党的主张成为国家意志的转化机制的构成要件分析
——基于政府过程理论的研究
文丁粮柯 （中共中央党校，北京 100091）
内容提要： 党政关系的问题一直以来是国家政治生活中的重要议题，党在执政治国的过程中，通过探索实践，领导方式和执政方式不断完善，逐渐形成了科学化、规范化的工作机制，即党的主张成为国家意志的转化机制。它是保证党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的重要纽带，是国家治理体系中的一部分。一套完整的转化机制包含五大构成要件，如果这套机制不健全，将极大地影响国家治理体系和治理能力现代化的进程。
关键词： 党的主张 国家意志 国家治理体系
一、引言
政党政治是现代民主政治的普遍形式，政党成为政治系统的基本要素之一。由于中国的特殊历史背景和中国共产党的特殊地位，党政关系成为了中国最基本的政治关系，其它各种政治关系都在一定程度上包含着党政关系的因素。建立规范化的党政关系，完善领导方式和执政方式成为中国共产党政治生活的主题之一。在西方政党体制的模式下，政党的运作往往集中体现在选举这一特殊时刻，在将政党精英输送进国家政权机关后，基本进入一个 “潜伏期”，而不再进行重要决策活动。而在中国自身的发展背景和发展历程，以及中国共产党和中国的自身性质决定了中国政治呈现出一种极具自身特色的运行逻辑。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，如何在政治过程中处理好党组织与国家政权之间的关系是关键所在。在理论界，由于普遍存在着“重视权力归属、忽视权力运作”的思想，而存在将问题普遍归结于“政治改革落后”的现象。“其实很多问题往往出现在运作过程和运行机制上，任何实际运行中的政府，都不仅是一种体制、一个体系，而且是一个过程。”［1］中国共产党在执政兴国过程中，逐渐形成了一套中国特色的运作机制，即党的主张成为国家意志的转化机制，通过转化机制的运作，实现了党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。
在日常生活中，碳酸饮料等酸性物质摄入量的增加，会导致牙齿表面釉质脱矿；此外，许多佩戴固定矫治器的患者由于牙齿清洁不彻底，导致托槽周围釉质发生脱矿，也增加了患龋风险。因此，防止釉质脱矿、促进釉质早期再矿化，对预防龋病的发生具有重要意义。
二、党的主张成为国家意志的转化机制的构成要件分析
“机制是指在一个系统内，各个组成部分之间相互连结、配合、渗透、制约的相互作用关系”，［2］一套完整的转化机制有许多要件构成，各要件之间紧密衔接，保障党的主张顺利转化为国家意志。将党的主张成为国家意志的转化机制比作工厂生产车间的一条生产流水线，各构成要件有着不同的角色分工。党的主张成为国家意志的转化机制具体包括目的要件、程序要件、主体要件、客体要件和结果要件等五大要件，剖析这些构成要件有助于我们进一步掌握党的主张成为国家意志的转化过程、理清各要件之间的逻辑关联。
如今，贪官不少，《腐败案例选》自然也不少，其初衷是对人有警戒、教育作用，自是好事。值得注意的是，对案例，应当加以分析，予以批判，正确引导，以对后人的不能腐、不敢腐、不想腐、走正路，有所助益。如果仅是所谓“客观”地摆事例，则无异于“作案教材”、教唆犯罪、扩大负面影响，难免将好事办成坏事。由此，亦可进一步感受，弘扬正能量之必要性和意义之所在。
（一）目的要件
