从精英治理到民主治理——村民自治制度演进分析，本文主要内容关键词为：民主论文,村民自治论文,精英论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
引言
中国农村的落后和农村的现代化要求都决定了国家主导农村发展的必要性，但另一方面，经济体制改革的不断拓展和深入，必然导致农村对民主政治参与的诉求增强。民主和效率的矛盾不仅在农村社会表现出来，而且解决矛盾的难度被农村社会的历史背景和特殊的文化传统所加强。农村治理方式的选择必须遵循整个国家政治、经济、文化发展自身的逻辑，也关联着中国共产党的执政要求和执政水平。
正因为如此，村民自治的实践过程呈现出错综复杂的局面，无论是实践还是理论都体现出两难的处境。即严格的民主程序由于受到农村社区经济水平和公民素质的制约，迫使基层政府行政陷入困境，非民主的治理则必然造就异化的自治机构。如何摆脱这种局面，许多学者作了大量的个案研究，这些研究构成了村级民主治理研究的基础。本文认为，还可以按照某种分析框架，探索一条村级民主治理可行的、综合的研究及实践进路。这个研究及实践进路，既肯定民主村级治理的不可逆性，也承认实现民主治理的阶段性和灵活性。更重要的是，要通过分析寻找其向前演进的内在规律，以便能比照实践加以验证。
一、概念分析
“精英”一词的原意是“年收获中的最佳部分”，其转意是“经过挑选的合格者”。“精英”一词在学术上得以运用是和西方“精英主义”理论分不开的。精英主义是一种理解和阐释政治和社会及其历史发展的方法和思考方式。精英主义理论的逻辑起点是社会异质性，即首先承认在人类社会中社会资源分配的不平等性，进而肯定在政治权力领域少数人统治多数现象的普遍存在与必然性(注：张小劲、景跃进：《比较政治学导论》，[北京]中国人民大学出版社2001年版，第228页。)。由此，精英理论从权力分配不平等这一事实出发，区分了寡头精英和芸芸大众。但后来出现的多元主义则用权力分配的弥散性不平等来取代累积性不平等，从而打破了寡头精英结构，同时也使精英主义概念变得复杂起来。在它出现的初始指的是封闭式的寡头治理。后来达尔用精英一词表述了“精英多元主义”(注：[美]达尔：《民主理论的前言》，[北京]三联书店1999年版，第85页。)的概念，使精英理论和民主理论接近起来，也就是说社会精英的治理方式可以是民主的模式。
那么，什么样的精英治理才是民主的呢?卡尔曼海姆曾指出：“……民主不是去掉所有的精英阶层，而是以一种新型的精英选择方式和精英的新的自我表现方式为特征的……。”(注：转引自博特莫尔：《精英与社会》，[香港]社会理论出版社，第96页。)这一表述实际表明了由精英治理向民主治理转变的要求和条件，同时也反过来证明精英治理模式和民主治理模式到底是存在着差别的。当然，对于精英治理和民主治理之间概念的区分更多的是学者根据本身的需要和理解进行界定，对这两个概念的理解并不是处于静止状态。
目前，“精英”这一概念被广泛地运用于村级民主治理的研究之中，而且衍生出许多属概念，比如说按精英人物所处社会的领域，可划分为政治精英、经济精英、文化精英；而按精英人物和政治的关联度，又可划分为体制内精英和体制外精英(注：仝志辉、贺雪峰：《村庄权力结构的三层分析》，[北京]《中国社会科学》2002年第1期。)。精英的划分有利于村级权力结构的关联研究。
在村级民主治理研究中，“能人治理”这一概念得到了较多的运用，其含义和精英治理基本是一致的。卢福营对“精英治理”一词作了较为规范的定义，他认为“‘精英治理’即村级治理在村干部的主导和现代农村精英的广泛参与下运作，但普通村民对公共权力系统运作的参与和影响力度极低。这种类型的村治从村治民主化的纵向发展的层面分析，则是村民自治或村治民主化的初始阶段。”(注：卢福营：《农民分化过程中的村治》第八章，《面向未来的村治发展》，http://www.urs.org.cn。)显然，和“能人治理”这个术语相比较，“精英治理”这个概念，就学术规范而言，更易于被“民主治理”所承接。
