论文化政策研究中实证研究的缺失①，本文主要内容关键词为：缺失论文,实证研究论文,政策论文,论文论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G112 文献标识码：A 文章编号：1674-3180(2012)01-0206-15
一、引言
欧洲各国政府现在都非常关注如何向纳税人证明他们的钱得到了恰当地使用。如果没有可靠的证据和研究来说明纳税人的钱在某个领域能够为公众带来益处，那么相关政策迟早会失去价值，从而被边缘化。在其他领域是如此，在文化领域也是如此。由于事实证据的政策与决策性思考和责任有着密切的关系，本文认为在文化政策制定领域需要进行应用研究。
现在文化政策迟缓而被动，文化政策相关研究薄弱而落后，本文旨在研究这两者之间有何联系，并探究政治上的倾向是否与其有一定联系。这里所谓的政治倾向是指政治界所持有的价值观以及文化由于这种政治倾向而得到的好处。本文说明，现在人们在理解和制定文化政策时往往更多依据的是想法、原则、传统和信仰，而不是搜集证据来证明国家支持对文化和艺术活动的影响。雷瑟菲尔德(Lasersfeld)曾经就实证研究的准确性对阿多诺尔(Adorno)提出了批评；阿多诺尔回应时说，文化本身就决定了它不可能用任何东西来进行测量；“艺术”一词的概念从其定义上来说也是不确定的，任何想要对其进行测量的努力都是无用的，无法展示出其本身的品质，甚至可能对艺术的内在品质有害。本文以斯洛文尼亚的情况为例来说明这一问题。尽管笔者想要客观地来论述基于证据的政策制定方法的必要性，但需要向读者承认的是，本文的观点也与笔者个人的经历有关。从1997年到2004年，笔者千方百计想要在斯洛文尼亚建立文化政策研究的基础，但是却一直得不到政治界的支持。
文化政策模型是斯洛文尼亚官方的重要观点，文化是斯洛文尼亚国家认同感最主要的代表，也是国家认同感最重要的保护者。尽管文化和斯洛文尼亚国家认同感有着密切的关系，但是要把文化领域和政治领域联系起来，很多学者自然会有几分迟疑。一般文化政策不被算作是公共政策的一部分，因为人们一般认为，文化政策是文化人内部的事情，只有复杂的行政管理手续才能保证分配公共资源的公平公正，只有通过同行审查才能保证最后制定出优秀的政策。他们还认为，只要有了顾问委员会，就能够保证政策制定过程是民主的。正如我们看到的那样，这些看法都没有经过事实的检验，因而政策制定的过程中并没有依据客观数据，政策制定者几乎完全不知道哪些项目实施得很成功并带来了很多有益的结果，而哪些不成功，也不知道其中的原因何在。现在描述性的报告并不少，但是却没有将数据转化为信息，将信息转化为证据。例如，公共资金分配后没有人来检验资金使用的效果是不是和预期的目标一致。
文化政策和公共政策
本文的出发点是作为公共政策的文化政策和批判性的文化研究之间的区别。本文并不是对文化本身进行研究，后者的根源是学术研究，直接关注的是文化的政治作用和社会作用。本文的重点并不是文化和权力之间的关系以及文化带来变革的潜力，也不是权力对文化的控制以及社会中个体和社区发挥的作用。
文化政策研究，像文化政策本身一样，涉及各种背景，需要我们提出很多类型的问题，需要采用各种各样的研究方法。[1]本文从实用主义的角度来定义文化政策，认为文化政策研究指的是使用管理公共财物的方法来对文化进行管理。[2]从这个意义上来说，文化政策包含了针对文化事务制定和实施政府干预计划以及对文化活动提供各种支持。现在很多学者想要把文化领域和政治领域中有效使用公共资金的问题联系起来，从而出现了政策研究。[3]政策研究将文化政策作为公共政策的一部分，作为政府政策目标的一部分，而不是将文化政策作为文化研究。如果我们观察一下政府是如何对文化服务资源进行管理的，就会发现文化政策研究具有两大依据：一是保护性的，也就是保护国家的资金体制并展示艺术公共投资带来的收益；另一个是主动性的，也就是增强公共基金分配中的效率和有效性。
文化政策的范围取决于我们如何对文化进行定义。[4]如果我们将注意力放在艺术产出上，那么文化政策就是保证艺术的创造力及其有效传播，保护文化产品，并确保其能够有效地接触到受众。由于政府对文化事业提供资助时具有选择性，会受到价值观的影响，因而文化政策制定的过程中必然会涉及多种因素，例如文化的精英思想、艺术发展的国家规划或者用语言或其他相关事物作为文化的浓缩代表的思想等。文化政策是20世纪出现的事物，与以专业化和分工为主要标志的现代化有着紧密的联系。文化代表物给了文化一种特定的神秘感或者说气息。究竟何种可以进入文化的殿堂，选择权在文化界自身，因而究竟选择是否合理就容易受到质疑。
将文化这一概念纳入公共财产，也是基于政府介入文化时以价值为导向的方法。根据福利经济学(welfare economics)，政府介入文化领域是因为市场在这方面有效性不够，也就是市场调控失灵理论(market failure theory)。文化是一种十分有益的资源，这就意味着政府会根据文化能够带来的益处来提供相应资金，需要对其价值进行判断，也正因为如此才产生了各种争议。政府介入文化这一行为从其本身而言有一定的随意性，一些学者已经从公众利益角度来看这种随意性，认为文化对公众来说十分重要，因此理应得到政府的支持。但是这些理念主要是公共政策研究的范围，而与文化研究相距相对较远，因此可以说已经超过了文化研究者的研究范围。一个问题是，文化研究如何与政策相关的理论构建和研究成果联系起来？这一问题的答案无法在文化研究这一学术领域内找到，它是文化政策研究学科的核心问题。[5]这可以为决策者提供准确的信息，从而在分配文化公共资源时制定出有效的政策。在民主政治领域，一些学者从政治角度提出了政治因素在文化政策制定中的作用，有的研究对现有的文化政策模型和理念提出了质疑，尤其是文化介入行为中价值观倾向的影响。正如麦圭根(McGuigan)所说，对以往的文化政策进行批判性分析就是在整个世界的大背景下对文化和社会进行考察，这时不再限于管理咨询和政策制定等方面的限制。[6]