党的主张成为国家意志的转化机制的目的在于谋求最广大人民的根本利益，也是这套机制得以存在的价值所在。目的要件相当于车间生产流水线的生产目标、所期望实现的利益，在进行生产之前，都要制定生产目标，为满足一定的利益需求而努力奋斗。目的要件是党的主张成为国家意志的转化机制的动力源泉，只有目的明确，政党才能生存和发展，政党的一切行为才有动力、才不会过分偏离正确的方向。党的主张成为国家意志的转化机制的直接目的在于控制国家权力运行，其实质是通过控制国家权力运行实现自身主张、实现广大人民的利益，这也是整套转化机制存在的最大价值和意义。中国共产党是保持先进性、纯洁性的马克思主义政党，坚持全心全意为人民服务的宗旨。中国共产党形成一切主张、采取一切行动的根本目的不是为了自身的利益，而是为了实现共产主义的目标、实现广大人民群众的利益，同时也是党的主张转化为国家意志的根本目的。这种目的是党的主张顺利转化为国家意志的基础，也为党的主张成为国家意志的转化机制提供了动力源泉。
第三，阿姨学历普遍不高，大多数是初中毕业，一小部分是高中毕业，而且远离课堂很多年，学习能力普遍不强，记忆力甚至也不是很好。她们很难长时间地坐在课堂里学习，对于学习的感觉、状态、方法和习惯，都是缺失的。
党的主张成为国家意志的转化机制的客体要件指的是转化对象，即党的主张，转化对象相当于车间生产流水线中需要被加工的原材料。中国共产党领导既是中国特色社会主义最本质的特征，也是中国特色社会主义制度的最大优势，因此，中国共产党要在国家发展的过程中必须协调好方方面面的社会利益。中国共产党不仅要对国家发展提出自身主张，还要对社会发展提出自身主张，利用各种途径和方式转化为不同领域的中国特色社会主义事业的建设指南。代表人民行使公共权力，通过国家政权的形式实现党的主张、人民群众的利益，是实现党的领导的一条最重要的途径和方式。然而，并非所有的原材料都要加工成为同一种产品，并非所有的党的主张都需要转化为国家意志。假若将所有的主张一律转化为国家意志，那么将极大扩张国家权力，突破了国家权力应当调整的范围，造成国家权力的越位。因此适合转化为国家意志的党的主张，应当是在符合国家权力运行规律下提出的主张，进一步体现为通过控制国家权力运行来实施党的领导，即善于通过党的执政过程来实施党的领导，通过将党的主张进一步体现为“执政类”党的主张来更好地实施党的领导。党的主张不仅仅是表现为宏观战略，更有可能体现为客观存在的、具备可操作性的具体建议。通过针对国家政权机关形成可操作性的党的人事主张、立法主张和重大事项主张，来全方位地、有效地控制国家权力运行。
（二）主体要件
党内法规体系是一个独立的体系，存在还不够完备的问题。党规与国法，两者互立并行，即各行其道、并行不悖。习总书记指出，“我们党要履行执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政”。［5］这表明：在源头上，党内法规体系和中国特色社会主义法律体系存在泾渭分明的分工领域，即以党章为统帅的党内法规体系是管党治党的依据，规范的是党组织的工作、活动和党员行为，调整的是党务关系，不得越位介入其它各种社会关系；以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系是治国理政的依据，规范的是公民、法人和社会组织的行为，调整的是社会关系，不宜介入党务关系直接规范党内生活。可见，党内法规体系有着独立存在的重要意义。而党内法规体系还存在体系不完备的问题，主要体现为制定主体、阶别效力、表现形式等长期不够规范。到底哪些主体有权制定党内法规，有权制定哪些党内法规，各党内法规之间的效力阶别是怎样的，制定的党内法规应该采用哪种规范的表现形式等等问题。一个完备的党内法规体系还要注意，相邻党内法规要做到无缝衔接、制度流程环环相扣。有些党内法规还存在规定交叉重复，废旧立新不够及时等问题。同时，党内法规的制定还要体现科学民主，注重创新。制定党内法规要进行广泛深入的调查研究，征求各方意见，提高党内法规的质量，做到既要立得住、又能行得通。个别党内法规存在流于形式，脱离实际的问题，主要是由于这些党内法规本身质量不高导致的，有的过于原则、可操作性不强，有的可行性低。这种问题的存在并不是一时的问题，而是长期存在，亟待解决的难题。各种不规范的党内法规或有着党内法规效力的规范性文件大量存在，如何进行进一步清理，如何按照最新要求将依然有效的部分进行转化成为一项重要工作。
