面，到1957年，中央各部委直属的企事业单位从1953年的2800 个增加到9300 个，其中多数是关系国计民生的大中型企业；在基建方面，绝大部分基建项目，都直接由中央各工业部管理，投资和建设的任务由中央各工业部门直接安排；在物资管理方面，全国重要的生产资料，均由中央统一分配；在物价管理方面，实行统一领导，分级管理的制度，主要商品价格归商业部管理，次要商品价格下放给省一级地方管理，重工业产品价格从1952年起由计委统一定价；在财政上，中央控制了收支的绝大部分资金，“一五”期间中央财政收入占总收入的80%，中央财政支出占总支出的75%。〔12〕
同一时期，与中央权力的急剧膨胀相反，地方的权力大大萎缩，它的主要任务是，主管农业，抓好对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，保证完成农副产品采购和调运，稳定市场物价，安排人民生活，进行地方性的农村水利、城市公用项目、文教卫生等方面的建设，以及配合支援国家在当地建设的少数重点项目。很显然，在这些任务中，主要是执行国家统一的各项方针政策，地方的积极性仅仅是表现在贯彻执行中央意志的政治热情高低上。地方的特殊情况和特殊利益又难以得到体现与满足。
三、强中央、弱地方的特征及渊源
中央集权是国家的本质要求，有的政治学者根据集权程度的不同，把它分为政府集权和行政集权两种。简单地说，政府集权是全国性事务的决策、管理、监督等权力的集中行使；行政集权是指地方性事务的决定权与执行权的集中行使。〔13〕由此不难看出，国民经济恢复时期，我国的中央集权大体上属于政府集权。而“一·五”期间则显然是政府集权与行政集权相结合的，中央在正当的集权之外，还包揽了地方的事务，由此产生了“强中央、弱地方”的格局。中央政府的触角伸及最基层的角落，管制着具体细微的地方性事务。〔14〕这种“强中央、弱地方”的格局是怎样运作的呢？它具有什么特征呢？概括而言，是靠中央对地方进行全方位、单向性的控制维系着的。对此，我们试从以下几个方面作一番具体的分析。
在政治方面，我国是行政主导的国家，表现在中央与地方关系上，就是中央主要通过行政手段控制地方。其中最重要的是通过以“党管干部”和“向上集中”为原则的干部管理制度。1953年11月中共中央发出《中央关于加强干部管理工作的决定》，实行分部分级管理干部的制度。根据这种干部管理办法，各省、部委和中央一级各部门管理的干部职务名称表需报中央批准；上级党委或党组一般要下管两级担任主要领导职务的干部；同时由两级或三级党委（党组）管理的干部，均由最上一级党委（党组）主管；中央和地方实行双重领导的干部，除中央主管的干部外，中央拥有审批、协商、建议的权力。〔15〕可见，管理干部的权限是向上集中的。中央通过这一制度，牢牢地控制着地方领导人。
在经济方面，我国实行高度集中的计划经济体制，中央掌握了计划大权及相应的人、财、物的支配权，从而有效地控制着地方的各项重要事务。中央主要通过国民经济发展计划来发布指令。它的编制程序是先自上而下地颁发控制数字，再自下而上的编制计划草案，最后再自上而下地逐级批准计划；它的编制主体是按中央（各主管部）和地方（各省、市、自治区）两个系统进行的，以中央主管部门为主，由国家计划委员会汇总综合。无论是编制程序，还是编制主体，中央都占据主导地位，都拥有最初的建议权和最终的决定权。与此同时，中央还控制着关系经济、社会活动命脉的人、财、物大权。据统计，1957年，国家计委管理的工业产品有300多种，占工业总产值的60%左右； 计划分配的物资有532种；中央各部直属企业的产值占国营工业总产值的50%； 中央支配了国家主要的财政收支权。这样一来，地方要举办任何一项重要的社会、经济事务，都需要中央的批准或认可；举办该事务所需的人、财、物也得仰赖于中央。其被动的地位是显而易见的。
在法律上，实行单一制国家结构形式，规定地方服从中央，地方对上一级国家行政机关负责并报告工作。同时，规定地方政府对同级的人大负责并报告工作。但是，《宪法》和地方组织法没有规定地方人大要设立常设机构，在闭会期间，由地方各级人民委员会行使地方各级人大常设机关的职权。这使人大对政府的监督成为空话。政府只在人大开会期间对没有实权的人大“负责”几天。事实上，地方政府几乎不可能做到对同级人大负责，仅仅是对上级政府负责。另一方面，由于地方人大没有立法权，也就没有了表达自己的意志的机会。地方的特殊情况、特殊利益也就无从体现了。
另一方面，地方缺乏对中央进行制约、影响的有效途径和手段。中央与地方关系表现为中央对地方进行单向性直线型的控制，两者关系是被动的，而不是互动的。中央一旦出现决策错误，地方也无法进行修正。
从以上的分析中可以看出，在此期间的中央与地方关系是“包裹”在我国当时高度集中的政治、经济、法律体制之中。在我国的政治体制运作中，存在着横向的政党、国家、群众团体和经济文化组织4 类权力主体；纵向上存在着中央、地方、基层单位、公民个人4 个层面的权力主体。〔16〕在实际的运作中，横向上表现为党对政的集中，政对群众团体和经济文化组织的集中，纵向上表现为中央对地方、对基层单位、对公民个人的逐级集中。这种中央高度集权的社会体制，是为适应高度集中的计划经济体制的；政治、法律体制的高度集中是为计划经济体制服务的，于是不可避免形成了“强中央、弱地方”的格局。