谈到民主问题本身，亦不能说它的意义空间已经封闭。民主一直与“参与”相联系，从直接参与到间接参与，这个过程反映了民主概念内涵的变化。当民主与治理相联系时，民主已不仅仅局限于政治层面而且也延伸到了社会层面，治理包含了参与的内容，这说明民主已从形式上扩展了它的外延。在这个过程中，民主概念经历了两个历史性转变，一是熊彼得将古典的民主概念转变为工具性概念，即人民的直接统治转变为代理；二是行政国家的出现，凸现了行政民主的重要性。这两个转变使民主由抽象的价值意义转变为具体的工具意义。
按以上的理解反观村民自治，显然，自治离不开民主，而且村庄范围的狭小特征为直接民主提供了条件，但并不是说直接民主形式可以无限制地开展，它仅仅是通过几年一度的直接选举为决策民主的出现和制度化提供必要的制度环境和政治压力。但是周期性的选举提供的政治环境和政治压力也并不一定是能保证村级治理机构的运作能够符合村民的意志，因此，村庄“政治”运作以及“行政”民主化是必要的，如果体现村庄“政治”运作的选举和“行政”层面的具体治理过程都能按严格的制度化程序执行和加以规制，则可以认为村庄基本实现了民主治理，但如果仅仅实现其中一个层面，甚至一个层面的要求都没有达到，那么村庄的治理仍停留在“精英治理”层面。目前的村级治理无论从哪一层面看都没有达到民主治理的水平。形式上村民自治制度自上而下的嵌入，只能表明国家的理性，并不能代表地方或基层政府以及村治机构成员和村民的理性水平和民主的要求相适应。因为村民自治实际运作中受到权力、利益以及文化三重变量的深刻影响，所以农村社区从“精英治理”层面到“民主治理”层面仍然任重道远。
二、变量分析
所谓变量就是函数求解中与常量相对而言的要素，变量越多，函数求解越艰难，因为除了变量本身的不确定性，变量之间的复杂关系使这种不确定性更加复杂化。在村民自治这个函数式中，村民自治制度是其常量。因而要顺利求解，就要深入考察变量及变量之间的关系，从而建立函数求解序列。当然，考察变量及其关系，可以以常量，即村民自治制度作为分析的起点。
村民自治制度的产生有着特殊的历史背景。即20世纪70年代末80年代初，在全中国范围内实行了家庭联产承包责任制，这一制度确立后，以生产队和生产大队为单位的劳动制度和利益分配制度在农村社会自然失效，与此相应的行政权力的支配作用也随之消失。这样，在当时的情况下，自然村及其村民成为游离于行政权力以外的社会力量，农村社会本身处于一种失控状态；与此同时，家庭联产承包责任制也推动了农村经济的发展，经济发展助长了村民的政治诉求，“而在当时制度供给缺乏、政治表达渠道不畅的情况下，农村个体心理失衡走向一致，这时制度创新就成为可能。”(注：吴思红：《论村民自治制度与农村社会控制》，[北京]《中国农村观察》2000年第6期。)
虽然经济转型是村民自治制度诞生最深刻的原因，是经济对政治的要求，然而在实践中，一种新的制度能否被提供，必须考虑权力、利益的平衡及文化的适应性，并要比较短期及长期的收益和成本。崔之元提出的三元结构分析框架，指出中国政治权力的总体实际上是三元结构，这种结构反映的是中央政府、地方政府、民众三者之间复杂的博弈关系(注：崔之元：《“混合宪法”与中国政治的三层分析》，[北京]《战略与管理》1998年第3期。)。在这三者关系中，隐含着中央政府的两重需求：其一为中央政府要通过地方政府实现对民众的统治或管理；其二为中央政府又需要民众的自治以遏制地方政府滥用权力、胡作非为，同时避免国家权力过分下沉导致财政支出的激增。
显然，在这三层分析框架中，中央政府的两重需求是村民自治制度得以自上而下嵌入的最大动力。然而这仅仅是一种理想。三者关系能否平衡取决于村民自治能否有效实行，也取决于村级治理机构和基层政府的关系能否妥善处理。因为我国现行的压力型体制和“自治”本身就存在着深刻的矛盾，由于矛盾的存在使村民自治的实践过程处于动态之中，决不是静态的制度所能一劳永逸地加以规范的。在这个过程中，权力、利益和文化成了影响村民自治制度有效性的最大变数。所以对村民自治制度的演进路径考察不仅要分析其客观上缘起于经济转型的事实，更要从微观上分析三元变量在农村社会发生作用的力度和深度。因而，有必要将三层分析及三元变量分析结合起来。其中三层分析已经说明了自上而下供给村民自治制度的原因，而三元变量分析则力图定位村民自治的逻辑起点并正确标示其发展路向。
