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冷战后，美国企图借东欧剧变、苏联解体之“风”，以“以台制华”来配合其推行对华“遏制”政策，从而达到“西化、分化”中国的战略目的。这个时期的美台关系，是指美国倚仗其“一超”地位，凭借军事、经济、科技的优势，以架构由其“领导”的“世界新秩序”为目标的全球战略下的美台关系。而最近由于李登辉抛出“两国论”，美台关系再度成为世人关注的焦点。从1989～1999年 8月10年间的情况来看，美台关系以1996年3月的“台海危机”为界， 经历了前后既有联系又有区别的两个不同的阶段。本文以这两个阶段为基础，阐述冷战后美台关系的演变过程，同时试图对演变的原因作一些粗浅的分析。
冷战后美台关系的演变
第一阶段：美台关系全面提升（1989～1996.3）
从1989年冷战结束至1996年3月“台海危机”爆发， 美国为配合对华“遏制”政策，推行“以台制华”策略，乃从政治、经济、军事等方面不断突破和提升美台“实质关系”，纵容台“独台”和“台独”势力进行“拓展国际空间”、图谋分裂祖国等政治活动。主要表现在：
1.政策策略上的调整。美国由原来偏重中国大陆的“倾斜性双轨政策”转向对大陆和台湾“相对平衡的双轨政策”，将《与台湾关系法》提升到与中美三个联合公报同等的地位，并作为提升美台关系的“指导原则”。
1989年7月和1991年6月，美国参众两院先后通过了有关台湾前途的285号修正案和《美国对台政策》， 称“台湾的前途应该以一种和平的、不带任何强制的，并且是台湾人民能够接受的方式来决定，美国和中华人民共和国的良好关系取决于中国当局不使用武力解决台湾前途或不以武力进行威胁的意愿。”（注：梅孜：《美台关系重要资料选编》，时事出版社，1997年版，第250页。）1991年7月19日，布什总统复信参议员鲍卡斯表示支持台湾以台澎金马“地区身份”加入关贸总协定。 1993年11月4日美国务卿克里斯托弗在参议院外委会作证时称， “美国对华政策受《与台湾关系法》与美中三个公报的指导，无需去分谁轻谁重。”这个“无轻重”论表明了美国把《与台湾关系法》提到与中美三个联合公报的同等位置上。
最突出的是，克林顿政府在1993年间进行了所谓的“台湾政策审议”。1994年9月， 助理国务卿洛德在新闻发布会上公布了调整后的对台政策。其内容包括：（1 ）在“美国在台协会”主办下同台湾进行仅次于内阁部长级经济对话。允许来自经济和技术机构的美国政府高级官员访问台湾；（2）美国高级领导人，或者没有担任经济、 商业或技术方面的部长职务的高级官员将不访问台湾。不允许台湾高级领导人访问美国，但将允许他们必要时路过美国；（3）不支持台湾进入联合国， 但承认台湾在一些国际问题上可以发挥作用，支持台湾加入关税及贸易总协定；（4 ）将“北美事务协调委员会”更名为“台北驻美国经济文化代表处”。这次调整有几个特点：（1 ）使美台官方交往和接触从此公开化、合法化；（2）在提升美台交往级别和层次、 加强和推进美台实质关系上有明显突破；（3 ）这次调整的侧重点之一是美国对台湾经济实力的肯定，使美台双方至少在经济方面保持一种“正常的国家关系”，因而在一定意义上，提高了台湾在美对外关系中的“实体地位”。在新闻发布会上，虽然洛德表示“恪守一个中国政策，仍然符合美国在海峡两岸的主要利益”，但实际上这次“审议”是美国对台政策从美中三个联合公报立场上的一次倒退。