文化研究和政策研究的区分也体现在两种不同的研究方法上。一种方法是将文化政策作为公共政策的一部分，文化政策研究与政策分析有着紧密的关系。这种研究的特征是应用性，研究的目的是解决问题，这种研究并不是传统的学术研究，它是实用性的，为指导行动而服务。传统科学研究仅是为研究而服务，主要和研究者的兴趣有关，而政策分析研究则是基于某个需要解决的公共问题，也就是公众认为需要政治家来解决的问题。文化政策分析并不属于基础科学研究，基础科学研究的目的是检验并且证明(或证伪)某个假设，文化政策研究则是一种应用型的研究，受到研究目的的影响。科学研究是为了建立更加合理的理论来对客观世界进行解释，建立不受时间和空间限制的系统理论体系，而在政策研究中，理论并不是研究人员关心的核心问题，只是达到最终目的的手段。如果某种理论在研究过程中得到了改进，这的确是研究的成果之一，但只是一个副产品而已，并不是研究的主要目标。图l展示了学术研究和政策分析在内容(以普通字体标识)和研究方法(以加粗字体标识)两方面的区别。强调两者的区别有两方面的原因，一是体现“文化政策研究”中实用主义的含义，二是描述文化政策研究以问题为导向的特点，这点在那些基于现状的文化政策模型中并不常见。
理论 政策问题 概念形成 建立问题框架 逻辑结论题实际推断 预测 逻辑演绎
实证概括 政策产出 确定假设政策表现 其他政策选择 假设
测量、总结和推断 检测 检测假设评估 推荐 阐释，选择工具
政策行为 观察
图1 科学过程的主要信息成分、方法论控制、信息转换和政策分析
注：威廉姆·当(William Dunn)在展示政策分析过程时采用了沃尔特·华莱士(Waler Wallace)展示科学过程的方法，从而形成了该模型。
这种区别说明，在选择研究方法的时候应与政策研究的本质保持一致，并以此为依据对其环境和范围进行界定。学术研究还与公众舆论相距较远，而政策相关研究则是由政府或者其他权威部门发起的，与公众的利益更加紧密相关，目的是保证政策的创新性和实用性。但是，这种区别并不是这种研究本身决定的，因而无论是文化政策研究还是传统的学术研究，保证研究的完整性都是一个核心问题。两者的主要区别是研究的原因不同，因而需要使用的方法也就出现了区别。当然，许多科学研究也与政府的目标有关，例如国民健康、国防、环境等，但这并不能消除文化政策研究和传统学术研究之间的区别，因为研究目的不同以及所使用的研究方法不同就会导致研究性质上的不同。在文化政策研究中使用政策分析方法是启动去分化过程所需的一个要素，可以重新建立起文化领域和社会之间的联系。
二、根据客观依据制定的政策
本文的第二个出发点是决策者在制定政策时需要足够的信息。国家对社会的干预增多，就需要专家对政策制定过程中的相关问题进行分析和研究。研究目的是让政策的制定更加合理或者合法，因而政策研究在20世纪上半叶得到了很大发展，成为了一个新的学科，即多学科政策导向型分析(multidiscipline policy-oriented analysis)。[6-9]20世纪以来，政府已经不仅是一个权威机构，还是一个服务机构。[10][11]在健康、教育、文化等公共服务领域，政府成为一个服务提供者，在决策前和决策后都需要可靠的信息。在决策前他们需要信息来判断各个可选政策需要花费的成本和可以带来的益处，而在决策后他们需要信息来对已经实施的政策的效应、成本和质量做出判断。由于欧盟各国都希望能够降低预算，因此在政策制定和规划时要基于事实证据的呼声越来越高，各国文化和艺术部长都很难抵挡这一大趋势。有效的信息结构对文化政策制定和实施起着关键作用。[12]
欧洲理事会的国家文化政策评估项目已经持续了二十五年，这一项目使得很多国家能够将其文化政策记录下来并得到专家的评估意见。20世纪90年代由于经济衰退政府财政出现了困难，文化部门的传统官僚结构受到了严厉的批评。[13]人们对自上而下、缺乏创新性的决策过程产生了不信任；市场机制开始被引入，文化产品生产者之间似乎变成了契约关系和竞争关系；资金划拨出现了以目标为导向的倾向；人们开始越来越看重产出，更加看重文化产品生产、后期制作、副产品生产和交换、项目和运作领域延伸等问题；服务更加注重顾客的需要，注重扩大受众范围，对顾客的期待回应更加积极。这些都对公共管理提出了新的要求，需要干预手段更加有效。[14]近年来，客观事实已经成为了决策者在制定相关政策和决定资金去向时首先要考虑的问题，[15]特别是现在文化机构已经从文化产品制造者转为了管理者。[16]以前，政府相关部门是通过日常管理内部事务来对文化事业进行直接干涉，而现在政府部门的影响则更加间接化，他们针对特定的目标来进行管理，这就需要有更加周密的资金分配方式。[17]
中欧和东欧国家的情况比传统欧洲国家更为复杂，他们的社会经历了更大的变化，这种转型给国家政治、社会和经济体制都带来了巨变。这些国家受到西方民主主义的影响，市场经济逐步建立，出现了放宽管制、自由化和自发化的趋势，地方政府自治权利更大，个人物权受到了更大尊重，这些变化都呼唤国家行政管理体制更加民主化，要求政府对自己的决策负起责任来。而在文化部门内部，人们开始特别强调文化产品本身的公共价值，想要找到政府支持的事实依据，而政府机构也在寻找方法来优化文化艺术投资和管理，使其发挥更大作用，加强社区联系和国家凝聚力。整个欧洲，特别是在欧盟内部，出现了大量研究来寻找文化活动在促进经济发展和加强社会凝聚力方面的作用。