（三）客体要件
【编者按】周淑英，蔚县剪纸的第三代传人，国家级非物质文化遗产传承人，第十三届全国人大代表，联合国教科文组织授予她“中国民间工艺美术家”称号，她的作品《清明上河图》《百蝶图》《生命树》《鲤鱼跳龙门》《五牛神图》等多次获得国内外奖励并为中央美院、中国美术馆收藏。
（四）结果要件
党的主张成为国家意志的转化机制的结果要件指的是转化结果，即国家意志。结果要件相当于车间生产流水线的生产产品，不同的原材料经过加工将产出不同类型的产品。国家意志有不同的表现形式，法律体系是国家意志最重要的表现形式，但是两者之间并不是等同关系。国家政权机关行使国家权力，依据法定职权做出的决定，也是国家意志表达的重要形式。例如：制定、修改法律是国家意志的表达；依据法定职权做出指向国家政权内部的人事调整或者机构调整是国家意志的表达；依据法定职权做出的指向公民、组织的外部职务行为也是国家意志的表达。国家意志的表达要以国法规定为依据，而不能直接以党的文件为准绳。将党的主张转化为国家意志时要注意或内化或外显。中国共产党不会也不宜事无巨细，一一形成具体的行动方案，这是典型的政党越位、代替国家职能的行为。而是抓大放小，依据政治性强弱形成或显或微的党的主张。将党的主张转化为国家意志时，要注意转化成国家意志适当的表现形式。不能阳奉阴违，也不能简单的照单全收，要注意转化结果的科学化、精准化。将党的宏观主张要内化为行使国家权力时的指导原则而并非对外的行为依据，在行使国家权力时，要体现除党的主张的精神，但不是自身行使权力的依据；将党的具体行动方案外显为国家政权机关的具体决定，遵照法定程序，发挥在国家政权机关的领导核心作用，通过党主张的具体行动方案。
（五）程序要件
程序要件是党的主张成为国家意志的转化机制顺利运转的基础。程序要件包括党内法规体系和中国特色社会主义法律体系两个子系统，两者相互协调、衔接，有机统一，共同构成转化机制的程序要件。“党取得执政地位后，国家法律和党内法规共同成为党治国理政、管党治党的重器。”［4］2011年3月10日，吴邦国委员长在十一届全国人大四次会议第二次全体会议上宣布：中国特色社会主义法律体系已经形成。两个子系统之一的中国特色社会主义法律体系已初步完备，程序要件目前还存在党内法规体系不够完备、党内法规体系与中国特色社会主义法律体系不协调、不衔接的问题。
在整个党的主张成为国家意志的转化机制当中，主要是包括政党和国家两部分组成。政党作为一种政治组织，也遵守组织自治的基本原则，要依靠内部规章制度进行自身建设、管党治党。政党自治一方面体现为党内规章制度由政党组织自主制定、自愿形成，如果由国家政权强加，则政党成了国家政权的一部分；一方面，党内规章制度依靠党内纪律执行和遵守，而不是依赖于国家强制力来保证实施。当然，组织自治原则的前提是党内规章制度不与国法相冲突。国法规定可以对政党自制规则的架构、基本要素等形式要件提出强制性或指导性的要求，如：需要到国家政权机关进行登记、不得增减公民权利等。但是不应当对党员权利义务、政党议事规则、党组织之间和党员之间的关系等实质性内容提出过于具体的要求。“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”［3］因此，党内法规是中国共产党进行自身建设、管党治党的基本规范。党内法规体系和国家法律体系相互衔接，有机统一构成了党的主张成为国家意志的转化机制的程序要件。具体而言，党组织是否能够成为主体要件中的先主体由党内法规确认；客体要件中的党的主张的产生主要依据党内法规规定的程序产生；先主体和“转化核”之间的关系由党内法规确定；先主体和后主体之间的活动要遵守党的领导类和执政类党内法规的规定，尽管党的领导类和执政类党内法规包含的对象包括政党自身和国家政权机关两部分，但是党的领导类和执政类党内法规着重规范政党行为，即政党在领导和执政过程中应当与国家政权机关形成一种怎样的关系，侧重于约束党政关系，而并不涉及规范国家政权机关行为，不能越位调整政政关系、政民关系；国家政权机关是否能够成为主体要件中的后主体由国法规定；主体要件中的“转化核”代表国家行使权力时应当遵守国法规定；结果要件的产生，即国家意志的产生的程序由国法规定。
