政府信息资源的经济学特征及其产权界定，本文主要内容关键词为：信息资源论文,经济学论文,产权论文,特征论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[分类号]F062.5
政府信息资源与企业信息资源有所不同。企业信息资源归企业所有，其产权相对明确，比如一个企业的专利技术、市场数据、商业秘密、客户信息等等，明确地归企业所有，受法律的保护，其他人或组织不得随意侵犯。而政府信息资源由于具有独特的经济属性，其产权界定则相对困难。政府信息资源的产权界定，是政府信息公开与共享的法理基础，关系到政府信息资源管理体制与政府信息机构的改革、电子政务的进程等问题，是一个被人们所忽视但又需要厘清的问题。要清楚地界定政府信息资源的产权，有必要先分析一下其经济学特征，这既是政府信息资源产权分析的基础，也是提高政府信息资源管理效率的依据，是信息资源研究相对空白的一个领域。
1 政府信息资源产权界定的意义
1.1 提高政府信息资源的配置效率
政府信息资源具有双重公共性。同任何社会资源一样，政府信息资源也存在着有效配置的问题。人们总是抱怨政府的工作效率低下，获取政府信息十分困难并且难以及时获取。显然，政府信息资源的公共性使其不能完全依赖市场机制进行配置，但是如果仅靠行政权力进行配置，又会导致低效率。计划经济时代，政府指令式管理的低效率就是明证。很久以来，人们把政府视为除市场之外的“第二只手”，凯恩斯主义者认为，政府可以弥补部分“市场失灵”的缺陷。那么，政府信息资源这样一种特殊而又举足轻重的资源，在全社会范围内的配置以及在政府机构内部的合理流动，应该选择什么样的机制才能达到有效配置呢？要解决这个问题，需要从产权性质上来厘清政府信息资源的属性。
1.2 揭示政府信息公开与共享的法理基础
作为一种财产或资产，私人信息同私人物品一样，受法律保护。最典型的表现形式是专利制度与知识产权制度。政府的服务或管理主要是通过信息的流动来实现的，如果把信息资源作为政府这个社会组织的资产来看待的话，它的产权属性影响着政府对社会事务的管理。政府信息资源产权明晰，将成为政府信息公开或共享的法理基础。
1.3 提高政府信息资源的管理效率
正如美国学者奥斯本和蓝布勒指出的“公共组织和私营组织的管理在本质上是相似的”，“管理就是管理，用于组织和激励雇员的机制，在公营部门和私营部门都同样适用”。政府的管理同其他任何组织的管理是一样的，需要提高管理效率。从某种意义上说，政府的工作核心就是信息，若要提高政府管理效率，首先要提高政府信息资源管理的效率。
提高政府信息资源的管理效率，涉及到信息部门及其管理人员的激励问题，涉及到信息工作的成本收益、信息部门的管理体制、信息系统与信息设备的采购方式等一系列问题。解决这些问题，提高工作效率，无一不涉及到信息资源的产权界定。
2 政府信息资源的经济学特征
在分析政府信息资源的产权之前，有必要先分析一下其经济学特征，这是其产权属性的基础。政府信息资源除了具有信息资源的相对稀缺性、不均衡性、社会性，具有公共产品的属性等一般性特征之外，还具有自己独特的属性。可以归纳为以下几点：
2.1 公共性
2.1.1 政府信息资源的公共性来源于信息资源所具有的公共物品特征 纯粹公共物品具有两个显著特征：供给的连带性与使用的非排他性。在供给连带性的极端情形中，公共物品的生产成本全部是固定的，因此其边际生产成本为零（例如，一个公共纪念碑、国家的国防等就是如此）。对于这种公共物品来说，增加更多的消费者并不会妨碍其他人受益[1]。
除此之外，一般的公共产品具有部分公共性，信息产品就是其中的一种。信息生产具有高固定成本和低复制成本的特点，在带宽和速度允许的条件下，一个数据库或一条信息的边际使用成本非常小，主要就是复引或打印、传递以及工作人员的成本，几乎接近于零。也就是说，排他性和使用的竞争性较弱，因而具有公共性。
