论高等学校管理的“学校失灵”及出路，本文主要内容关键词为：出路论文,学校管理论文,学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1001-4519(2004)04-0050-07
教育资源的优化配置一直是我国高等教育改革所追求的一个重要目标。但教育资源的两种基本的配置模式——市场模式和计划模式由于市场机制和政府干预的自身缺陷和某些条件的限制而不能实现教育资源的有效配置，产生了所谓的“市场失灵”和“政府失灵”。这早已为理论和实践所证明。高等学校作为高等教育系统的微观组织，同样要追求教育资源在校内的最优配置。高等学校管理的重要功能和目的就是实现校内资源配置的优化。和市场配置、政府干预一样，在一定的条件下，高等学校管理会由于制度、组织等的缺陷或由于外部环境的限制而不能对教育资源进行有效配置，导致管理效率低下，这就是高等学校管理的“学校失灵”。
和其他系统不一样的是，高等教育除了政府力量和市场力量的介入外还有学术力量，“高等教育资源是三种力量相互作用的结果：政府、市场和学术力量。”（注：康宁.高等教育资源配置中学术力量的回归[J].清华大学教育研究，2004,(1).）这三种力量反映在高等学校内就是学校行政力量、校内市场力量和校内学术力量。由此，根据影响高等学校内教育资源配置的主要力量来分，高等学校管理的“学校失灵”大致可以分为三类：学校行政失灵、校内市场失灵和校内学术失灵。实际上，高等学校管理的失灵是这三种失灵合力作用的结果，而且由于我国高等学校千差万别，三种力量在不同高校中的存在和相互作用的状况大不一样，所以各个高校在管理上的失灵的表现、原因、程度也会不一样。本文是在一般意义上就我国现代公立高校而言的。
一、学校行政失灵
我国高等教育管理体制的集权制特点比较明显。政府规范和干预高等教育的力量和意志反映到高等学校内，就是学校行政力量。学校行政力量贯彻和执行党和政府制定的各项教育政策，对高等学校运行的日常事务进行管理，对校内各种机构和人员进行协调，对校内各种资源进行分配，是高等学校内最为重要的力量之一。学校行政力量的运行在制度设计上就是党委领导下的校长负责制。在这种制度下，校长是学校的行政负责人，基层党委是学校在政治、思想和组织上的宏观领导力量。校长虽然拥有独立的行政权力，但必须对校党委负责，党委在根本上左右着学校的行政力量。基于此，本文中学校行政力量包括党委的力量，是一种泛行政力量。学校行政力量在权力上就是学校的行政权力。学校行政权力的主体是学校行政机构及行政人员。学校行政人员既可以是校长、处长等人，也可以是处在某一行政职位上的学术人员。
在学校的组织结构上，学校行政力量在纵向上分为若干层级，在横向上每个层级分为若干科室，这种类型的组织结构就是科层制。我国公立高校绝大部分是典型的科层制高校，它能对教育资源进行稳定的、严格的、集中的和可靠的管理。但随着社会的发展，科层制管理模式不断显现出缺陷与问题。由于学校行政在组织、制度等方面的缺陷而不能对高等学校进行有效管理的现象称为高校学校管理的“学校行政失灵”。我国高等学校管理的“学校行政失灵”的表现及其原因主要有：
1.行政权力泛化。行政权力的泛化就是行政权力在功能上的膨胀，在主体、实施对象和运行时空上的扩张，以追求行政事务以外的目标和利益。高校行政权力的泛化实际上是行政力量对市场力量和学术力量的排挤和压制。首先，行政力量对学术力量进行渗透和挤压。我国现有的高校就其组织机构而言只是国家行政体系在高等教育系统的延伸，高校自身也完全以政府行政模式来组织和运转，行政权力几乎完全取代学术权力，对校内各种事务（包括学术性事务）直接集中地、从上到下地做出决策。随着行政组织的发展延伸，变异逐渐发生，行政系统的功能越来越大，大学行政管理人员和教学人员，在日常生活中越来越相互分离，我国高校内的行政系统已慢慢游离于教育目标之外，甚至是悬浮于教育系统之上的独立体系。