2.提高与台湾的政治交往级别，并公然允许李登辉访美。自1990年5 月布什总统决定派前内政部长托马斯·克莱普率领一个包括两名参议员在内的5人代表团前往台湾参加李登辉“就职”典礼后，1991 年先后有美国前国防部长温伯格、5位前三军部长、 前国务卿舒尔茨等人赴台活动。尤其是5月，前总统福特以“私人身份”访台， 这是美台“断交” 以来到台活动的第一位美国卸任总统， 使美台接触层次大为提高。1992年11月，美国贸易代表卡拉·希尔斯抵台访问，她是中美建交13年来访台的第一位内阁级官员。尤为值得注意的是，台湾官员不能进入美国务院的禁令已被打破。1992年8 月亚太地区教育部长在美国务院集会，台“教育部长”毛高文和“驻美代表”丁懋时参加了有关活动。台报认为，台官员进入美国务院活动，是台“重返国际社会，打破外交孤立局面的先声”。1994年12月美国交通部长费德里科·培尼亚访台，他是美调整对台政策后访台的第一位内阁级官员。李登辉会见了他。这次访问被台湾官员欢呼为美台关系的“突破”。1995年5月， 台“交通部长”刘兆玄赴美与美交通部长培尼亚举行所谓对等会谈，被台当局捧为美台关系的又一“大突破”。随后，台湾当局高层政要许水德、钱复、江丙坤、胡志强、箫万长等也先后去美活动。同时，美国会内亲台议员不断抛出提高与台关系的议案，这些议案包括支持台加入联合国和允许李登辉访美等。
在美决定提升美台关系和国内亲台势力的强大压力的背景下，美台高层交往在1995年5月22 日最终达到了顶点——美违背中美三个联合公报的原则，允许李登辉对美国进行所谓“私人”访问，制造“两个中国”。中美关系的原则基础受到了严重动摇。
3.以提供先进武器为标志，扩大对台军售。1994年4月28日， 美国国会通过的《1994和1995财政年度对外关系授权法》（4月30 日经总统签署生效）宣布，基于台湾防务的需要，国会声明：（1 ）《与台湾关系法》再度被确定；（2 ）该法第二及第三条款要比美国（有关军售）之政策声明，包括公报、规则与指令等更重要；（3 ）在衡量中共在追求“和平解决台湾问题”的基本政策下，美国将考虑中共之（军事）能力及用意；（4 ）总统应定期衡量中共能力与用心之改变情形并考虑是否适度调整对台之军售。该法案首次以国内立法的形式提出《与台湾关系法》的重要性优于“八·一七”公报（注：台湾《中国时报》1994年4月21日。），从法律上解除了美对台出售武器的限制。
这个时期，美售台武器的特点是交易额大、种类齐全、性能先进，旨在全面加强台湾的防御能力，特别是海、空防卫和近海反封锁能力，提高台湾陆军的快速、机动和抗衡大陆伞兵的反应能力。
一是售台武器金额成倍增长。1990年美售台武器金额为6.6 亿美元，1993年猛增到64.3亿美元，增加了近9倍。 据美国《武器贸易新闻》月刊报道，1990～1996年的6年间，台向美采购的武器装备价值达83 亿美元，是美国的第二大武器出口地。
二是售台先进武器。从1989年至布什任期结束，美国同意向台出售了F－16战机、“爱国者”导弹系统和反导弹系统、 “眼镜蛇”攻击机、“鱼叉式”舰对舰导弹、预警机等先进武器。克林顿执政后，售台武器比其前任有过之而无不及，武器种类从导弹到控制雷达、远洋扫雷舰等，品种繁多。
三是转让先进技术，协助台湾发展先进武器。台湾的“成功”级护卫舰是美现役FFG－7型ASW（反潜）护卫舰的改型， 是美国提供设计图案和全部配件而由台湾组装制造出的产品；台湾陆军M－48H“勇虎”式主战坦克，被台军方宣传为美台合作与美国协助的“结晶”；美帮助台改良“鹰”式中低空导弹系统，增强了电子反制能力；美还同台共同制造具有先进的反潜战能力的护卫舰。