党的主张成为国家意志转化机制的示意图
三、党的主张成为国家意志的转化机制面临的问题
中国共产党同样可能面临自身特质虚化带来的风险。在革命年代，中国共产党通过群众路线密切联系民众，通过宣传、引导，使民众认识自身利益，为自身赢得了强烈的拥护。同时，中国共产党通过不懈的奋斗，带领人民群众实现了利益需求，进一步加深了这种认同感，在群众感知中产生了强烈的代表性。然而，在进行国家建设阶段，由于机制、活动方式不够科学，有沦为国家政权机关中一部分的倾向。具体体现为政党特质虚化现象，随着官僚体制特征的凸显、行政化倾向加剧，使得党逐渐模糊了自身的特质，呈现出国家政权的行为逻辑，面临政党虚化的问题。一方面是随着政党虚化而导致较之以往的民众互动有效性降低，使先前积聚的强烈代表性产生降低的风险。人们甚至将党和国家政权机关等同，直接感受就是党委即国家政权机关。另一方面，面临国家建设的难题，在摸着石头过河的过程中，不可避免地难以像革命年代一样给民众带来极大的利益满足感，从而产生极大落差感，这种落差感甚至会使民众在感知上认为党的代表性降低。实质上，这是不可避免的一种错觉。这是因为较之革命年代，经济水平的提高导致民众需求远远提升，更加渴望民主、渴望平等、渴望较高的社会保障，而这种较高的需求相对于革命时期渴望稳定秩序、渴望“养家糊口”而言更加难以短时间内得到满足，即使党在为人民利益而奋斗，也不可避免地产生党的代表性降低的错觉。实际上的政党虚化，感知上的错觉，共同加剧了党的代表性降低的困境。由于种种原因，较之革命年代，强烈的认同感正面临降低的风险。
（一）目的要件缺失或虚化
中国共产党自身的代表性，使其一切行动具备明确的目的、清晰的价值追求，构成了党的主张成为国家意志的转化机制的目的要件，目的要件的缺失或虚化必然导致整个转化机制分崩离析或者运转不畅。目的要件的存在，主要回答“为什么”的价值问题。政党之所以存在的意义和价值是充当公民参政的工具，将社会和国家紧密连接在一起，使国家不至于脱离社会而反过来压迫社会。政党仿佛一条绳索，绳索一端紧紧连接民众，另一端紧紧捆住国家，控制国家权力的运行，从而使得民众的利益能够通过国家顺利实现。政党自身深刻的代表性，使其进行的一切活动都具备鲜明的目的性，即政党通过一系列活动达到控制或影响国家权力运行的直接目的，从而实现自身所代表的民众的利益诉求的这一根本目的。在不同的时期，尽管民众的需求不尽一致，但是中国共产党的初心不变，即时刻代表最广大人民群众的利益需求。这种代表性是中国共产党生存和发展的不竭动力源泉，也是中国共产党相较于其他政党具备的巨大的政治优越性。中国共产党清晰的价值追求，加上通过严密的组织与民众进行有力的互动，维系了其强烈的政治优越性。中国共产党的自身建设和一切行动，都离不开以人民为中心的支撑，都离不开实现最广大人民的根本利益这一本质目的。
在新时期，如何践行群众路线，与人民群众保持密切联系是我们的党永葆活力的关键。党的代表性降低，导致党的主张成为国家意志的转化机制的目的要件面临缺失或虚化的风险，转化机制的存在也就失去了意义和价值。只要中国共产党的特质不变，坚持“一切为了群众、一切依靠群众、从群众中来到群众中去”的群众路线，那么党的主张成为国家意志的转化机制就具备了动力源泉。
然而，时至今日，随着政党政治的发展，不管是西方国家多党制下的政党，还是中国的中国共产党及各民主党派，都面临着政党虚化带来的风险。政党虚化指的是政党自身的特质逐渐模糊的现象，具体表现为在群众感知中，政党的代表性不再像以前那么强烈，政党与国家的界线模糊。政党在执政过程中，逐渐与国家同化，与其说政党在控制国家权力的运行，倒不如说国家权力的运行逻辑控制了政党。政党开始倾向于国家一方，被同化为国家机器的一部分，越来越像国家政权机关，这在民众的感知中尤其明显。