其次，行政力量对市场力量进行排挤和压制。在国家整个宏观经济体制由计划经济向市场经济转轨的过程中，高等学校内部也进行了一定程度的市场化的改革努力，市场力量已经是高校内不可忽视的一股力量。但这股新生的力量常常受到行政权力的干预。如学校后勤社会化改革后，一些学校仍对后勤事务进行过度干预甚至直接插手经营；在校内人员流动这样可以采用市场机制的方面，仍存在“管”、“卡”等现象。行政权力泛化的原因是：第一，行政机构和人员在本质上是理性自私的，他们也要追求校内预算与投资的最大化。第二，行政领导具有对事物过分包揽的倾向。第三，科层组织中产权界定不明晰。在公立高校中，虽然权力安排比较明确，但仍存在不少模糊区域，存在行政力量、学术力量和市场力量之间争夺的空间和范围，但由于学校中行政权力占有制度上的天然优势，市场力量和学术力量不能有效地约束和监督行政力量，行政力量常能轻而易举地排挤和压制市场力量和学术力量。
2.学校政策失灵。学校行政是通过规章制度来管理学校的，这些规章制度就是学校政策。学校政策在制定和实施中常常达不到预计的政策目标，这就是学校政策失灵。学校政策失灵的表现主要有两类：第一，学校秩序混乱和权力间的冲突，政策的规制功能衰减，如学校教学秩序混乱，教学、科研、党政部门间相互扯皮和推诿责任等。第二，学校效率和公平间的冲突，或者追求经济利益或部门利益而导致校内公平受损，或者追求形式上的或绝对的公平导致学校效率低下。学校政策失灵的原因主要有：第一，政策制定中的决策权过分集中于党政部门，教师、学术团体等学校政策制定的主体地位缺失；学术和市场力量对学校政策实施的审议、监督和评价不到位；党政部门既是政策制定者，又是政策执行者，难以有效控制违背学校利益的政策的出台和实施。第二，科学有效的学校政策的制定和实施的成本较高。正确的学校政策必须以充分可靠的有关信息为依据，但由于这种信息是在无数分散的教师、员工、部门之间发生和传递，行政部门和行政人员很难完全占有，增加了信息的全面掌握和分析处理的难度和成本。此种情况很容易导致学校政策的制定和实施上的失误。同时，学校政策往往具有滞后性。政策的制定与实施需要时间，政策发挥作用同样需要时间，由此产生的滞后效应可能使政策实施的结果远离预期的目标。
3.委托代理失灵。学校行政权力是一种校内公共权力。这种公共权力是学校内的教师、学生、教学辅助人员和各种机构和团体等公众为了实现各自的共同利益而将自己拥有的经济、政治、文化等学校管理权力让渡给学校后形成的对公众反过来具有的强制力。这种权力是由学校行政部门和行政人员来实施的。学校公众把他们共同拥有的行政权力让渡给他们信得过的行政机构和人员就是委托代理。其中学校公众是委托人，行政机构及其人员是代理人。这种委托代理有一种隐含的契约：学校公众将行政权力委托给代理人负责实施以实现他们的利益，而代理人则按照契约执行这一权力并取得相应的报酬。如果代理人不按民意行使行政权力，就有可能使行政权力的委托代理不能正常运行，这就是行政权力的委托代理失灵。导致高校行政权力委托代理失灵的主要原因是；第一，一个代理人多个委托人带来的管理协调上的效率损失。一个代理人多个委托人是指，在学校这种层级制组织中，一个下级行政部门的领导，除了受直接上级的领导外，往往还受其他上级部门的挚肘。由于委托人所追求的目标不一致，就需要委托人之间的协调，委托人之间的冲突就反映在一个代理人身上，甚至使代理人无所适从。第二，信息不对称。由于学校公众间私有权利的相互冲突和相互制约性，监督制度安排的不合理，导致公众和行政权力代理人之间关于行政权力运行的信息分布是不对称的，即公众拥有较少关于行政权力运行的信息，代理人拥有较多关于行政权力运行的信息，因为行政权力运行的信息不对称，且无合理的监督制度，委托人通常无从了解代理人是如何行使行政权力的。在代理人道德品行不高的情况下，代理人很有可能损害委托人的利益而谋求其私人利益，这就有可能导致行政权力委托代理失灵。第三，委托人监督的机会主义。由于监督成本过大，委托人监督行政权力运行的制度安排不合理，委托人对代理人的监督存在机会主义行为，由此可能带来委托代理失灵。