在三元变量中，权力既是推动村民自治的力量，也是扭曲村民自治的力量。这是因为村民自治按其定义是要求村民实现自我管理，但这一含义并不是指农村社区可以脱离国家而独立存在，农村社会即使是一个十分完善的自组织，但其自身不是国家，不具备国家的职能，它仍需要国家的强力机器来约束自组织内部失范行为，同时也要求有国家机器的保护以免遭外部的侵害。农村社区的这种权利也决定了其对于国家应尽的义务，即农村社区必须支持国家的方针政策及其合理的资源提取等。
另一方面，国家也有义务保证农村社区实现真正的自治。历史上，国家权力不适当的干预或下沉不是导致“赢利型经纪”模式(注：杜赞奇：《文化、权力与国家》，[南京]江苏人民出版社1994年版，第68页。)就是造成“国家政权内卷化”(注：国家政权内卷化：即国家的权力体制愈往社会底层下沉，国家机构的经济效益则愈随着规模的扩大而递减，一旦国家政权内卷化程度达到顶点，国家权力的延伸只能意味着社会的进一步被压榨和破产。)。然而在当前村民自治的实践中，以上所述的权力和权利、权利和义务关系仅是一种应然关系，而实际的关系操作，由于利益影响，通常远远偏离了预设的轨道。这种偏离体现为如下几个方面：
第一、基层政府为自身利益的考虑或完成政务的需要，不是针对农村社会出现的新情况和新问题，研究新的工作方法，而是力图变指导为领导，停留在原有的工作作风上。当原有的工作方法和工作作风不能凑效时，甚至阻碍、破坏《村组法》的贯彻，或通过上级党委对村民自治进行不适当的干预。
第二、由于利益驱动，加上村治机构不在国家政权组织之列，不受国家监督法规的制约，村庄政治精英不难利用村庄公共资源为自己服务。也就是说，现实中的村民自治依然存在着“赢利型经纪模式”的诱因。
第三、村民利益如果受到权力侵害，难以在村庄范围内按一定的程序表达、按民主的办法解决。除非村民忍气吞声，否则就只有暴力抗拒或越级上访。
显然，以上三点说明当前的村民自治远离民主治理的状况，而且这还是以这样的假设为前提的，即假设村级组织都完全能够按照民主的规则和程序运行，村级组织是民选的机构，其运行的权力基础是村民普遍的约定和一致的同意。政治精英得到村民和拥护，就必然要对村民负责。问题在于村治机构在对下负责的同时又必须对上负责，完成基层政府下达的政务，这本身是一对矛盾，这对矛盾突出表现在经济落后、缺乏公共资源的农村社区，资源抽取往往成为村民和基层政府不可调和的矛盾，在这种情况下，即使是民主选举产生的政治精英，除了艰难地在村民和政府之间踩钢丝，别无更好的选择。
不仅如此，以上的假设甚至也是一种理想状态，是假定村级组织的产生几乎不受宗族残余、经济发展水平和村民民主理性程度的影响，同时基层政府也不直接或间接影响选举。然而，村民自治的实际运行往往复杂得多，影响的因素不仅仅包括异化的权力、扭曲的利益，而且文化的影响也是不可忽视的。
文化的影响包含两个方面的内容，一方面指传统文化的影响依然存在，另一方面则是现代民主文化缺失。传统文化本文主要指传统的村落家族文化，其影响主要在中西部落后地区，家族文化影响深刻的村庄家族权威形成一种特殊的文化网络中心，以体现等级差序格局的宗法制为基础，利用亲属的伦常组合社群，经营各种事业。这种家族权威所形成的非正式权力中心必然与正式权力发生冲突，甚至虚置正式权力。宗族势力在农村社会的存在是封建宗法制和等级制的残余的表征，即使有某些方面的正功能，但与成熟的民主制度不相容。在农村社会没有实现充分的民主治理之前，它的存在也有相应的经济基础，因为农村仍然是作为民主基础的市场网络的薄弱环节。由于市场经济在农村社会发育的深度不够，才给宗族势力遗留了空间，但市场经济的发展具有不可逆性，宗族力量的衰落是必然的。在市场经济的冲击下，当一家人的关系都需要理性计算的时候，宗族的纽带能永远维持是难以想象的。当然，反过来说，既然宗族的影响依然残存，作为一种文化现象与社会、经济的发展不一定同步，其消亡仍需假以时日。这个事实也反映了在农村社会实现完全的民主治理之前必然存在一个过渡阶段。