2.1.2 政府信息资源的公共性来源于政府的公共性 相对于企业或社会组织，政府比其他社会行为主体更加独特，其根本特征是公共性以及由此衍生出来的一系列特征[2]。按照法律规定，政府是唯一合法的通过税费来集中一部分社会资源的主体，这些被集中起来的社会资源是社会公众让渡出来的一部分利益。按照公共性的制度定义，这部分让渡出来的利益也决定了政府的公共性。
政府的公共性决定了政府信息资源的公共性。一方面，政府信息行为是政府代表、维护和增进公共利益的表现形式和必要途径。一则政府工作的最直接结果就是各种各样的公文记录或档案信息，比如计划、统计数据、档案等；二则政府的管理与服务都是通过各种各样的信息传递来进行的，比如法令法规、政策、文件，等等。另一方面，政府信息资源来源于社会公众。政府信息资源的采集、整理、加工、传递是从基层逐级上报得来的，也就是说来源于公民个人、企业或社会组织。而政府信息资源的生产、采集、加工与传递的费用来自于纳税人所缴纳的税费。
2.2 垄断性
政府信息资源具有垄断性，具体原因有很多。作为公共产品，私人企业无力承担某些信息资源产品的生产与提供工作，或者由于某些信息产品回报率低，无赢利性；或者有些信息资源的收集涉及到公民或企业的利益，只能由政府强制收集。比如，国家人口基础数据库，其涉及面之广、耗费人力物力之巨、对数据信息要求的准确性和合法性等，都决定了这类信息资源只能由政府来建设和提供。还有一些信息资源，如政务信息，它是行政工作中产生出来的，只与某个特定的部门相关，因此具有天然的垄断性质。
政府是公民利益的代理人，代表着全民的利益，其信息产品的生产成本由国家的税费支付，因此政府信息资源在理论上应该免费向公众提供。由于缺少竞争，垄断的特性使得政府信息资源的生产、管理与提供效率低下，内部激励微弱，外部约束与监督不力，阻碍了政府信息的公开与共享，在一定程度上造成社会福利的损失。
2.3 管理主体的自利性
从传统政治学角度看，政府是为公共利益服务的，它很难被当作独立的利益主体。而从公共选择理论的角度看，政府不仅被当成了利益主体，而且政府雇员也被看作是追求私人利益的主体。事实上，政府总要通过一定的组织形式获取生存和发展所必须具备的条件，这些组织也必须能为政府提供特定的资源条件，这是政府组织可以成为利益主体的一个原因[2]。更进一步讲，政府中的个人也是理性人，也有追求个人利益最大化的动机。可以说，政府既具有公益性，又具有自利性。
政府的自利性是指政府并非总是为着公共目的而存在的，政府在追求公共目的同时也追求着自身利益，这一特性称为政府的自利性。卢梭认为：“政府中的每个成员都首先是他自己本人，然后才是行政官，然后才是公民，而这种级差是与社会秩序所要求的级差直接相反的”[3]。按照委托代理的理论，政府作为代理人来管理公共事务，必然受到激励约束，也就是要通过自身利益最大化来实现公众委托的社会管理目标。
一般来讲，管理政府信息的组织或个人通过信息获取利益的方式有两种：一种是人们为了获得某种必要的知情权而去寻租。本来应该为公众服务的信息资源，成为部门或个人谋取私利的条件，收入进了部门甚至于个人的腰包。另一种是将信息资源当作交易的对象，通过公开的索价来谋取部门利益或弥补为信息工作所支出的费用。这样的例子在现实生活中随时可见，既有非法行为，也有合理行为。前者诸如考题泄露、国家招标信息泄密等，后者如一些政府信息或统计部门公开出售所拥有的信息。
政府的自利性并没有完全否定政府实现公共利益的职能。对于拥有特定信息资源的政府部门来说，为了晋升、政绩、声誉、保住职位等，有必要适时地调整组织结构或实行管理方式的变革，以提高政府信息机构的服务效率，进一步改进政府信息资源的管理，关键在于寻求一个合理的激励机制。
2.4 投资的非风险性
政府与社会公众之间存在着委托代理关系，是社会公众委托政府来管理社会，提供公共服务。但是单个的公众是无力承担起委托人的角色的，而大量的、分散的公众又难以真正实现监督作用。政府信息资源的公共性决定了其产权主体的分散性，从某种意义上讲，政府信息资源的产权归属问题与国有企业的产权属性非常相似，政府受公众的委托来管理政府信息资源并为公众提供服务。