任何机制的运作总是保持动态的平衡，不可能总是完美无缺的。在不同时期、不同的条件下，需要解决不同的问题。在新时期，党的主张成为国家意志的转化机制面临目的要件缺失或虚化、程序要件不够完善的问题。
（二）程序要件不够完备
党的主张成为国家意志的转化机制的程序要件指的是行为主体在实行具体行为时所要遵守的行为规范，将党的主张成为国家意志的转化机制中各要件紧密链接。程序要件相当于车间生产流水线中的传送轨道，生产原料总是要沿着一定的传送轨道送入加工工人手中，经过加工后送入下一道工序，最后生产出成品，党的主张也要按照一定程序输送、输出。按照党的主张成为国家意志的转化机制中发挥作用的阶段不同，可以将程序要件划分成两个子系统，即党内法规系统和国家法律系统。党内法规系统和国家法律系统相互协调、紧密衔接共同构成党的主张成为国家意志的转化机制的程序要件，就好比车间生产流水线的两条传送轨道相互对接、彼此接力，在不同加工区域发挥自己的作用。
党的主张成为国家意志的转化机制的行为主体指的是党组织和国家政权机关，主体要件就是承担加工工人的角色。以一次完整的转化过程为标准，根据在转化机制中发挥作用先后顺序可以将之划分为先主体、“转化核”和后主体。具体而言，先主体指的是在整个转化机制中前半部分承担行为主体作用的党组织，一般而言是各级党委；“转化核”指的是嵌入到国家政权机关起领导核心作用的党组织，它们既是政党组织的一部分，需要坚决贯彻党的主张，同时又是国家机关工作人员的身份，需要遵照法定程序行使职权；后主体是指在整个转化机制中后半部分承担行为主体作用的国家政权机关，按照法定程序行使职能，输出转化为国家意志。主体要件要坚持“层级对应，事项对应”的原则。“层级对应”指的是：提出党的主张的先主体，应当是按照党内法规具备做出此种行为的职权的党组织；承担输出国家意志的后主体，应当是具备法定职权的国家政权机关，“转化核”则是此国家政权机关中的发挥领导核心作用的党组织。同时，上一层级先主体可以向下级后主体提出主张，下层级的先主体不可以向上级后主体提出主张，只能将自己的意见先向上级逐级汇总，由上级同层级的先主体向后主体提出。“事项对应”指的是：党组织形成的各种主张要根据具体内容向具备此项职权的国家政权机关提出。
长期以来，由于党内法规制定主体的混乱，制定过程的不规范，在造成党内法规体系自身不健全的同时，必然带来党内法规体系与国家法律体系的不够协调、衔接的问题。党内法规体系与国家法律体系不协调，不衔接体现在多个方面：首先是规定不明引发矛盾，党内法规做出的原则性较强导致规范的界定模糊，模糊了党内法规与国家法律的边界；其次，缺乏动态衔接。党内法规在廉政建设、违法违纪等方面做出了规定，但是国家法律没有与之相衔接的规定。同时，党内法规往往制定某一专项内容，缺乏稳定性和普遍性，导致与国家法律之间出现断层。例如：根据党内法规进行违纪调查时，如何与司法机关进行联动尚欠缺进一步的衔接规定。最后，党内法规由于其灵活性和机动性，往往在某些方面起到先行先试的作用。但在具备合理性的同时面临合法性考验，如何解决两者之间互动，并在一定成熟条件下完成转化，也尚且欠缺稳定的明确规范。
四、关于构建党的主张成为国家意志的转化机制的建议
面对新时期党的主张成为国家意志的转化机制的难题，践行群众路线，推进党内法规制度建设，推进党内法规体系和中国特色社会主义法律体系的协调、衔接，成为新时期构建党的主张成为国家意志的转化机制的重要内容。
（一）践行群众路线，凸显党的鲜明特质
基于最大后验贝叶斯法的临床药动学采样点优化研究的文献分析 ………………………………………… 何子剑等（2）：210