虽然文化植根于经济之中，但文化本身有其相对的独立性。某种特定的文化一旦形成，必然影响经济和政治，三者间互相强化。“我国古代的伦理政治以自然经济为基础，以伦理文化为依托。以‘三纲五常’为核心的伦理文化灌输给大众的，是以服从为本位的思想意识，并沉淀为一种价值取向。”这种“服从”培育了一种依附关系，它迥然不同于民主制下的博弈关系，民主制下的博弈关系要达到双赢的目的，需要社会成员具有积极进取、自我实现以及妥协宽容的理性精神。与之相反“三纲五常”为核心的臣民文化，“要求大众信守等级尊卑，服从于专制训诫并形成为大众的‘内心律令’，这种历史经验所形成的社会品格与民主的要求相去甚远”(注：吴素雄：《论村民自治的前提》，《中共杭州市委党校学报》2003年第3期。)。在这种文化背景下的自治，村民所重视的只是短期利益，希望得到国家的庇护和救济，却无意承担对国家的责任，甚至对自己的权利，比如说选举如果不会对自身利益产生立竿见影的直接影响，许多村民就不愿行使。这种只重视短期利益的功利心理大量存在，必然形成吴毅所称的“无政治村庄”(注：吴毅：《去政治化的村庄生活：对川东肖村的观察》，http://www.univillage.
org/bolul.htm。)。
通过以上对权力、利益、文化三元变量的解析，不难理解，仅仅嵌入村民自治制度并不一定能在农村社区产生积极的民主过程。而且，农村的现代化缺乏内生的推动力量，农村的税费对于农民仍然是一个沉重的经济负担，压力型体制依然存在，这三个方面与“自治”构成了悖论，这个悖论决定了自主性治理模式在农村社区生成步履艰难。国家的赶超型发展要求决定了国家主导型治理模式，农村社区包含在国家统一的政治生态范围之内，不能超越这一范畴。
无论是理论研究还是历史经验，都不难发现这样一个事实，国家主导社会及经济发展的过程往往也是一个政治上集权的过程。这个集权过程与国家的发展起步阶段的原始积累过程相适应。然而当社会经济步入市场的轨道时，政治上已经形成的集权模式及其相应的钢性利益格局必然和市场经济、民主、法治、分权、分治的要求相冲突。由于市场经济的不断发展是一个不可逆转的事实，因而适应市场经济的民主化是必然的趋势和要求。与此同时，随着经济的转型，实现对农村的治理转型是大势所趋，是社会主义民主的既定目标，现在的问题是如何转型，如何从路径依赖中脱离出来，应该说这并不是一个原则问题，而是一个技术问题，这是因为村民自治制度的嵌入提供了自治的合法性依据，所不能一下子解决的是精英之间以及精英和普通村民之间的利益协调问题。村民自治为之提供了一个制度平台，也就是为自治主体间提供了一个利益博弈场域。每一个村庄都有其自身的特征，然而一个基本的要求是，每一个农村社区都必须在国家提供的制度平台之内通过连续博弈和制度创新，解决村民自治操作中的难题。这个连续博弈的过程也是农村社区通过民主实践操练，提高民主能力、完善操作规程、形成一个稳定的村级民主治理结构的过程，因此，只要农村的现代化需要由国家来主导，在农村还没有内生出自身的主导力量之前，自治必然和国家权力介入相悖，解决这个悖论之前，完全的村级民主治理始终是一个努力的目标。解决这个悖论，接近甚至达到这个目标，需要农村的经济发展，农村社会人口素质的提高，农村精英的引导以及有效的制度创新，才能最终通过制度创新代替国家权力介入。这一逐渐的替代过程才是农村社会由不完全的民主治理即精英治理模式走向民主治理模式的有效途径。
三、模式——路径分析