马克·舒斯特(Mark Schuster)认为，在英国和加拿大等国家，现在文化政策研究开始大规模复兴。[12]一些机构，例如政府智囊团，在做着这方面的努力。他们建立了一个框架来促进政治家、专业人士和公众之间互相交流和讨论的方式。他们与文化机构合作，帮助他们更好地向社会展示其做出的贡献并对贡献的大小进行评估。但欧洲的大学、研究机构和智囊团等的研究能力依然十分不足。少数情况下，政府相关部门会委托学术机构、研究所和代理机构进行政策研究，这样的机构包括芬兰的Cupore，格勒诺布尔(Grenoble)的Observatory，伯恩的欧洲艺术文化政策比较研究协会(European Research Institute for Comparative Cultural Policy and the Arts，简称ERICarts)，托里诺(Torino)的Fitzcarraldo 和巴塞罗那的Interarts。但大多数情况下，政策研究都交给了政府的顾问人员来做，他们在研究政府提供的资源和服务时采取了经营管理的思路，从而可能会让专门的文化政策研究更加边缘化。在东欧，欧洲理事会的国家文化政策评估项目在开始的时候的确对文化政策研究起到了加速作用。但是后来，由于缺乏后续活动，没有合适的研究方法、可对比的文化数据、信息结构和国家文化政策研究平台，最终该项目没有得到足够的国际支持和关注。
斯洛文尼亚的情况
在斯洛文尼亚和其他几个国家，定量文化政策的价值和必要性仍然未得到应有的重视。在前南斯拉夫，1967年贝尔格莱德成立了文化发展研究院(Institute for Cultural Development)，1974年在萨格勒布(Zagreb)成立了文化研究院(Institute for Culture)，在文化政策研究引入南欧的过程中这是一个非常重要的事件。在社会变化过程中，两家研究院都变成了国家行政机构的一部分，这种变化并没有带来研究的大幅度提升，而是被工具化甚至是边缘化了。许多研究机构能力不明，有哪些研究成果也不得而知。研究机构的能力不足最重要的原因是在许多领域缺乏相应证据，标准过于主观化，缺乏统一性。在文化部以及其他政府机构的高层仍然还没有文化政策信息基本体系，这点很多例子都可以说明。2007年，文化部在文化领域投入了17万欧元，仅占原有文化预算的1%。[18]划拨的资金中有三分之一用在了一个所谓“目标研究项目”(简称CRP)上，对战略性价值进行跨多个年度的长期历时研究，目标不可说不宏大，但结果却并不乐观。2009年，用于文化政策研究的经费占全部文化研究经费的不到10%。其他资金都用于个人专家的报告。这里最大的问题并不在于投入资金不足，而在于单个项目或评估无论多么严密都无法为政策实施提供足够的依据。政府机构虽然偶尔也委托学术机构和大学等进行调查，但这并不能建立一个完整的证据体系，无法利用最可靠的数据来在全国范围内建立一个专门的文化研究中心。另一个问题则与国家统计局有关(National Office of Statistics)，现在甚至没有专职人员来搜集文化数据。同样，在文化部的机构设置中，每个部门都有自己的数据资源，但是没有人专门负责对数据进行系统的整理和分析，也没有人对信息进行归档和分类。现有的数据仅限于文化部门的日常管理和公共资金的分配。现在没有一个完整的能够涵盖整个文化领域的数据系统，也没有研究机构和个人合作对现有的数据进行有效而及时的更新；现有的只是一些支离破碎的信息，无法转换成为真正的证据，对政策制定和评估实践产生什么实际的作用。由此造成的结果在国家文化项目(2008-2011)上都显现了出来。国家文化项目尽管是文化领域的一个战略项目，却没有对文化数据进行仔细分析。更重要的是，对此甚至没有一个政策制定者提出反对意见，连质疑的声音都没有听到。
斯洛文尼亚最为重要的文化监督和顾问机构并没有自己的专业支持团队来让他们更加了解公众对文化问题的争论。由于没有足够的内部研究资料，国家文化委员会(National Council for Culture)和文化、教育和科学战略委员会(Strategic Council for Culture，Education and Science)都缺乏足够的研究数据。国家文化委员会共包括七位著名的学者，由国会任命。文化、教育和科学战略委员会已经历时四年，是一个政府顾问机构，共由十六名成员组成，只有委员会主席是内阁成员，其他都是重要的公众人物。
一些国际问题专家在欧洲理事会的委托下负责对斯洛文尼亚的文化政策进行评估，他们特别强调要进行政策研究。他们指出，为了提高公正性，研究应该在今后制定文化政策的过程中发挥更加重要的作用。因此，也需要加强与外部文化研究单位的合作。[19]