4.经济上联系更加密切。一是美台贸易额不断增加。1990年美台贸易总额为343.5亿美元，1995年达到471.8亿美元，6年内增长37%。 二是美台相互投资不断增长。冷战后初期，美一直是对台的最大投资者。据统计，1995年美对台投资案为67件，金额高达12.8亿美元。同样，美也是台对外投资的第一大国。
美台发展经济关系，除了经济利益的考虑外，很大程度是为了政治目的。美通过不断扩大同台的经贸关系，加强对台湾的经济渗透，以达到向台全面渗透的政治目的；而台湾“独台”、“台独”分裂势力，为倚美求“独”，搞“两个中国”、“一中一台”的需要，在经济上也主动配合美国。近年台报时常披露的所谓“政治采购”、“经济不平等条约”，就是佐证。最明显的是自80年代末以来，台湾采取一系列措施减少和美国的经贸摩擦，迎合美国的要求，使得台湾对美贸易顺差由1990年的91.3亿美元降至1995年的56.41亿美元。 与此相交换的是“美国坚决支持以关贸总协定缔约国能够接受的条件接纳台湾成为该组织的一员”（注：新华社华盛顿1991年7月19日电。）， 改变以往美国政府不支持台湾加入关贸总协定的政策。在美国等的支持下，台湾于1992年取得了关贸总协定“观察员”资格，并出席了理事会议。此前，由于美的支持，台湾还参加了亚太经合会议。
第二阶段：美台关系适度“降温”（1996.3～1999.8）
由于在第一阶段美推行“以台制华”策略，尤其是纵容李登辉搞“台独”，不顾中国政府和中国人民的反对，允许李登辉访美并与美反华亲台势力同流合污，公开进行分裂祖国、鼓吹“两个中国”的活动，导致了1996年3月“台海危机”的爆发， 使美中关系面临全面倒退的危险。这种局面恶化下去对谁都不利。因此，美再次对美台关系的现状进行新一轮的“检讨”和调整。主要是将前段时期美国以公开支持和纵容台湾当局分裂祖国活动为重点内容的美台关系，予以适度“降温”到实际支持台湾分裂势力、保持台湾与大陆“和而不统、分裂分治”而又不刺激中国大陆、不导致台海形势紧张、不严重影响美中关系发展的范围内。主要表现为：
1.重申坚持“一个中国”政策，表示不支持“台独”。
1996年，美中关系全国委员会发表对华系列报告，认为美国在考虑对华关系时，“最大的误算莫过于低估台湾对中国内政及民族感情的至关重要性”，主张台湾问题是“美中达成战略性谅解的关键”（注：见《美国美中关系全国委员会对华系列报告》第13号。），美应毫不动摇地重申一个中国的政策。美国政府的决策层也感到了问题的严重性。一方面向中国政府郑重作出几项积极表态，承诺以后以“限于私人、非官方的、很少和进行个案处理”限制李登辉等台湾当局高层政要访美；另一方面开始重新评估、检讨其对华政策。尽管以参院外委会主席杰西·赫尔姆斯、众院民主党少数派领袖理查德·格普哈特等为代表的强硬派仍主张对中国采取遏制政策，但美国政府内主流派却主张以“接触”代替“遏制”。他们认为“遏制可能意味着我们把中国当作敌人对待，这是完全不必要的”，“对中国采取孤立、对抗、遏制都不是上策，同中国进行建设性的接触是惟一的选择”（注：《克林顿总统在同江泽民主席举行正式会晤时的讲话》，载《人民日报》1995年10月26日。）。经过争辩，主张同中国保持接触的主流派意见占了上风，克林顿政府的对华政策进一步走向现实。在1997年10月《中美联合声明》中，关于台湾问题，“美方重申，美国坚持一个中国的政策，遵守中美三个联合公报的原则。”（注：《中美发表联合声明》，载《人民日报》1997年10月31日。）克林顿总统也多次公开表示美国“不支持台湾独立，不支持台湾加入联合国，不支持制造‘两个中国’、‘一中一台’的主张”（注：《江主席与克林顿总统会谈》，载《人民日报》1997年10月31日。）。1998年6月，克林顿访华时， 再次公开重申了美对台湾“三不”原则（注：《克林顿重申对台湾“三不”原则》，载《人民日报》（海外版）1998年7月1日。）。1999年8月，李登辉抛出“两国论”后， 克林顿多次重申，美国坚持一个中国的政策立场没有改变。这表明美对台政策在策略上将膨胀后的美台关系调整为服从于美国对华政策架构之内。