4.行政思维和行为的路径依赖。在学校这种科层制组织中，行政部门有关于行政职责的严格的规则、纪律和制约。这些规则和制约将不受个人情感的影响，而且毫无例外地适用于任何情况。行政部门成员之间只讲理性关系不讲情感原则。这种制度安排造成了行政部门的僵化，缺乏适应性；行政人员循规蹈矩，缺乏工作主动性和创新性。这种由行政权力运行的规则所强化的行政人员对规则的依赖和尊崇心理和行为就是行政思维和行为的路径依赖。路径依赖源于人们对熟悉环境的依赖性。学校行政人员的行政思维和行为的路径依赖将降低学校行政的效率进而降低学校运行的效率。高校中的行政思维和行为的路径依赖的原因主要有：第一，思维路线的沿袭。在学校行政过程中，行政人员往往习惯于依照由上而下的路径进行思维，这虽对于统揽全局有利，却缺乏对下情的体察。第二，认知的模式化。学校行政人员在认知过程中遵循了一定的定势，而影响其接受新的知识、事物。第三，按常规办事的习性。学校行政人员形成按常规办事的习性，往往将非常规的事拒之门外。这主要缘于科层制模式提供的安全保障，在科层制中只要求管理人员按章办事。
二、校内市场失灵
教育资源配置到各个高校后，还要在高校内部进行配置。教育资源在高校内部的配置同样可以采用计划和市场两种模式。当采用市场模式时，高校内部就会形成关于高等教育的人、财、物等教育资源配置的相应的学校内部市场。从当前我国公立高等学校的现实看，由于较普遍地实行了教师职业资格制度和聘任制度，在机构上有高校人才交流中心、短期性的学术团队等，各个管理、教学机构、团体间的人员交流和共享也在一定程度上存在，至少从形式上建立了校内人才市场。而高校后勤社会化的进行，学校财、物配置的校内市场也建立起来了。但由于高等学校管理的核心是对人特别是对教师的管理，所以，下文将对高校内部人才市场的特征、高校内部人才市场的失灵的表现以及原因进行探讨。
1.高校内部人才市场的特征。高校内部人才市场就是高校内部在高校与众多教职员工之间形成的一种稳定的以长期聘用合同为主的劳动就业关系。一旦高校在外部人才市场上完成了初始聘用之后，教职员工进入高校便按照高校内部所形成的一个相对独立的劳动就业体系和制度安排来运转，如聘用关系的维持、工资福利的决定、工作职位的变换与晋升、职工培训等等活动，大都是根据内部的一系列规则和惯例来进行的，而不直接受到外部就业市场供求关系的影响。这样，在高校内部便形成了一种与外部就业市场即有联系又相对独立的另一类的人才资源配置方式，即高校内部人才市场。与外部人才市场相比，高校内部人才市场具有不同的特征：第一，管理和惯例作为主要手段。第二，校内人才市场把特权地位授予“内部人”（已经聘用的人）而不是给外人。第三，内部人才市场存在着锦标激励。高校内部人才市场上的工资不是按照边际劳动生产力来制定，与此相关的一个重要的制度就是高校内部的锦标制度。在这种制度下，高校内职工之间的竞争决定了谁能进入下一轮比赛，获得更高的工资。在高校里通常是职位越高，工资在晋升中获得的涨幅越大。晋升是一种内部提升制，在高校内部来选拔人才，大大地增强了对员工的激励。第四，校内人才市场的聘用的长期化、就业关系的稳定性。（注：王立宏.就业制度的新视角——内部劳动力市场[J].东北财经大学学报，2004,(1).）
2.校内人才市场失灵的表现及原因。在一定的条件下，由于校内人才市场存在内部市场机制自身固有的缺陷，加上其他内外部因素的影响，高等学校内部人才市场并不总能有效地配置高校人才资源，这就是高校内部人才市场的失灵。这种失灵主要表现在：