2002年和2004年文化政策制定者曾经采取了两次较大行动来建立一个研究的基本框架。2002年，文化部发起了跨年度研究项目。尽管这一项目得到了研究界的积极回应，但事实上这一个项目并没有指定任何人进行实际操作。卢布尔雅那大学社会科学学院(Faculty for Social Sciences of the University of Ljubljana)是申请人之一，但是政府部门却迟迟不做决议，让他们大为失望和愤怒。[20]针对这一问题，官方给出的解释是文化部长没有办法确定负责该项目的政府专员和研究者之间能够有效的合作。而根据内部消息，出现这种现象的原因实际是：“为什么我们要花钱找人来批评我们？”这个解释显然更加切合实际。第二次尝试建立文化政策研究框架是在2004年，文化部长同意设立一个非政府组织性质的文化政策实验室，得到五年的资金支持。这一提案被移交到了国家文化理事会。后者虽然从整体上同意了这一提案，却最终未采取任何行动。下一任文化部长则否认了他上一任的这一提案。他没有考虑怎样才能把数据转化成信息，把信息转化成证据，而只是根据个人意见来制定政策，以至于以前的所有努力都付之东流。
三、文化政策研究的薄弱性
为什么很多国家政治机构不愿意根据相关研究来制定文化政策？要开展文化政策的研究课题，对文化策略和机制进行研究，就需要解决研究方法上的问题，找到概念上的薄弱环节；此外还要应对跨学科研究不足、系统研究资源匮乏、研究能力分配不均、大学和文化研究部门之间缺乏联系等诸多问题。联合国教科文组织针对文化政策的相关项目还发现了十大类问题，其中包括缺乏可靠的文化证据、文化指标在概念上和实际操作中都还处在相对初级阶段、专业的文化分析师过少，等等。很多问题的出现原因和解决方法都可以在马克·舒斯特的《了解文化政策：研究与信息基本框架》(Informing cultural policy：The research and information infrastructure)一书中找到答案。本文则补充一些与特定传统相关的东西，主要是与一些公认的观点和模式有关。笔者这里以斯洛文尼亚为例，想尽力找到一些能够反映某种艺术和艺术政策倾向的元素。
1.通过研究来解决国家难题
决策本来就是一个非常复杂的问题，从来都很少是直截了当的，在文化领域尤其如此，因为文化政策的制定在很大程度上都会受到价值观的影响。在欧洲，文化政策是公共政策的一部分，文化政策与欧洲人对国家的理念和欧洲人的国家认同感有着紧密的联系。文化政策让公众能够有自己的价值观，为人们建立认同感打下了基础。认同感与本民族的信仰、神话和传说有着十分密切的关系。文化是意义的生成，是认同感形成过程的主要部分。[21]“国家扩大化”(national aggrandizement)这一现象，也就是国家地位和权利仪式性的象征，让文化政策成为了一种展示。[6]人们认为文化是国家主权和国家认同感的一个部分，这种思想在19世纪十分流行，现在影响仍然十分广泛，而且在全球化及其对文化产生巨大影响的背景下，该思想甚至得到了进一步强化。实际上，全球化的过程和欧洲一体化给人们带来了紧张和躁动，让一些不是十分成功的社会团体感受到了移民等来自外部的威胁。归属感和保护本国利益的需要进一步增强了国家保护主义。由于这种保护主义的观点是基于价值观和传统思想，而不是基于任何现有的证据，因此，现在的一个强烈趋势是文化政策制定越来越神秘化，而基于证据的政策制定研究却鲜有得到真正的支持。在较小国家这种现象尤其明显，因为在这些国家让人们凝聚成一个国家和民族的东西就是文化。文化的传统意义和功能主要和国家凝聚力、认同感和与区别性有关，就主流文化而言，文化充当的角色就是民族和国家变化以及各种趋势的记录者。
斯洛文尼亚公共部门的文化机构在过去二十年中都采取了保护性的立场，将保护本国文化看做是其国际利益的一部分。[22]文化在舆论形成的过程中占据了核心地位，是表达斯洛文尼亚国家地位和权力的平台，这样的背景下，艺术批评家和文化编辑以及广播媒体等获得了一定的地位和发展机会。媒体仍然支持文化决策中精英决策的办法，给出的理由则是文化历史以来拥有的重要地位。这种说法是在《加强文化领域公共利益法案》(Act on Enforcing Public Interest in the Field of Culture)中提出来的。[21]该法案提出，国家文化项目是文化政策发展规划的一种战略，因为文化一直以来都拥有重要地位，在斯洛文尼亚的发展过程中起到了重要作用，对公共利益的保障也是不可或缺的。因此，要将公共部门进行重组，引入新的生产方式、更加灵活的运行机制和更加民主的体制，让文化部门拥有更多的自主权，让资金分配机制稳定而不僵硬，就要去掉文化政策制定中的神秘部分，让事实说话。
2.文化政策的边缘性
文化从广义上来说强调的是文化权力，文化政策的范围从传统意义上的艺术、展览、文学、戏剧等扩展到了文化创意产业、城市规划和社区文化。文化政策将公共参与延伸到了大众文化领域，相比起价值和欣赏品位而言，文化政策更加看重文化的多样性，看重公众是否有条件接触和参与到文化之中。这种文化政策强调的重点是为公众提供选择而不是所提供文化的质量如何。[4]
但在实际操作中，文化资金分配仍然体现的是精英文化思想，文化选择和界定体现的都是精英们的选择。他们代替大众做了选择，让大众去欣赏那些精心挑选出来的伟大艺术。从美学角度来说，文化不仅是由艺术传统来定义的，也是由界定和阐释艺术传统的学科来定义的。尽管官方一般都会回避用高文化(雅文化)和低文化(俗文化)这样的措辞来对文化进行区分，但实际情况中，大部分文化资金都流向了文学、音乐、喜剧、歌剧和其他传统艺术形式以及博物馆和其他文化遗产机构。如果文化政策支持的完全是政策制定者认为内在具有提升能力或者对社会有价值的艺术形式，那这样的文化政策似乎就偏离了公共政策中民主决策的原则。这样的文化政策反而成为了一个边缘政策，在文化政策制定者(也就是所谓的“文化守门人”)的掌控之下。他们根据自己主观的想法和偏见，从自己行事方便的角度出发，制定了文化准则。在前南斯拉夫，从1974年到1989年，文化项目管理全部交给了文化内部人士，也就是研究所和相关专家，他们慢慢找到了一个稳定的资金来源，到现在都没有发生变化。这样的文化体制并不是建立在社会、经济和社会结构基础之上的。文化精英们让这种文化现代概念得以存在，而且几乎没有受到质疑。如果仅凭文化本身的优劣来主观决定文化作为公共产品该如何对待，那么文化决策就是非民主的；而且可以说现在常见的行为方式已经影响到了文化决策的民主性。对很多国家而言，文化决策中的民主都是一个非常重要的问题，在一些国家文化还是一个首要的政治问题，因为文化是立国之本。