对于整个政府来讲，承担着信息资源投资的社会风险，但是对于具体的政府机构与官员个人来说，却存在着明显的不计风险的特征，比如信息资源的重复建设，电子政务建设中盲目追求规模而不考虑标准化、互联与共享问题等。为了减少官员的寻租行为，政府可能采取高薪养廉或固定工资的方法对他们进行补偿。补偿方案引发了政府部门的生产无效率。虽然私企公司中的经理通常能够获取因提高效率而产生的节约（利润）的一部分，但公共部门官员们的薪金却与效率的高低无关。因此，公共部门是以外部对效率的控制无力和内部的激励微弱为特征的。如果官员们没有追求更高效率的货币激励，那么他的目标是什么，其目标与效率的关系怎么样呢？尼斯卡宁列举了一个官员可能的目标：“薪金、职务的特权、公众中的声誉、权力、庇护人的身份、部门的产出，做出改变的自由自在感和管理该部门的自豪之感”。他因而断言，除最后两项之外，其他各项都与预算的规模有着正向的单调的联系[1]。
信息资源管理是政府所管理的公共事务之一。信息资源是政府产出的一种形式，其产权的特殊性势必导致包括对收集、生产、加工整理、存储、提供与管理等一系列过程监督的困难。这种监督过程又分为对政府信息资源总体管理的监督与对具体部门信息资源管理的监督。显然，前者比后者要难得多。对于一个具体的信息部门的管理，由于行政管理的权威性，由上级部门对下级部门进行绩效考评，或进行监督相对来说比较容易。而公众对于政府信息资源管理绩效的监督则比较困难，究其原因：①公众的监督是相对分散的、零星的，力度相对较弱，在政府信息公开程度和行政活动透明度较低的情况下尤其如此；②整体规划与跨部门的协调相对困难。政府是一个极其复杂的层级结构，对信息资源的摸底、统计、规划、管理与协调相对不易，尤其是部门间的信息共享在实际工作中更是难以实现。
2.5 产出的非市场性
政府部门的关键特征之一是其产出的非市场性质。典型地讲，一个政府部门并不提供多少个单位的产出，而是提供必须从其中推测出产出水平的活动水平[1]。一个IT企业或信息服务企业所提供的服务或产品，最终由市场来衡量其价值。而政府部门所产生的信息资源，却很难对其进行计量。据报道，早期国家投资兴建的一些数据库，由于缺乏相关的规范标准和后续的维护，早已成了“死库”、“废库”。
在公共部门提供的诸多物品和服务中生来就有的计量问题，使得筹款机构与购买者无法有效地对其生产效率进行监控。同样的，政府信息资源产出不可计量的性质不但形成了投资核算的困难，也造成了对其服务或产品定价的困难，并使服务对象或社会公众难于监控其服务效率，从而导致政府信息资源的生产与收费标准缺少依据。又由于政府信息机构缺少激励机制，造成其提供信息服务或产品的积极性不高，使信息公开与信息共享困难重重。
3 相关的产权理论
3.1 产权的含义
贝尔认为，在法律上，产权（properity rights）的实质就是不同所有者不让除他自己以外的任何人占有、使用、控制某物的能力，是意志的专有领域，是使用或滥用的权利[4]。
《牛津法律大辞典》认为，产权“亦称财产所有权，是指存在于任何客体之中或之上的完全权利，它包括占有权、使用权、出借权、转让权、用尽权、消费权和其他与财产有关的权利”。
一般来讲，产权分为公有产权和私有产权，公有产权又可分为集体产权和国有产权。德姆塞茨曾指出：“集体产权是指共同体所有成员共同行使的权利。集体产权意味着共同体拒绝国家或私人干涉共同体内的任何人行使其权利。私有产权则意味着社会承认所有者的权利，并拒绝其他人行使该权利。国有产权意味着国家可以在权利的使用中排除个人因素，而按政府程序来使用国有财产”[5]。从中可以看出，政府信息资源属于国有产权。
在此所研究的问题就是政府信息资源的产权内容与表现形式，而这将要涉及到所有权的问题。那么产权与所有权是什么关系呢？
一种观点认为，产权等同于所有权，认为产权的全部问题就是财产的归属问题，即所有权问题。根据财产主体的不同，可把产权划分为终极产权（或称终极所有权）与法人产权（或称法人所有权）。有的学者把终极产权称为名义产权，它不能实际占有、使用、控制财产，只能获得资本利息和风险报酬；把法人产权称为实际产权，它能实际占有、使用、控制财产，还能获得生产经营带来的超额利润。