第一，校内人才市场可能会面临管理成本的限制。内部就业安排虽然节约了外部交易成本，但却增加了高校内部的管理与协调成本。高校内部人才市场的运作需要设置必要的组织机构与相应的人力物力投入，这显然要耗费一定的成本支出。当高校的规模过小时，由于管理活动缺乏规模，可能导致内部劳动市场的成本过高。而当高校规模过大时，由于管理和协调活动将可能出现效率下降，也会导致成本的较快增加。第二，依据行政规则与惯例对劳动关系进行调节可能会导致效率下降。行政调节不像外部市场调节那样具有规则性和硬约束性，它是由高校内部的各级管理人员在日常实施监督、考核与评估来完成的。而管理人员一旦由于主观激励不足或者客观信息失真，将可能导致管理失误，从而使得内部劳动力市场的一整套旨在保证长期激励的制度安排达不到应有的效果。特别是，内部劳动市场具有一定程度的相对独立性，并不直接感受外部市场的竞争压力。而在压力不足的时候产生惰性不论对于管理者还是员工都是难免的，这是莱本斯坦所称的“X—低效率”的重要原因。（注：代英姿.浅论内部人才市场运行效率的几个问题[J].辽宁大学学报，2003,(1).）由于缺少来自外部人才市场的压力，由行政规则与惯例调整的高等学校内部人才市场也会出现一定程度的“X—低效率”。第三，校内人才市场要受到外部经济条件和其他制度的影响。比如，为了对学校教师进行长期激励，一些高校正在尝试教师奖金的延期支付。但如果高校支付给教师的初始工资福利水平较低，则教师会因为拥有工资福利水平较高的外部市场的选择机会，或者因为觉得高校存在晚期违约的可能性而放弃内部市场流向外部市场。又如，当外部经济形势不佳，国家对大学生的需求下降，高等教育规模收缩时，相应地要求高校缩小教育规模，裁减教职员工。而长期劳动关系则意味着教职员工轻易不能流出高校，从而形成工资的固定成本化，这将使得高校在下降的经济形势中面临削减成本的巨大压力。
三、校内学术失灵
高等学校本质上是一种学术机构，学术力量理应是高校最核心的力量。学术力量是指在配置高等教育资源中相对于政府力量和市场力量，内置于高等教育微观组织中对人力资本投资具有特殊影响的治理方式。这一方式除大学组织能提供外，市场和政府一般都不能替代。学术力量是高等教育组织中一种独立的、自主的，具有吐故纳新作用的专业化力量。（注：康宁.高等教育资源配置中学术力量的回归[J].清华大学教育研究，2004,(1).）同行政力量和市场力量一样，学术力量要发挥正常的功能需要具备一定的条件和边界，这些条件和边界就是学术自由、学术民主、学术责任、学术良知、学术规范等。超过了这个边界，学术力量就不能正常发挥作用，这就是学术力量的失灵。
1.校内学术失灵的表现。第一，学术权力滥用和学术僵化。学术权力的扩张对大学发展固然重要，但如果扩张超出了限度，学术权力就会被滥用，并成为学术霸权，成为一种伪学术权力。同时，由于大学教师都从属于一定的学科和专业，各自具有自己的“学科文化”，这种“学科文化”往往造成不同学科、专业的教师之间产生疏离与排斥。（注：许建领.论大学学术权力扩张的可能与限度[J].江苏高教，2001,(3).）另外，为了保住自己的学科在大学中的地位和自己的学术地位，教师也常常抵制新的学科或贬斥其他学科。学术权力主体的这种特性，在大学中往往成为改革的阻力。学术霸权和学科文化会减少校内教师的交流、合作和在院系、部门间的流动，会造成学术氛围的死寂和学术活动的模式化，直接后果就是学术僵化。而学术僵化会造成学缘结构的老化，教师近亲繁殖、学科单一，不利于学术目标的实现。第二，学术权力弱化和错位。首先，行政权力泛化造成了学术权力弱化。其次，学术人员参与管理的权力薄弱。当前教师代表参与大学管理的组织体制尚不健全，只是在某些咨询性委员会如校务委员会、学术委员会或各种各样的座谈会上，才能听到教师的声音。即使在学位评定、职称评审等学术事务委员会中，教师代表也只是在行政部门制定的原则下发挥有限的作用。在大学管理中，教师权力的影响力与完备的庞大的党政体制相比，只是处于从属地位。