随着社会的变革，文化被推到了其他各项社会事务的后面。如果在制定文化政策时不能更加民主，那么就很难想象文化能重新成为公共利益的一部分和政府关心的中心问题。现代社会中艺术品生产和消费都高度工业化，要缩小少数文化精英权力和文化政策民主性之间的差距，就必须进行持久的有效的监控和评估。因此，我们建议，为了保持艺术公共投资的合法性，就需要让文化政策研究发挥作用。面对各种目标、政策、决定或方法，要做出选择既不仅仅是个技术问题，也是个实践问题。决策时要列出相应意向，确定当前的首要任务。如果让文化部门自己来对相关问题做出决议，那么政治家本身对文化的漠视则可能导致文化在政治上甚至是社会上被边缘化。
3.部分研究的不足
要进行正规的、以政策为核心的文化研究，另外一个阻碍因素是某些群体想要对信息不对称加以利用，也就是利用内部人士的特权。他们对文化部门有着足够的了解，这样相关文化事业就成了他们内部的事情。在这种情况下，文化政策研究便很可能仅在有人倡导的情况下才会开展。这里提到的针对提议而不是针对政策进行研究的问题，和上面提到的文化政策的边缘性问题的根源都在于现代社会本身和现代社会的职能分工。由尼可拉斯·鲁曼(Niklas Luhmann)提出的系统论(systems theory)阐释了自发的社会子系统(例如教育、科学和文化等)的主要特征。这些子系统具有自我定义性(例如文化部门自身界定了自己与社会其他部分的界限，具有排他性和自我规约性)、自我参照性(也就是用自我来做重新参照，要对其进行理解，就必须处在相应的环境中)和自我生发性(也就是其出现是由于自身相应的元素)。[10][23][24]这三个特点在艺术领域表现得尤为明显，因为艺术创造的自由性是艺术领域发展必不可少的一个方面。艺术自由以及最大程度的自主性很容易导致“文化自闭症”。如果文化子系统是唯一一个能够自己确定目标并确定这些目标实现是否的评价标准的系统，那么我们便可以根据证据政策的科学化(scientification)和政策是“科学制造”(Made in Scientia)的说法类比提出“文化化”(culturification)和“文化制造”(Made in Culture)这两个说法。[10]这样一来，文化系统就面临了合法性危机。文化成了专家关起门来的对话。[25]
如果文化政策研究是有人提议才会展开，认为这样就可以不仅起到提供信息的作用，还能够对文化政策施加影响，这可能是受到部门自身自主性的影响。在这种情况下，文化政策研究就是文化部门实现其利益的工具，或者为文化艺术活动争取到政府支持和资助的理由。人们会有这样的理解，是因为他们认为文化就应该为本领域服务。
相比之下，针对已有政策的研究则更进一步，其目标是为制定政策提供相应信息。这并不能保证某些价值观不会对政策制定过程做出干扰，某些价值观可能甚至就是某项研究的动因。要完全不受到价值观的影响是不对的，也是不合理的，[26]因为政策会受到其代表的价值观的影响，无论这种价值观是显性的还是隐性的。因此，在政策研究中，就必须寻找参与者兴趣背后的价值观并认真加以考虑。研究采用的方法要和文化政策研究的工具性这一本质相适应。由于在政策制定中利益和价值观都是合法存在的，因此，就需要注意区分策略性价值观和那些利益包装起来的价值观。很多人都认为艺术需要获得帮助来抵抗今天市场新自由主义的冲击，这让提议和研究之间的界限更加敏感。这还揭示了一种自由开放的政策，这种政策首先通过对已有的主流言论提出质疑，从而对文化制定者进行授权，并同时说明文化部门参与者的权利和自由。
4.文化决策的程序化和官僚化
官僚体制必然带来更多的相关规定和手续，因而复杂性就会增强，合作性就会降低。国家的文化行政管理往往倾向于保护其已经发展起来的国家资金划拨体系，一般政府都会持此种态度。由于政府分工越来越细化，每个人都无法准确知道从更广大范围内来说自己的行为究竟有何影响。僵化而迟钝的各种手续导致了决策效率低下，拖延了很多时间。在处理一些特别的个案或者新创意的时候，这些繁琐的手续甚至导致了相应政策根本无法实施。规定和手续让管理者更有安全感，也从表面上看起来更加民主。似乎资金分配过程比最后效果更加受到关注。如果不针对结果进行评估和研究，那么相关部门就会逐渐形成一种神秘性，似乎无法触及，高人一等。在斯洛文尼亚，文化政策研究主要是收集数据，很多报告中几乎是只有数据，相关阐释几乎可以说是完全不存在，在其他国家也有这样的情况出现；仅凭数据并不能为政策制定者提供有力的信息和依据。2004年以前，斯国文化部在发布文化项目投资的年度报告时，既提供数据也会就文化政策结果给出解释。从2004年开始，文化部在网站上只公布年度财政报告，却没有给出任何解释和说明。