2.“降温”美台过热关系，控制台湾当局以“牺牲”美对华关系来搞“台独”分裂活动的膨胀势头。
克林顿公开表示对台“三不支持”主张后，美国政府在处理美台事务时，采取了适度的相应“降温”措施，以抑制台湾当局图谋“台独”的膨胀势头。一是通过舆论公开指出美中关系紧张很大程度上是台湾造成的。1996年4月14 日《纽约时报》发表社论指出：近几年来“华盛顿与北京关系高度紧张在很大程度上是台湾造成的”，认为台湾所进行的如李登辉访美等“外交冒险”行动令美国为难，批评“台湾滥用美国的支持”。二是限制或停止美台双方现职高层官员接触、互访，并放缓支持台湾参加国际组织的步伐。如，1997年9月， 李登辉借机“拓展国际空间”出席巴拿马运河会议，原定出席此会的克林顿总统只派一名特使与会，他自己未前往；美国政府现职官员到台湾活动有所收敛，台湾去美活动的高层官员也相对减少；美还在台湾申请加入世界卫生组织问题上投了弃权票，反映了其处理台湾问题的谨慎态度。三是美一再告诫台湾不要过于刺激大陆，影响中美关系的发展。1996年“台海危机”后，美曾多次告诫台湾当局要谨慎从事，不要采用“挑战大陆”的“外交冒险主义”。香港回归前，美又再三对台施压，要其缩小拟在此间举行的军事演习规模，并告诫台“修宪”要注意大陆的反应，以免引起两岸“新的危机”。今年8月李登辉抛出“两国论”后，美又多次对台施压， 称其政策声明“给海峡两岸对话增加难度”，“给美中关系造成困难”，“毫无益处”。四是利用卸任官员访问两岸的方式加强美与台湾、大陆的沟通，缓和两岸关系。
3.继续支持台湾当局谋求“独立政治实体”地位。
美国在对台湾当局施加影响要求他们采取措施缓和台海紧张局势的同时，又表示，目前无意修改美国对台基本政策，美国仍将依据《与台湾关系法》与台交往。近几年来，美台双方实质关系仍在继续发展。
一是美台高层交往活动仍较频繁。（1 ）美以“个案”处理办法同意台高层政要过境美国。1996年，李元簇、连战过境美国，获美“礼遇”。1997年，李登辉、连战、章孝严等过境美国到中美洲及欧洲访问，美均给予方便。美表示，美国政府将以“安全、方便及舒适”的原则，来批准台湾“领导人”的过境。（2）美派有影响的人士访台。 金里奇、鲍威尔、多尔、佩里等退职的高层人士和议员先后访台，他们与台当局就两岸关系、台美关系等议题广泛交换了意见。鲍威尔认为维护台湾的安全对美国政府来说仍是“头号任务”，美应继续加强对台军售。他称台湾当局可以确信，“美国始终对台湾的安全保持最高的关切”。多尔声称，“美不应该在中共的反对下停止出售武器给台湾”，并指出，美台在导弹防卫体系上更密切合作“符合台美双方利益”（注：台湾《联合报》1997年2月13日。）。值得注意的是， 美还积极加强了与台湾民进党的接触，以便在民进党执政后仍能保持对台政策的影响力。