将三元变量分析法和崔之元的三层分析结合起来可以构成一个立体的分析框架，解释和整理村级民主治理中的不同个案，并避免观察问题的单面性。因为两种分析方式的结合是将一个村庄的治理放置到整个国家治理的大背景中进行考察的。前文提到了国家实行村民自治的预期目标，无论村民自治能否真正地被贯彻，在目前总体的社会、经济、政治形势下，对国家来说，都不是一石二鸟，而是非此即彼的选择，国家在两难之中仍将农村民主治理作为长期的发展目标。由于民主与国家现代化过程中已经形成的威权模式存在着不尽一致之处，为了维持国家整体的平衡和发展，国家推行的村民自治变成了实际运作中的精英治理或者说能人治理模式，不能不说是一种无奈的选择和权宜之计。
前面提到精英治理模式是和民主治理模式相对而言的，或者说它是一种不充分的民主治理模式。民主的概念按权力的来源和权力的行使要解决两个问题，第一个是政府权力来源的合法性问题，第二个是政府决策的公开性以及民众参与的问题(注：景跃进：《行政民主：意义与局限——温岭恳谈会的启示》，[杭州]《浙江社会科学》2003年第1期。)。尽管这说明的是宏观政治结构的现象，但其中的道理同样适用于基层政治分析。按这种理解，并比较村级治理的现实，就不难发现农村精英治理模式与民主治理模式在权力运用和权力来源方面存在着不同的特点。
1、基层政府通过与农村社区精英的结盟解决自治与控制问题。《村组法》规定了乡(镇)基层政府与村政府之间是指导与被指导的关系，这一规定要求基层政府退出领导权。另一方面，在市场的作用下，个人利益的理性偏好愈益排斥公共乃至国家利益，不愿或者无法理解合法合理的国家行为。这必然导致基层政府的动员力和控制力弱化。《村组法》试行初期，基层政府力图通过影响和控制选举的策略或者干脆延用过去任命村干部的办法，以保持自己对农村社区的行政控制。
然而，《村组法》于1998年正式颁布以后，农民能够通过合法性规则的正式供给得以满足自身的民主诉求，而且民主选举和监督能约束乡镇组织、村组织及其成员的不良行为。《村组法》正式实施所导致的直接后果则是基层政府向村庄输入管理信息和提取资源日益困难。
在基层政府体制内，动员力和控制力日益衰弱的情形下，为了实现行政目标，基层政府不得不在体制外寻找新的动员机制。这种机制吴思红称之为“体制外动员”(注：吴思红：《论村民自治制度下乡(镇)村关系与农村社会动员》，[北京]《国家行政学院学报》2001年第5期。)，即主要乡镇干部驻村与村干部通过各种方式，和村治机构成员及村庄能人建立一定的情感和互惠为基础的熟人关系，构成朋友圈子，形成特别的、多元的关系网络。这种网络内生了潜在的动员力，弥补了体制内动员力和控制力的不足。在这里，我们把这种特殊的结盟形式称之为“精英结盟”。
2、与上述上下垂直的精英结盟相区别，水平的精英结盟或精英主导，是由经济资源占有不均衡导致村庄政治资源占有的不均衡引起的。农村实行联产承包责任制以后，社会自主性力量不断发育，大量的经济精英脱颖而出，出现了经济精英和权力精英的角色互换，形成了二元结构的精英体系。出现二元精英互动的原因在于，在农村社会人与人的关系表达中，物质利益和精神利益在很大程度上作为理性行为选择的出发点和归宿。具体分析，体现于三个方面原因。一是经济精英所从事的市场活动需要稳定的政治规则来降低不确定性；二是受地方财政实际利益驱动，许多地方政府也乐意接受他们进入乡村公共权力领域；三是许多农民希望经济能人带领他们致富(注：林仙云：《中国农村村民自治的未来趋向浅析》，《中共杭州市委党校学报》2000年第6期。)。诚然，经济精英过问政治甚至通过选举直接掌握村庄公共权力，在某种意义上说体现了一定的民主特征，但根据卢福营的研究，经济能人成了村治运作的主导人物，虽然具有决策迅速、社会动员力强、效力高、权威等特点，但容易导致权力集中，而且自治权力不受国家机关的监督，少数人说了算，易导致重大错误和损失，而且制度化水平低，社区决策和管理缺乏稳定性和持续性。究其实质，在于经济精英利用其优势的经济资源取得了强大的动员能力，迫使体制内精英与其结盟。这样，体制内、外精英的一致性构成了村庄权力结构高稳定性的基本内容，同时也能解释乡镇干部要与体制外精英建立“情感”关系的原因(注：吴思红：《村庄精英利益博弈与权力结构的稳定性》，[北京]《中共中央党校学报》2003年第1期。)。水平方面精英的结盟往往能够以其高效和“政绩”取得村民的信任和支持，然而，这种精英结盟的村庄权力结构的合法性由于建立在其“政绩”之上，而由于“政绩”的不确定性，加之精英“善意”的不确定性，使这种权力结构也具有不稳定性。