“从群众中来，到群众中去”，要求想群众所想、急群众所需。邓小平在推进改革时曾经说过“贫穷不是社会主义”，中国特色社会主义事业目前仍处于初级阶段，要继续推进以经济建设为中心的全面改革。同时，在新时期，社会基本矛盾发生了转变，人们对美好生活的追求并不仅仅限于物质财富的追求，更突出表现为对民主、法治、自由等精神财富的追求。全面深化改革，不断进行反腐倡廉建设，就是对群众需求的最好回应。同时，通过作风建设、不断深入反腐工作，不断进行自我革命，保持党的先进性、纯洁性，进一步凸显中国共产党的优良特质，也是克服政党虚化风险的重要举措。其次，要深刻认识群众路线的理论内涵。群众路线的提出，带有几重内涵：首先，为人民群众谋利益、谋幸福，是我们党的一切工作的出发点和落脚点。其次，我们的党承担领导并组织群众生活的责任。党的一切工作是为了人民，因此，获得人民的认同。而这种认同就是建立在深入群众、与人民群众打成一片的基础之上。没有深入群众的学习，我们的党就不能持续保持活力，并逐渐成为凌驾于群众之上的组织。群众路线实质上涉及的就是政党与群众之间关系，解决“为了谁”的问题，我们的党与群众的关系与其说成是代表的关系，更不如说成一体的关系更为贴切。一方面，党领导、组织群众生活；另一方面，通过深入群众的过程不断重构，即通过重新组织自己来保持一体性。党和人民的一体性，是我们的党的鲜明特质，只有通过群众路线，才能保持这种一体性的特质。
（二）推进党内法规制度建设
习总书记的精辟论述，刻画了党内法规制度建设的三维度坐标体系。第一个维度是在纵向上强调不同位阶制度之间的衔接。首先，要以党章为根本依据，逐一加强各领域具体党内法规制度建设；其次要严格执行、落实党章关于民主集中制的各项要求，将之贯彻到各工作环节；最后，在思想建设、组织建设等各领域分别提出明确要求。第二个维度是在横向上强调各不同属性制度之间的协调。一个成熟完善的制度体系，应当是必备规范一应俱全、相关规范相互匹配、相邻规范环环相扣，这样才能避免制度短路问题。要树立体系化建设思维，推进党内法规制度的体系化建设。在做好顶层设计的同时，在各领域要分头推进、齐头并进。《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018－2022年）》指出“要到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系”，形成“1＋4”的党内法规体系，即以党章为统领，着眼于党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规和党的监督保障法规四个方面党内法规的制定，为党内法规体系的建设指明了方向。同时，在“1＋4”的党内法规体系中，明确指出各领域的重点工作。例如，党的领导法规是调整领导与被领导关系的重要遵循，而按照《中国共产党党内法规制定条例》的有关规定，符合要求的党的领导法规存在严重缺失的问题，更多的表现为意见、决定等党内规范性文件的形式。这在规范性上明显要大打折扣，既与现阶段发挥重要作用的地位不符，也与党内法规体系建设的要求不符。因此，要着重制定重大工作请示报告条例等领导类党内法规，构成完备的党内法规体系。第三个维度是在动态上强调党内法规制度要回应现实不断新陈代谢。没有什么制度是一成不变的，制度的活力源于与时俱进。要保证党内法规制定的创新性，提高党内法规制定质量，保证制定过程中的科学性和民主性。
（三）推进党内法规体系和中国特色社会主义法律体系的协调、衔接
党内法规体系和中国特色社会主义法律体系紧密连接，即协调一致、良性互动。党内法规体系与中国特色社会主义法律体系协调、衔接，并不是片面追求内容完全一致，也不是机械地要求将党内法规转化为法律。我们的党是执政党，不仅要完成管党治党的自身建设任务，还要执政治国，这就难免使得党内法规体系与中国特色社会主义法律体系发生许多复杂的反应，要做到党领导立法、保证执法、带头守法。一方面，要用党内法规来规范党组织与国家政权之间领导与被领导的关系，使党的主张转化为国家意志；另一方面，党并不是直接依据党内法规治理国家和社会，而是由国家政权机关产生体现党的主张的国家意志来直接治理国家和社会。中国特色社会主义法律是国家意志最重要的表现形式，因此，要在两者并存的基础上，保持内在价值追求的一致性和行为导向的连贯性，使之在党执政治国的不同阶段、以不同方式提供支持，共同推进国家治理体系和治理能力的现代化。