二是军事上继续向台出售武器。1996年，美同意台购买电子战设备和用于战斗机的瞄准导航系统。1997年美决定向台出售21架超级“眼镜蛇”攻击直升机和13架奇欧瓦战斗直升机，总价值近5亿美元。 美还向台出售先进的TMD系统，台在1998年进口价值12亿美元的6000套 PAC－I改进型反弹道导弹，并表示将参与美在台部署THAAD 系统（战区高空防御系统）。1998年6月，美国防部宣布，美决定向台出售价值1.6亿美元的28套可装在F－16A／B 型战机的“导航者”瞄准及飞行测试装备系统。美方还提出要加强对台湾在“软体”方面的交流，其中包括军事学术交流、人员培训和经验分享等。1999年8月， 在海峡两岸关系因李登辉的“两国论”而高度紧张之际，美国政府再一次不顾中国政府的反对，将价值5.5亿美元，包括两架E－2T雷达预警飞机在内的大批先进武器出售给台湾。
三是双方经贸联系进一步发展。1996年9月， 台美举行了“第二届次长级经济对话”，就双方经贸发展状况、台湾金融市场自由化、金融风暴处理经验等问题进行了讨论。美方允诺协助台尽早加入世贸组织（WTO）。1998年2月20日，台美完成了台湾加入世贸组织谈判的草签协议，为台加入世贸组织创造了条件。8月7日，美台正式签署了世贸组织双边入会协议书。
美台关系演变的原因分析
冷战结束至今的10年间，美台关系经历了“升温”与“降温”的变化，究其原因是多方面的，其中主要的有：
1.美国出于“西化、分化”中国的战略需要，提升美台关系“以台制华”，遏制中国。
苏联解体后，美国成为世界上惟一的超级大国，自以为建立由美国领导的“世界新秩序”的时机已经到来。出于意识形态和冷战思维，美认为中国是影响其实现这一战略意图的最主要的对手。为此，美国除了继续利用1989年北京政治风波对华实行制裁外，又抛出“中国威胁论”，为其遏制中国制造舆论。同时，美又利用台湾问题，通过支持台湾分裂势力的活动牵制中国，以配合其推行对华遏制政策。美国一些战略家们认为，打“台湾牌”是遏制中国最合适不过的手段。通过支持“台独”挑起台海危机，可以增加东亚国家对华恐惧心理；通过支持台湾“务实外交”和加入国际组织，可以耗费中国的精力，削弱中国在国际组织中保护自身利益的能力。台湾海峡的紧张局势控制在一定的水平上，不仅不会给美国带来任何实际利益的损失，反而可以利用台湾海峡紧张局势来遏制中国，从战略上破坏中国进行现代化建设的国际环境，减缓中国崛起的速度。因此，自布什政府时期美台关系便开始“升温”。克林顿执政后，其初期仍沿袭布什政府对华制裁政策，未见效后被迫调整为对华“全面接触”政策。但“接触并不等于赞许”，“并不意味着我们对不同意的中国政策视而不见”（注：《美国国务卿奥尔布赖特在众议院拨款委员会上的讲话》，美国新闻署华盛顿1998年3月4日电。）。接触政策包含交往和遏制两个方面，通过边交往边遏制，引导中国融入由美国主导的国际社会，从而达到“西化、分化”中国的目的，遏制方面的表现就是美台关系继续“升温”。
美调整对台政策，提升美台关系，除了上述原因外，还有以下几点：
（1）迎合美国国内亲台势力的需要。 以国会议员布朗·穆尔科斯基和西蒙为代表的亲台势力屡屡提出支持台湾加入联合国、派内阁级官员访台及允许台湾“总统”和其他高级官员访美的修正案，塞进国务院、国防部授权法案或其他相关法案中，在参院以多数票通过上述修正案竟达7次之多。舆论界也鼓噪打“台湾牌”，《纽约时报》、 《华尔街日报》等10多家报纸相互策应，鼓吹美台关系升级。一些有广泛影响的智囊机构如传统基金会、美国企业研究所等均不同程度地主张支持台湾的“国际承认程度”，承认台湾为“经济上有实力、政治上日趋民主的主权国家”。