最后，学术机构弱小；少章程，权限不明；无行政职务的学术人员所占比例很少；活动不定期。学术机构被当作行政机构的附属物和挡箭牌；学术机构本身存在行政化的倾向。同时，学术管理活动中存在许多行政权力与学术权力错位的现象。行政权力承担着本应由学术权力承担的事情而扮演学术权力的角色，反之，学术权力也在承担着本应由行政权力承担的责任。混淆了行政权力与学术权力的职能和作用，给学术人员增加了不应有的负担，浪费了学术资源。第三，学术腐败不容忽视。学术权力严重扭曲时就会产生学术腐败。如果说学术僵化、学术权力的弱化和错位还只是学术活动的非正常化，只是学术失灵的较表层体现，那么学术腐败则主要是学术风气的严重异化，是深层次的学术失灵，也是后果最为严重的学术失灵。学术腐败的表现诸如：剽窃之风蔓延；浮躁现象剧增，急功近利；假冒伪劣突出；学术交易盛行，一是权力与学术的交易，二是学术贿赂甚嚣尘上；三是金钱与学术的异化。（注：兰刚.关于当前学术腐败现象的描述性研究[J].渝西学院学报，2003,(1).）
2.校内学术失灵的主要原因。第一，如上文所述，行政权力的泛化是造成校内学术失灵的主要原因之一。第二，学术资源分配中的利益失衡。学术活动是围绕学术资源进行的，学术资源是学术活动开展的基础。学术资源的配置和物质资源、政治资源、文化资源的配置一样，要追求高效率，但同时也要遵循公平原则。而近年来，高校在进行学术资源配置的过程中，在强调效率原则的同时，却往往人为地造成了学术资源配置中严重的利益失衡。学术资源分配中的“马太效应”突出。由于学术领域利益分配差距的迅速扩大和严重失衡，一方面造成了学术界许多人感到被歧视的精神压力，另一方面也开拓了在学术活动中赢取个人暴利的可能空间。第三，学术规范的失范。学术力量正常发挥作用的一个边界就是学术活动必须遵循一定的学术规范。一旦学术活动超出了学术规范的边界，或者学术规范本身有问题，造成边界模糊，学术失灵就会发生。首先是学术道德规范的缺失。学术活动的健康发展需要依赖健全的学术道德规范，如学术平等、科学精神、社会责任感、社会公益性、团队精神等。谁要违背了这些学术道德，就会受到学术同行们的道德谴责。但在社会经济的转型时期，自私自利、个人主义、学术霸权等思想的冲击使传统的学术道德规范体系的道德约束力日益被削弱，甚至有人会蔑视学术的价值体系，这便带来了学术界的道德失范行为。其次是学术行为规范的缺乏。学术行为规范维护着学术活动的正常秩序，同时它也提供了学术竞争、交流的某种操作平台。但长期以来我们对学术研究的行为规范一直不够重视，极少这方面的成文法规，也缺少这方面的研究和教育。这也是导致学术失范的重要原因。最后，现有的学术评价体系不科学。人们通常以学术人员发表学术论著和期刊的等级和数量来评价学术人员和学术机构的学术贡献和成绩。这是造成学术人员急功近利、学术的平庸化和泡沫化的重要原因。第四，学术民主的匮乏。学术民主也是保障学术活动正常进行的重要条件。如果校内的学术活动缺乏民主，就可能导致学术失灵。行政部门和人员民主观念落后，管理思想陈旧，学校的学术管理制度和民主的精神违背，管理制度改革滞后。作为一种权力，学术权力同样需要民主监督。而许多高校中由于行政权力的干预，学术权力所可能受到的民主监督被割断了。学术组织的负责人也因只需要对行政部门负责而不需要对全体组织成员负责，他们关心的常常只是如何与行政主管部门之间拉关系，而很少有人真正考虑过如何进行民主决策，如何自觉地接受民主监督。而学术组织的管理过程则充溢着一种官僚主义。
四、高等学校管理的出路之一：社会经营
如何避免和弥补高等学校管理的学校失灵，在理论和实践上探索新的出路，成为新时期高校管理改革必须要致力于解决的问题。而对高校进行社会经营可能就是一条新的出路。