由以上的分析容易理解，基层政府成员和村治机构成员的垂直结盟以及村庄内政治精英和经济精英的水平结盟，至少能在一段时间内构成一个稳定的、有效的治理整体。其最大的成功，是解决了农村社区和基层政府之间自治与控制的悖论。但这种情形并不一定能长久维持，原因是这种结合是建立在双方利益对等互惠之上而形成的一种治理结构，这种结构一旦形成，具有愈益封闭的特征，从而将既存的有关普通群众村庄政治参与的制度规范束之高阁。另一方面以“人情”、“面子”为基础构成的裙带关系，必然影响和削弱制度规范的作用，导致村庄普通成员要么表现出政治冷漠，为自治权异化提供了方便，要么招致普通成员和治理精英严重对立。
理论上如此，但实践上，为了保持村庄权力结构的稳定却需要强化权威。这一点具有普适性。精英治村是依托权威而建构的，特别在广大落后地区，没有一定的权威支撑的村庄往往成为“空壳村”或“瘫痪村”。与之对照，广大沿海发达地区的农村社区却表现出精英治理的典型特征。
因而我们有必要对精英治理模式进行辩证分析。在自在条件下，某种治理方式的产生，必有其自身的逻辑。威权模式产生于赶超型需求；现代民主则和成熟商品经济相联系。对于农村社会来说，精英治理的出现，源于农村经济发展的强烈要求。因此，精英治理模式产生往往具有广泛的民意基础，并能取得相当的成绩，这是与“恶人治村”或“好人治村”的不同之处。恶人治村完全依赖霸道，建立在对农村社区普通成员的威吓上，其实质是一种极不合理、不合法的“赢利型经纪模式”。这种模式出现，通常关联着基层政府对于传统任命制的延袭。相反，“好人治村”没有赢利特征，但“好人”往往缺乏魄力和动员能力，在“好人”任期内通常无所作为。然而“好人”往往是经过合法的程序被推举而上的。好人治村最能让人深入反思实现民主必须具备的条件。民主以理性为前提。科恩认为：“如果治理社会的是规定和法律，社会成员就必须能够有效地交流意见，理解彼此之间的理由与目的，并且至少把这些集体判断整理出来”(注：[美]科恩：《论民主》，[北京]商务印书馆1988年版，第59页，第10页。)这句话内含这样一层意思，即具有民主能力的人是理性人，理性人虽然以实现自身的利益为目标，但理性人具备基本的洞察力，能不被表象和短期的利益所迷惑，并在互相的探讨中通过进一步分析揭示问题的真相。显而易见，不具备民主能力的人，往往被短期利益及虚假的许诺所诱惑。所以，以上分析能够解释“恶人治村”及“好人治村”的现象屡见不鲜的原因。
显然，如果简单认为单纯的民主操练能够大踏步提高民主能力或者甚至否定村民的民主能力不足都是有欠慎重的，这样的认识有可能导致无原则地、急于求成地鼓吹民主在农村取得的所谓积极效应，如此则必然扭曲民主的本意。
通过上面的剖析，必须承认这样一个事实，即在农村社区，成员民主能力不足，文化精英缺失已成为农村社会民主推进的最大障碍，但正是这个障碍反而为精英治理模式的耦合提供了条件。
精英治理模式虽不是农村社会进步的理想状态，但客观地考察精英治理模式的功能以及农村的现状，就会发现，精英治理模式解决了农村经济发展、农村社区的治安和稳定、农村公共产品的输出，以及农村社会与国家的对接等诸问题，其典型的不足则在于精英治理模式存在着不断自我强化权威的趋势，而忽视了透明性和公开性以及决策的公正性。如果在这一点上不加以遏制，必然使精英治理目标日益背离民主的定义。民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策(注：[美]科恩：《论民主》，[北京]商务印书馆1988年版，第59页，第10页。)。所以，如果不改善社区成员的参与状态，最终会导致这种模式异化而解构自身。