“尽管党内法规具有鲜明的政治意味，但作为各级党组织和全体党员开展工作、从事活动的基本遵循，执政党依法执政的依据和保障，党内法规与国家法律应当在中国特色社会主义法治体系中呈现价值同向性关系。”［6］价值追求的一致性，指的是遵循共同法治的普遍规律，遵循规则之治，追求程序正义，在表现形式上互相借鉴，形成良性互动；指的是共享最终促进全体公民权利、保障全体公民自由、实现全体公民利益的价值追求。内在价值追求的一致性是党内法规体系与中国特色社会主义法律体系形成良性互动的基础。部分人认为，党内法规体系的优势是灵活性、及时性，而一味追求灵活性，导致预期性不强、容易朝令夕改、陷入“运动式”治理等困境。党内法规体系应当借鉴国家法律体系的稳定性、普遍性等特点，借鉴相对成熟的立法技术。行为导向的连贯性，指的是党在执政兴国的过程中应当存在连贯的行为指引，不能存在太多的空白或模糊地带。党在执政兴国过程中，既要依据党内法规管党治党，又要依据国家法律治理国家和社会。因此，党内法规体系和中国特色社会主义法律体系应当形成连贯的行为指引规范，互相衔接。国家法律在某些方面对党的领导做出了原则规定，而不宜直接规范党的相关工作机制的，党内法规应当做出承接的具体规定。党在不同时期做出的重要论断、形成的重要指导思想，既要转化为党内法规，又要及时形成立法主张转化为国家法律，使执政过程的行为引导规范保持连贯性。党内法规体系与中国特色社会主义法律体系协调、衔接，使之在党执政兴国的不同阶段发挥优势，真正做到“把权力关进制度的笼子”。
五、结语
通过党的主张成为国家意志的转化机制的运转，实现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。具体而言：三者的有机统一表现为转化过程兼顾合理性和合法性的实现。一方面，在党内法规规范的作用下，人民意志在党的主张形成环节得到充分表达，国家政权机关中作为领导核心的“转化核”坚决贯彻党的主张，实现了三者实质性的统一，侧重于合理性的体现。另一方面，在国家法律规范下，通过国家政权机关中的党组织和党员发挥积极作用，使人民意志通过法定程序又一次充分表达，同时党组发挥领导核心作用，按照法定程序履行职能、做出决策，使党的主张得以顺利转化为国家意志，实现了三者程序上的统一，侧重于合法性的体现。在党内法规规范下，使人民实质上认同党的主张，在国家法律的规范下使人民进一步通过程序加深这种认同感。由此可以得出：党的主张能够转化为国家意志是应当的，党的主张不能转化为国家意志是可能的。“应当性”是党的主张、人民意志、国家意志的内在统一性的体现，“可能性”是程序设计上存在的否决性机制的体现。人民在程序上可以通过合法机制行使权力，只是因为在之前环节，利益诉求已经得到了充分表达的机会，所以一般不会否决自己做出的决定。不能因为没有大量出现否决性结果而否决程序存在的价值和意义，得出普遍认同的、相对一致的结论，同样是程序存在的价值和意义。
③公益性工程水价定价机制不适合经济社会进一步发展的要求。当前，水价改革是贯彻落实科学发展观的重要举措，也是促进产业结构调整、经济增长方式转变的必要手段，更是建设资源节约型和环境友好型社会的重要途径。随着我国经济的进一步发展，居民生活、工农业、生态用水的进一步加剧，水资源优化配置工程会越来越多，政府进行调水工程财政补贴的模式会渐趋困境。
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中图分类号： D267.2
文献标志码： A
文章编号： 1008-6323（2019）01-0025-10
［作者简介］ 丁粮柯，中共中央党校硕士研究生。
［收稿日期］ 2018-12-26
责任编辑：唐 琼