另一种观点认为，产权和所有权是两个不同性质和层次的概念，两者不能等同。产权比所有权赋有更为广泛的内涵，它不仅包括所有权、使用权、转让权、收益权等，还包含法权、管理权、毁坏权。有的学者指出，所有权是财产权利的最基本、最一般的形式，存在于人类社会的不同历史阶段，与人类的全部经济活动相伴随；产权则是财产权利的特殊形式，是所有权在市场关系中的体现[6]。
笔者认为，产权既包括所有权、使用权、转让权、收益权，还包括法权、管理权与毁坏权。其中所有权是最根本的权利，它决定着其他权利的分配，并以此为基础对政府信息资源的产权属性进行分析。
3.2 产权的界定
一般来讲，经济物品可划分为私人物品、准公共物品及公共物品，相应的产权形式是私人产权、集体产权（俱乐部产权）和公共产权，相应的体制安排是私人组织、集体组织、国家（或政府）组织。在纯粹的公共物品基础上所界定的公共产权，是不可能实施的，因为无法构建相应的经济组织，存在体制、组织的缺位。
只有在产权能被分割的情况下，才能有效利用大规模集中的财产，发挥产权的效用。财产包含着一个无限期的权利束（an open-ended bundle of rights），这些权利是根据人们的需求和创造性来划分的。可分割性使具有不同需求和知识的人们，将某项独特的资产投入到他们所发现的最有价值的用途上去。所以，产权的可分割性增进了专业化分工和知识搜寻的收益，但有关资产的所有权依然归属于它的所有者[7]。
产权的表现形式是极其复杂的。要素的物理性质或技术特性是不同产权结构形成的基本因素。每一种物品都有数目不同的多种属性，界定产权就是在不同的所有者中分配不同的属性。财产的新属性是不断被发现的，产权的清晰度是逐渐被提高的，绝对清晰的产权从来不存在[8]。巴泽尔认为，“面对变化多端的情况，获得全面信息的成本有多大，界定产权的困难也就有多大。因为全面测量各种商品的成本很高”。1991年诺贝尔经济学奖获得者科斯指出，这些权利（即产权）应该配置给那些最能有效利用该权利，并有动力去这样做的人[9]。
4 政府信息资源的产权界定
从总体特征来看，政府信息资源属于国有资产。但是，政府信息资源产生于各个政府部门的行政过程之中，并且归属于相应权限的行政部门或专门的信息机构管理。由于各个部门在权力与物理空间上的相对独立，比较容易排斥其他政府部门、社会组织与个人使用它的信息资源。从静态的角度来看，在一定程度上类似于企业信息资源或个人所拥有的信息资源。因此，政府信息资源并不是纯公共物品，其产权可以分为所有权、占有权、使用权、转让权、收益权等。
4.1 政府信息资源的所有权与使用权
所有权是产权中最基本的权利。根据政府信息资源的经济学特征，已经明确政府信息资源同其他的国有资产一样，具有公共产权。即社会公众对政府信息具有知情权，正所谓“取之于民，用之于民”。事实上，1946年联合国第一次大会上通过的第五十九（一）号决议就肯定了信息自由是一项基本权利，它宣告：“信息自由是一项基本人权，也是联合国追求的所有自由的基石”。1998年，联合国人权委员会的特别报告人宣告，信息自由包括从国家获得信息的权利，“寻找、接收与传播信息的权利使国家负有积极的义务，以保证获得信息，尤其是政府以所有方式储存的信息”[10]。
从所有权的角度来讲，全体公民委托政府机构管理信息资源，而委托人的分散性与“理性无知”意味着其在事实上的缺位，也就是说所有者缺位。正是由于这个原因，才导致政府信息资源管理不能像企业信息资源那样有效利用。在所有者缺位的情况下，政府信息资源产权束中在所有权基础上派生出来的其他权利，如使用权、占有权、收益权与转让权又是怎样分配的呢？
受委托人委托，政府机构有占有并使用政府信息资源的权利。它可以根据需要，在不违背所有人的根本利益的情况下，将政府信息运用到需要的地方。如将经济信息应用于经济管理；将公共信息应用于对公共事业机构的管理；将国防、军事信息用于为国家与社会提供必要的安全保障；将外交信息用于对外交流与关系事务中。这些都是由政府信息资源的公共所有权所引发的正当权利。