前文提到过精英治理模式是由村级民主选举产生，其合法性基础可以通过其治理过程的公开性和透明性得以强化，相反也会因为其封闭性而流失。因此，解决精英治理模式下参与不足是弥补精英治理模式的唯一选择，也是推进精英治理向民主治理迈进的唯一方案。
解决精英治理模式参与不足问题，首先要建立制度化的参与机制。这种参与机制当然要建立在村庄政务公开的机制上。如果村庄政务实行暗箱操作，参与机制势必流于形式，因为普通村民对村庄政务不了解，也就不可能形成自己的意见，更激不起参与的热情。但是，即使村务公开，又如何保证公开的是真实的村务呢?如果不是真实的村务，不仅和暗箱操作没有区别，反而更遭普通村民的唾弃。
为了解决对政务的监督问题，许多学者提出建立村民代表会议，作为村民大会常设或准常设机构在村民大会闭会期间代替其行使重大事务的决定权。显然，村民代表大会如果能享有理论上的相当大的权力，并且真正由普通村民直选产生，其作用是双重的，即这种委托—代理机制不仅能使村庄精英的作用更好发挥，改善村民自治的日常运作和推进机制，而且，这种机制能实质地、间接地将村庄的政务活动和村民的意愿连结起来。村庄每一分子能体会自身对村务的影响，必定能够更加激起其参与热情。
当然，村民代表会议仅体现了参与制度化内容的一个方面。村民自治的实践过程并不长，《村组法》的正式颁布时间更短，而且其在许多方面对村民自治的实际运作只作原则性规定。抽象规定使各个地区甚至各个社区的自治的方式和内容呈现不同的特征，但另一方面操作程序短缺使村民自治全国范围内呈现混乱状态，同时这种情形也为自治权异化打开了方便之门。因此，必须在村民自治的实践中经过反复的摸索和深入探讨，挖掘村民自治的内在规律，进行制度创新，解决村民自治实际存在的制度短缺问题。
制度的功能发挥不仅仅是以国家强制力为后盾规定什么事情可以干是，什么事情不可以干，更重要的是制度公正和制度正义作为一种民主精神，作为一种文化，蕴含在制度的运用之中，制度的贯彻和切实的执行能将其内含的精神和文化渗透到人的内心，形成成员心理定势，指导人的行动。另一方面，制度能否严格地得以贯彻，除了关联着制度是否具有正义性和公正性，也关联着与之相应的文化在社区成员内心植根的深度。仅仅依赖制度的实施来形成一种文化氛围是不够的，因为在没有与制度相应的深度文化之前，制度本身有可能被歪曲。因此，就村民自治种种异化的迹象而言，只有积极培育相应的文化，提高村民素质和公民意识，才能根本地解决村民自治实践中存在的问题。客观地说，村民自治制度是在缺乏相应的文化基础的情况下强制自上而下嵌入的，村民自治能否按照其包含的民主理念不断推进，并在农村社区形成内生秩序，依赖相应文化建构的深度和速度。所以，这种建构不应是被动地指望秩序内生，也就是说单靠民主操练是不够的，缺乏对民主精神真正领会和接受，没有较深的判断力，强制的民主操练，只会造成制度疲劳甚至制度变异，所以，有必要主动地灌输相应的理念。对村民自治制度的灌输，不再是灌输一种纯意识形态化的东西，而是将之与利益相结合，与权力、权利相结合，与市场相结合。市场经济本身就是一种传播公平、公正、民主、法治的经济。因而，政治文化与市场经济结合的过程是一个反复的政治社会化的过程，有利于提高农村社区成员的公民意识。
当然，公民意识并不是单一地与物质利益结合，如果不相应提高村民的文化素质、道德感和责任感，只会造就缺乏宽容度，利益和行为短期化、急功近利的公民，这样的公民和民主所要求的理性背道而驰。因此，下大力气通过种种途径，加大对农村社区成员的教育力度，提高他们的文化素养，就推进村民自治而言，是一个治本的途径，也即是推动村民自治由精英治理模式向民主治理模式转变的根本解决办法。
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