（2）台湾当局的“国会外交”起了一定作用。 台湾当局充分利用美国政治立法与行政相互制衡的特点，大力开展“国会外交”。冷战后台湾当局调整和加强了对美机构的力量，先后派遣“外交部长”钱复等“部长”级官员到美大肆活动，游说国会议员，另外，还出资雇用美国的公关公司为其游说。据台《中国日报》报道，台湾综合研究院仅半年就向美国卡西迪公关公司支付公关费100万美元。 此外还频频邀请美国会议员访台，并有意提高“美国在台协会”的外交功能。
（3 ）台湾对美国有着重要的经贸利益， 台湾经济实力较雄厚， 1993年外汇储备超过900亿美元，台湾50%以上的外汇存放在美国， 且是美国国库券在世界上的第二大买主，在美国经济中有不可忽视的影响。1991年2月台湾公布的《国家建设六年计划》计划投资3050亿美元， 这无疑对以经济安全为对外政策支柱之一的克林顿政府极有吸引力。
（4）出于利用台湾作为“西化、分化”中国的前沿的考虑。 台湾自1987年解除“戒严”后，岛内“民主化”运动发展迅速，继实行省市长直接选举之后，又进行“总统”直接选举，并允许在野党在一定程度上参政议政。这些做法与美国在全球范围内推进“民主化”相吻合，受到美国的欣赏和支持。台湾当局吹嘘“政治上民主、经济上繁荣”的“台湾经验”，并想把这种经验“移植”到大陆去，此想法与美国“不谋而合”，因为台湾在发展中很大程度上接受的是美国的政经模式、价值观念等，“台湾经验”也可说是“美国经验”。通过台湾对大陆“渗透”是实现美国“西化、分化”中国战略的主要途径之一。
台湾对美国具有重要的地缘战略价值，特别是美失去菲律宾的克拉克空军基地和苏比克海军基地后，其价值更为突出。控制台湾，美认为，北可牵制日本，西可遏制中国，南可制约东盟，有利于维护其在亚太地区的利益。
2.1996年台海危机损害了美国自身利益，美从现实出发，要美台关系“降温”。
（1 ）台海危机使美认识到台湾问题在美中关系中的敏感性和重要性，认识到若不谨慎地处理台湾问题将对美中关系带来灾难性后果。早在1981年，邓小平同志就指出：“在台湾问题上如果需要中美关系倒退的话，中国只能面对现实。”（注：《邓小平文选》第二卷第377页。 ）中国不可能因为要发展中美关系而将台湾问题的苦果吞下去，而且，1995年下半年中国人民所展示的反分裂、反“台独”斗争以及最近中国政府反对“两国论”的坚定立场和鲜明态度，使美认识到利用台湾问题进一步对华施压，只会激起中国人民更强烈的民族情绪，从而产生与美国意愿相左的局面。此外，美也认识到因台湾问题而使美国在中国的经济利益受到损害，使美国在一些重大国际问题上，如核裁军、地区安全等问题上寻求中国合作的努力付之东流，不符合美国的现实和长远利益。
（2）担心台湾“台独”倾向的发展会使美处于两难境地。 近年来，台湾当局通过“修宪”、“冻省”、修改教科书等手段在加紧制造“独立主权国家”的既成事实。最近更是公然与“台独”合流，将两岸关系定位为“特殊国与国的关系”。美担心岛内“台独”倾向的肆意发展会导致两岸走向军事冲突。美认识到如果因支持“台独”而引发两岸关系全面恶化乃至冲突，会损害美在亚太的利益，使美处于两难境地，甚至有可能把美拉下水，直接卷入两岸军事冲突之中。相反，抑制“台独”膨胀势头，维持两岸现状，美国可以捞取最大利益：既能够牵制中国，又能够控制台湾，并有利于其“合理”地保持在东亚的军事存在。
此外，中国的国力增强和国际影响上升，尤其是在亚洲金融危机、南亚核试验等事件中表现出的负责任行为，使美认识到冷战后中美间的共同利益不是减少了，而是增多了，中国在美国全球战略中的地位显得越来越重要。
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