这种中央全方位、单向性控制地方的“强中央、弱地方”格局的形成，并非出于中央主要领导人的本意。毛泽东在1949年12月的一次谈话中说：“在人民的政权下，产生象过去那样的封建割据的历史条件已经消灭了，中央和地方的适当分工将有利而无害。”〔17〕对于取消地方立法权，毛泽东也心存疑虑，他曾经说过：“我们宪法规定，地方没有立法权。……这一条是学苏联的。因为起草宪法的时候，我曾经问过一些同志，是不是应该这么写，据说苏联是这样……看起来，我们也要扩大一点地方的权力。地方的权力过小，对社会主义建设是不利的。”〔18〕于是，在中央高度集权制刚刚确立并初现弊病后，毛泽东就提出要给地方更多的独立性。〔19〕由此看来，对于在社会主义条件下授予地方自主权和独立性，毛泽东的思想是一贯的。但是，历史的发展是各种合力作用的结果，不依人的意志为转移。
除了历史传统的影响等一般原因外，从根本上说，“一·五”时期“强中央、弱地方”格局的形成，是我国在经济文化极端落后的情况下，追求建立社会主义制度的客观要求。
第一，在经济文化落后的国家里如何建立社会主义，如何发展社会主义？对于这些问题，我国自己没有经验，只有学苏联的做法。尤其是第一个五年计划期间，苏联对我国的各项建设事业进行直接援助，使得苏联的高度集中的计划经济管理体制对我国有深刻影响。高度集中的计划经济体制为核心的高度一体化社会运行体制是“强中央、弱地方”格局形成的最重要、最直接的决定因素。
第二，这也是我国当时所选择的发展战略的客观需要。苏联模式的高积累、优先发展重工业的发展战略，使苏联在短时间内迅速发展成为世界第二大经济强国，于是这种发展模式成为经济落后国家的借鉴。但是，要走高积累、优先发展重工业的路子，在我国当时建设资金不足，技术力量落后，管理经验缺乏的情况下，中央必须有权，以便集中全国有限的资源投入重点建设。因此，“一·五”期间，中央通过制订中长期发展计划，集中大部分的财力，掌握人力、物力的调配权，以中央各部为主，对重点建设项目乃至整个国民经济，进行集中统一管理。
第三，纠正历史上形成的工业布局不合理状况，实现全国经济协调发展的战略需要，也要求中央有相应的调控权。我国的工业70%分布在沿海一带，而广大的内陆只占30%。另外，广大内陆和农村地区不但现代工业微乎其微，而且没有什么医疗设施、教育机构和其他现代社会发展所需的基础设施，光靠这些地区自我积累来充实、发展，必然使得东西部差距、城乡差距越拉越大。为此，在经济计划、资源配置等方面都需要一个相对集权的体制，以适应落后地区的发展需要。此外，中央一些领导的主观认识对“强中央、弱地方”格局的形成也不无推波助澜的作用。〔20〕
注释：
〔1〕刘少奇：《关于新民主主义国家性质和政权性质》， 见《共和国走过的路（1949—1952）》，中央文献出版社1991年版，第59页。
〔2〕《中国人民政治协商会议共同纲领》， 见《中央人民政府法令汇编（1949—1950）》，法律出版社1982年版，第20～21页。
〔3〕《中华人民共和国中央人民政府组织法》， 见《中央人民政府法令汇编（1949—1950）》，法律出版社1982年版，第1页。
〔4〕《政务院关于统一国家财政经济工作的决定》， 见《中央人民政府法令汇编（1949—1950）》，法律出版社1982年版，第239 ～244页。
〔5〕薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》（上卷）， 中共中央党校出版社1991年版，第84页。
〔6〕以上各组织通则详见《中央人民政府法令汇编（1949 —1950）》第135～177页。
〔7〕《大行政区人民政府委员会组织通则》， 见《中央人民政府法令汇编（1949—1950）》，法律出版社1982年版，第144～148页。
〔8〕《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》， 见《中央人民政府法令汇编（1952）》，法律出版社1982年版，第65～71页。
〔9 〕《中央人民政府委员会关于改变大行政区人民政府（军政委员会）机构与任务的决定》，见《中央人民政府法令汇编（1952）》，法律出版社1982年版，第42～43页。
〔10〕苏尚尧主编：《中华人民共和国中央政府机构》，经济科学出版社1993年版，第5页。
〔11〕《中央人民政府关于撤销大区一级行政机构和合并若干省、市建制的决定》，见《中央人民政府法令汇编（1954）》，法律出版社1982年版，第3页。
〔12〕《当代中国的经济体制改革》，中国社会科学出版社1985年版，第219页。
〔13〕[法]托克维尔：《论美国的民主》上卷， 商务印书馆1991年版，第96页。
〔14〕薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》（下卷）， 第782页。
〔15〕苏玉堂主编：《中外人事制度方略全书》，中国人事出版社1993年版，第7页。
〔16〕施九青、倪家泰著：《当代中国政治运行机制》，山东人民出版社1993年版，第238页。
〔17〕毛泽东：《在中央人民政府委员会第四次会议上的讲话》，见《人民日报》1949年12月4日。
〔18〕毛泽东：《毛泽东自述》，人民出版社1993年版，第201 页。
〔19〕毛泽东：《论十大关系》，《毛泽东著作选读》（下册），人民出版社1986年版，第730页。
〔20〕刘少奇：《在中国共产党第八次全国代表大会上的政治报告》，《刘少奇选集》（下册），人民出版社1985年版，第250页。
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