这种情况在斯国绝非个例。没有可靠的分析和研究基础，文化管理的主要任务变成了财政审计。这一方面与斯洛文尼亚公共财政方面的总体情况有关，另一方面也与欧洲在文化政策公共投资方面的规定有关。麦克尔·鲍尔(Michael Power)曾经说过，我们现在生活在一个审计的年代，这恰好符合斯洛文尼亚的情况。[27]审计被当做一种社会组织方式和控制方式，却可能会降低社会的生产率。要向审计部门进行详细说明，需要繁杂的程序和手续，这会影响到艺术创造力的发挥，审计部门的过高权力也会对艺术创造力产生负面影响。鲍尔(Power)曾经说过，我们让某位合作者来证明他们对我们的情感有多深时，我们并不是想要他详细地写出他们以往帮我们做的所有事情。[27]在官方审计的基本程序中，审计是否有效仍然是个无人能解的谜。期望差异是审计自身存在的问题。财政控制越来越强，数据越来越多，却没有对搜集到的数据进行阐释和分析。审计最后可能成为文化艺术领域上的一个独裁者。
文化程序化的另一个表现就是战略性文件和规定过多。大约在2000年的时候，人们普遍认为，在许多国家法规经常被当成了目的，而不是手段，也没有被当做实现和促进某个成熟的文化政策的工具。[28]之后，各种战略文件大肆膨胀，上述情况变得更加普遍。管理和规定能够让文化政策决定和行动更加合法化，但是他们却无法代替稳定而管理严密的投资，也不是为积极政策措施和项目的缺席而开脱。
5.集体决策导致责任缺失
在斯洛文尼亚，文化部在所有的文化公共投资中都得到了由外部专家组成的各个委员会的协助。他们向部长提出议案，部长会根据他们的议案做出最终决议。文化部长很少会对专家委员会提出的提案提出不同意见，当然也有个别例外，例如2004年文化部长最终否决了专家委员会“视觉艺术”提案，之后文化委员会主席和全体成员全部辞职。但是由于专家是文化部长自己选出来的，因此政治意见和专业意见之间这样的对立很少出现。
特别专家的参与可以让决策过程更加公平。尽管一般都尽量让相关性较强的个人和组织避嫌，但集体决策的一个主要问题是缺乏批判性思考，缺乏个人责任制。
专家委员会制度或者同行审查制度让部长能够找到一个转嫁自身责任的好方法。麦克斯·韦伯(Max Weber)认为集体判断会导致权威性严重下降。[28]上述委员会都是集体做出判断，责任并不在某一个人的身上，因而就为机会主义行为提供了可能性。还有一种会让效率降低的方法是将本来就不多的资金分得过小、过于分散，这样来让每个人得到满足，或者说至少让每个人得到心理上的平衡。如果分散出去的资金带来的结果和效益不进行经常性的、系统性的评估，那么上述问题几乎可以说是不可避免，在小国家尤其如此。尽管已经有明确的法律规定，要求每个公共投资的项目都要明确其目标，但是资金花费之后并没有后续的评估活动。实际上可以采取同行审查的方式，这样就可以一方面明确责任并增加透明度，另一方面创造一个对话的空间。
从政治家的角度来说，让人们进行评论、反思和研究是很不明智的，因为这可能导致人们对政策执行者和政策本身产生怀疑。如果政策制定者想要发起一项研究，那么常常是出于政治目的，不过是政府委员们想把责任转移给专家，这种研究可以成为一种为了转嫁责任而进行的研究(alibi-driven research)。政治家的演讲成果似乎是转瞬即得，但是正规研究不应该是开始于政治上的狂热。
和学术研究相对而言，与政策相关的研究主要着眼于解决问题，着眼于那些被普遍认为是不成功的项目。这种研究可能会对政策制定者不利，并带来某种威胁。另一方面，就哪些地方应该首先得到资金进行研究，可以让顾问机构有更多信息输入，提高他们建议的分量。因此，建议在一些特定的专业领域中使用这些模型，这样无论是个体的还是集体的文化政策制定者都能够不再隐形。
四、斯洛文尼亚的被动文化政策
上述问题综合作用最终导致的结果就是斯洛文尼亚的文化政策僵化滞后。在独立以来的十五年中，斯洛文尼亚发生了很多社会变化，但文化体制却没有受到什么影响。在这个过渡时期，一个保持了连续性的主要元素就是文化的概念，这一说法是文化国家委员会(National Council of Culture)在讨论文化领域中的基础框架和非政府机构时提出来的。以前，在斯洛文尼亚，文化代替了政治和国家权力的作用，就像在大多数小国家一样，让斯洛文尼亚人结合在一起的是共有的文化。这种对文化的特殊强调便是所谓的“斯洛文尼亚文化现象”(Slovenian cultural syndrome)。人们一直想要在新的环境下保持文化一直以来的重要地位，而文化已经逐渐丧失了传统历史条件下的核心地位，在政治体制发生重要变化和经济私有化的同时，文化逐渐被边缘化。政治界不愿意在文化方面做出大的结构上的调整，是因为他们不想在人们已经对文化不再像过去那么重视的时候引起什么纷争或冲突。在文化方面，政治家的目标不过是与艺术家和主要学者保持相安无事。现在被动的文化政策能够得到接受，因为文化政策在国家凝聚力和认同感方面起着特殊的作用，文化事业在社会变化的过程中仍然保持了正常的情况。这表现在：文化研究机构工作人员的工资基本与医生、法官和教师的工资相当；文化活动高度制度化，保证了稳定的资金来源和活动上的连续性；文化活动在媒体上连续出现，保证了不会像在其他发生重要社会变化的国家中那样受到强烈冲击。在欧洲一体化的过程中，所有的民主变化都没有影响到斯国的文化部门。从国家层面来说，这关系到更广泛意义上的政治和经济改革，包括去中心化的趋势、公共财政体制改革、传统公共服务体制的建立以及出版社和电影院等的经济私有化(包括商业性文化行为)。从国际层面来说，斯洛文尼亚自从1991年独立并得到国际认可以来，就有了新的机会和渠道来开展文化合作。2005年斯洛文尼亚加入欧盟以后，艺术事业的国际化就更进了一步。