高等学校的社会经营指政府、市场、学校之外的志愿性和非营利性的第三部门组织对高校内的教育资源进行筹划谋营和管理，以弥补政府宏观调控、市场基础配置、学校微观管理的缺陷，协调政府、市场和学校的关系，缓和它们的矛盾，加强它们的联系，规范它们的行为，提升它们的价值层次。高校社会经营的要义是：高校社会经营的社会基础是发达的公民社会；组织基础是非营利性的第三部门；权力基础是以公益为本的“公权”；价值基础是志愿性的“公德”。高校的社会经营将可能弥补高校经营的市场失灵、政府失灵和学校失灵的缺陷，成为高校管理制度改革的新出路。
1.公民社会是高校社会经营的社会基础。公民社会强调公民对社会政治生活的参与和对国家权力的监督与制约。公民社会的典型组织形式是独立于政府和市场的志愿性、非营利性的第三部门组织。哈贝马斯认为，团体、俱乐部、沙龙、媒介等非官方机构构成了社会的“公共领域”，即狭义的社会。本文“社会经营”的“社会”就是指公民社会及其中的第三部门组织。公民社会的特点有公民自由、多元主义、公开性、开放性和法治原则等。高等教育作为一种社会领域，只有独立性、多元性、开放性、制衡性的公民社会的存在才能使高等教育本身成为“社会公域”的一部分，才能使高等学校成为非营利性、独立性的第三部门组织，才能使高校的社会经营成为可能。由于历史和传统及现实制度的原因，我国的公民社会极不发达，因此，建立高校社会经营的社会基础还任重道远。
2.第三部门组织是高校社会经营的组织基础。第三部门组织是那些独立于政府之外、不以营利为目的、志愿性的社会组织。它们所包括的组织范围非常广大，包括社会性的政治组织、经济组织和文化组织。第三部门组织具有非营利性、非政府性、志愿性、自治性、正式性等特点。如果用第三部门组织来经营高校，则不公平竞争、权力寻租、效率低下等市场失灵和政府失灵都有可能得到克服。同时，在理论上，在公民社会中，高校本身将成为第三部门高校。在实践上，第三部门高校，无论是公立的还是私立的，都有很长的历史，已经赢得了社会的信赖，“随着我国的社会主义市场经济体系正在逐步发育成熟，教育需要新的社会定位。教育的基本定位应是：教育是介于市场领域和政治领域之间的部分（第三部门），学校及其教育机构是介于政府和企业之间的非营利性社会组织；教育产品是非垄断性的公共物品，可以通过政府和非营利性机构两种资源配置机制来向社会提供。为此，市场应当有限介入，政府应当保持它的调节功能。”（注：劳凯声.社会转型与教育的重新定位[J].教育研究，2002,(2).）第三部门高校和其他第三部门组织使高校的社会经营具有了组织基础。
3.公权是高校社会经营的权力基础。公共权力是一种特殊的权力形式，它与一般权力相比，最主要的特点是公共性，即它是为追求社会公共利益而产生的。第三部门组织获得公共权力的途径有两种：一种是通过公民让渡的，另一种是通过国家转移获得的。第三部门对公共权力的行使是以维护公共利益为己任的。高校和其他第三部门组织以公共权力为后盾，发动民间力量，动员众多的物质与人力资源到高校经营中，为民众和社会提供高等教育服务，对政府起到了拾遗补阙的作用，促进了高等教育的发展和社会的进步。在一个第三部门组织发达的公民社会中，民众通过独立的第三部门组织自由平等地参与到高校管理事务中来，公民的民主权利得到尊重，由此可以扩大学校公共权力的合法性，由此降低了学校失灵的可能性。
4.公德是高校社会经营的价值基础。如果说公民社会的物质体现是数量众多的第三部门组织的话，则公民社会的精神体现就是社会性的公共道德，即公德。公德的首要功能就是约束市场原则的扩张。其次，公德也能约束政府逻辑的扩张。在高校的经营上，学术自由、兼容并包、以人为本、尊师重教、热爱学生、爱岗敬业、平等交换、互惠互利等社会公德将从价值基础和精神上起到约束市场逻辑和政府逻辑的作用，弥补市场失灵和政府失灵及学校管理的缺陷，提高市场资源配置、政府宏观干预、学校微观管理的价值层次。
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