在这样的背景下，斯洛文尼亚国内出现了得到国际认可的、异彩纷呈的表演艺术，艺术界的领导者出现在了自发的、非政府性的机构中，这些机构在20世纪80年代中期和90年代建立于卢布尔雅那(Ljubljana)。这些机构关注的范围很广，包括视觉艺术、实体影院、实验性剧院和街道剧院，以及其他兼有多种艺术表现特点的艺术形式。还有一些理论专家通过研究、出版和其他创意得到了国际认可。但《欧盟现行法》(Acquis Communitaire)带来的影响还不能完全确定。国内音乐和欧洲音乐的不同配额让文化产业出现了爆炸式的增长，但是增值税规定要求提高影音材料税额，关税必须从较低的水平提高到一个正常的水平上。欧洲一体化带来的另一个影响是在欧盟的督促下产生了一些国家政策文件。欧盟十分关注信息社会、跨文化对话和文化/创意产业企业性的一面，并采取了各种行动，其中便包括制定了一些国家战略文件。但是战略思想和实际行动之间还是有差别的，因为一个目标提出之后要实现就必须有新的资金注入，必须将其放到日程上来，而在现有僵化的预算体制下，这几乎是不可能的。“i2010”(欧洲信息社会)战略的实施过程可以说明这个问题。他们有着优秀的计划，但是却得不到资金上的支持，因而无法实现确定的目标、开展相应活动。
根据1996年由欧洲理事会资助的“斯洛文尼亚文化政策评估报告”项目的主要发现，被动文化政策的表现如下：
(1)文化领域是社会体制改革触及的最后一个社会活动领域，到了1994年才发生变化。新的民主体制在文化领域发挥作用、产生出第一个战略性文件《文化国家项目决议》(Resolution on the National Programme for Culture)的时间则更迟，这一文件到2004年才被认可。虽然文化领域给社会和政治都带来了最为深远的影响，但是在很长一段时间内，文化领域本身保持了原样不变。1987年的文化活动变成了庆祝斯洛文尼亚独立的政治活动，文化部门的行为方式如同政党，而到了1989年之后则被真正的政党代替了。一些重要的文化人物变成了专业政治家，而文化领域本身则无人问津，成了文化界自身的问题。在整个社会框架发生变化的前提下，文化子系统中究竟发生了什么变化，发生了多少变化，这还是一个问题。从政治角度来看，文化领域不过是一个小的部分，但却有着潜在的风险。
(2)在旧的模式下，高度制度化的文化部门和文化基础设施是由国家行政管理机关所有，并处在后者的直接控制之下，国家和地区都是如此；这种旧的模式几乎没有发生什么变化。这种模式以一种极端保护主义的逻辑运营，进一步加强了旧的关系甚至可以说是特权。
(3)1994年，文化领域中公共机构工作人员的工资占了预算的55.15%，而到了2004年这个数字增长到了68.25%。如果继续往前追溯的话，我们会发现，在1984年，公共机构中用于常规开支的部分(也就是工资和运营费用)只占到整体资金的38%。[19]这种增长是由于政府公务员体制的僵化，几乎没有什么灵活性可言，也没有人力资源管理的空间。2008年8月，这种趋势更加明显，公共部门最近的工资改革将公共文化基础机构中工资的比例又提高了16个百分点。[29]由于没有新鲜的资金注入，文化机构中创造力和创新能力被大大削弱。
(4)除了必要的场馆修缮之外，国家文化基础设施几乎没有资金投入，大多数场地均建于19世纪。
(5)现在十分缺乏大型文化发展计划，虽然这本身并不是一个问题，但是对斯洛文尼亚这样一个新国家而言，这无疑是在必要的议事日程上少了重要的一项。在斯洛文尼亚历史上，当前是第一次有机会让自己出现在欧洲的文化地图上，而斯洛文尼亚却让这样的机会白白溜走了。
(6)与当代艺术和独立文化有关的新生产模型仍然没有得到认可，也没有得到应有的支持。
(7)2004年以前，大家都在急切地等待一个新的文化项目，或者至少在谈论新文化项目的必要性。“国家文化项目”最终到2004年才得以通过，这说明政府并没有意愿来促使重大改变发生。该项目的目标加起来共达45项之多，而其重要的目标(例如文化部门的现代化)则被淹没在了这长长的清单中。这项决议当时是被一致通过的，但这种一致通过却仍付出了代价。由于没有经过辩论和讨论，项目缺乏公信力。本来应该对哪些优先得到关注而进行讨论，而结果却是一致认可，毫无讨论。伴随文件而来的还有一个长长的文化指标清单，但是事实证明，其中很多并不符合实际，文化数据仍然很少。[30]
这种固化不变的情况的心理背景就是自我管理中各种不切实际的思想。[19]要通过这种途径找到解决问题的方法是根本没有希望的，这种体制的创立者自己也知道大家都认为这种自我管理的方法不过是一个形式，甚至可以说是一种欺骗。[31]在自我管理模式下，文化政策的责任被转移给了文化委员会，文化委员会提供了一个文化生产者和消费者对文化政策进行辩论并且创造出新的文化政策的机会。自我管理生发出了和客观事实几乎毫无联系的术语，而这其中的目的不过是歪曲事实，因为自我管理无法刺激必要变化的发生。[32]这样的系统太复杂，用道德论的编造代替了客观事实。现代文化管理对长期以来自我管理中存在的社团性进行了批评。社团主义(corporatism)存在很多不足，包括组织僵化、区分不明、不公平现象长期存在、公民参与中对个体的忽视和缺乏明确的责任分配机制等，[33]这些问题现在成了自我管理时代遗留下来的难以解决的顽疾。逐渐被吸纳进入社团体制结构的一代艺术家还在捍卫着自己的思想。这代人平均主义思想深重，把社会引入了一个死胡同，导致人人碌碌无为，社会风气懒散。尽管还存在这种主张人人平等的思想，但经济改革还是在阵痛中进行。而在这一过程中，没有人对公共部门进行评估和质疑，也几乎没有发生什么变化。这种对公共服务领域所持的态度被贴上了一个标签，称为“渐进主义”(gradualism)。在斯洛文尼亚，称赞它的人称渐进主义的方法可以能够保护公共领域不像在其他发生社会巨变的国家那样受到强烈冲击。但是，自我管理的社团主义是“国家社团主义”，而不是“社会社团主义”，因而所有国家社团主义的负面特点它都具有，其中包括社团中自上而下的强制力、双方力量不对称、发生的冲突被压制、各个社团之间没有互相尊重、国家处理申诉的效率过低和过于严厉的国家官僚控制等。与此相对，“社会社团主义”中则是自下而上做决定，决策中涉及的各方可以得到同步发展，因此在积极发挥作用的过程中可以自动参与到国家体制中。[34]施密特(Schmitter)的理论认为，国家社团主义需要变为开放的、存在对立的、多元的、管制较少的方式，这种理论符合斯洛文尼亚的实际。为了民主的社会社团主义能够发展，就需要允许多元文化的存在。
五、结论
在斯洛文尼亚，文化政策研究还没有得到应有的肯定，文化政策还没有(或者说几乎没有)被认为是一种公共政策。文化部门有着自身的内部机制，是基于文化长期以来形成的意义和功能。政治对文化的“宽容”和政治对文化的“无视”两者之间的界限很小，政治对文化宽容很可能会演变为文化漠视。由于在历史上文化对国家曾经做出了贡献，因而在斯洛文尼亚，文化部门仍然可以得到稳定的公共资金投资，但在过去二十年中，却没有额外的资金注入。没有这样的资金，文化就不可能占有社会发展的中心地位，无法实现文化的经济潜力。一些人对任何结构变化都持抵触情绪，这种思想得到了传统中文化价值观念的强化；文化发展在政治上被边缘化，而这样的政策却堂而皇之地被冠以“文化独立”的美名；责任分配中文化政策被划入了边缘部分，无法参与到预算讨论中，专家委员会和顾问机构不健全，这些机构的成员缺乏独立性，因而会因各自利益而陷入冲突之中；就某个具体政策而找到的事实和证据的认识高度不够，无法为政策制定提供战略性思考的依据；手续过于复杂，规定过于严格，用这样的手续和规定代替了实质性的评估；没有平台让人们来让公众在对话和对抗基础上对相关政策进行讨论。
需要承认的一个事实是，在文化领域，变化的动力往往来自外界，而不是来自文化部门本身。欧盟对潜在的文化层面关注度越来越高，鼓励各国政府开展政策研究。另一个国际影响则是对比性的文化研究，这种研究已经不仅仅是对各种文化政策以及政策制定和实施经验进行对比。[35]国外的经验对某个国家的政策研究和政策制定来说是一种压力或者挑战。现在的大环境显然是倾向于全球化和新技术。由于欧盟一体化进程不断推进，里斯本战略(Lisbon strategy)中包含了文化生产的内容；跨地区和跨国家的文化合作越来越多，《欧洲联盟条约》(又称《马城条约》Treaty on European Union)和《欧洲联盟运作条约》(Treaty on the Functioning of the European Union)可以体现这一点。不仅如此，研究者之间有了新的合作形式。因此，从这一点来看，文化政策研究中的国家标准难免会国际化。
民主文化政策中有一点十分重要，那就是把文化公共管理纳入更大的政治、文化和社会背景之下。当今世界越来越复杂，因而要进行这样的管理就必须有足够的信息让管理者能够看清楚面临的挑战和机会。[17]从这个意义上来说，政策分析的职能不是代替政治家的提议，而是做出必要的补充，让相关利益群体都有机会参与到讨论中来。[7]这与缩小内部和外部研究者、政策制定者和艺术家以及文化专业人士和文化活动执行者之间的差别有着紧密的联系。还需要做以下事情：(1)将所有有关各方纳入到决策过程中来；(2)解决学术研究和政策研究之间的矛盾；(3)为研究者提供更多机会；(4)促进基础设施建设和特殊培训；(5)帮助实践者和政策制定者来找到更多依据并且加以利用；(6)将所有相关人员的发现传播开来，包括媒体和学术界；(7)保证资金的可持续性和稳定性。
文化政策研究具有多个层次的关注面，因为它与社会紧密相关。它涉及许多相关学科，例如社会学、政治学、历史学、公共管理、立法和经济学。如果是个人开展的研究，那么各个学科之间就很难保持平衡，某个学科就会占主导地位，其他学科则发挥的作用较小。人们已经做了诸多努力来减少学术研究者和政策制定者以及其他相关人员之间的差距，起到中间人的作用。在教育领域中可以找到很多将研究和政策联系起来的例子。在经济合作与发展组织(Organization of Economic Cooperation and Development，简称OECD)的《来自教育领域的证据：将研究和政策结合起来》(Evidence in education：Linking research and policy)这一研究中可以找到许多已有的和新建的中间人代理机构，例如英国的EP-PI-Centre，荷兰的Knowledge Chamber，丹麦的Knowledge Clearinghouse。[36]可以在斯洛文尼亚文化领域推广这一过程，形成一种新的组织和合作机构，以官方的形式促进各个利益群体之间的合作，鼓励和协调政策研究，让研究者有机会专门从事政策分析以及基础设施(也就是专门用于文化政策研究的文化中心和网络)改善工作，让政策执行者和文化政策制定和能够找到切实的客观依据并对其加以利用。将研究和政策联系起来是让文化政策成为公共政策这一过程中逻辑上必不可少的一环。
注释：
①原文发表于《文化趋势》(Cultural Trends)，2009(2)：185-202。
责编：马绯璠(1985-)，女，山西长治人，毕业于南京大学英语系，主要从事翻译理论与实践、翻译与文化研究，译林出版社，南京 210009