政府有权使用信息资源，而这个问题的另一个方面是：政府信息资源的所有权人如何行使其合法权利？按照所有权的内涵，社会公众有权利无偿使用政府信息资源。社会公众不但有权利知道政务信息，而且有权利无偿使用它。但事实上却并非如此，公众在获取与使用政府信息时，存在着相当大的困难，缘于以下三个原因：
4.1.1 对所拥有的信息权利认识不清 在不少国家，公民对于自己拥有哪些信息权利并不了解。在中国，受各种因素的影响，公民与政府打交道时常常处于被动的位置。
相比较而言，西方国家对于信息自由的要求出现得较早。随着全球化进程的加速与信息技术的发展，人们对于政府的职能有了新的认识，使得公民与政府的关系更加明晰，人们有了参政、议政的愿望，因而对于获取、使用政府信息资源的要求也越来越强烈。
4.1.2 法律保障不健全 美国是最早出现信息公开法的国家（其1966年颁布了《信息自由法》），1978年法国颁布了《自由获得行政文件》的法规[10]。2003年，在SARS疫情传播之后，中国的信息公开法也被提上议事日程，如上海已经率先实施相关的政府信息公开条例。
公民对于政府的信息所有权，需要相应的产权保护制度。有了相应的法律，公民才可能依法行使权利。从目前来看，各国关于政府信息的法律制度都还在进一步完善之中，这是政府依法使用信息资源和公民依法获取信息资源的根本保证。
4.1.3 信息获取与使用的技术条件不成熟 即使有了明确的法律制度，但是由于政府公开信息或者公民获取信息的技术条件不够先进，也常常难以保证公民的信息权利。数字鸿沟是人们常常提到的一个问题，对于许多贫困人口或贫困地区来讲，依法使用政府信息资源、主动参政议政还是十分遥远的事情，这既是政府实施电子政务的动力，也是其难点之一。
4.2 政府信息资源的转让权
转让权是在所有权的基础上派生出来的权利，是从属性的权利。信息的转让不同于有形物品的转让。当有形物品转让时，所有权人同时失去了全部或部分所有权，比如汽车的买卖、房屋的租赁等。而信息产品的转让却有所不同，对信息产品的转让并不影响原拥有者的所有权或使用权。政府信息资源的转让包含转让和公开两层含义。政府信息的公共性特征，使其归属于社会公众，服务于社会公众。因此公开是政府应有之义，这种公开也可以看作是政府对于社会组织或个人的无偿转让。
政府信息资源在产权意义上的转让是针对其他政府、他国公民或其他社会组织而言的，是有条件的出售或有偿转让。首先需要确定由谁来决定信息转让与否；其次是转让给何人；然后是哪些信息可以转让、哪些信息应该公开；最后是收益权归谁。政府的信息活动每时每刻都在发生，显然，由众多分散的所有权人投票决定前三个问题是不太可能的，也是效率低下的。因此，政府作为代理人，有权决定某种信息是否可以有偿转让或无偿公开。转让给何人是一个战略性的问题，也应该由代理人根据公共管理的需要与公众的利益来决定。哪些信息以哪种方式转让，牵涉到许多具体的事务，可以由具体的信息主管机构做出决策，但其所遵守的原则必须是不妨害委托人的利益，比如要保护公民隐私、涉及国家安全的信息要保密等。
政府信息资源的转让分为两个部分：一是信息公开；二是针对一些赢利性组织以商业增值为目的的信息要求，政府为了保护信息所有人的权益，应进行有偿转让。
4.3 政府信息资源的收益权
政府信息资源的收益权可以从两个角度进行分析：一是顺着上文的思路，当政府有偿转让某种信息资源时，政府只是信息资源的使用者而非所有者，真正的收益人应该是信息资源的所有者。因此，政府信息资源转让所获得的收益在理论上应该归所有者——全民所有，而不应归某个具体的政府信息机构所有。此项收益应该归入国家财政，由政府统一支配。尽管在国家财政收入中，由信息转让所带来的收益在目前还是比较微小的。但是，一个重要的结论是：政府的任何信息机构都不应把所掌握的信息资源作为为自身谋取利益的工具。
从委托代理的角度来看，政府信息资产的收益权应该归诸于委托人与代理人。在委托人监督不力的情况下，委托人的收益权无法表现为资产收益，但是可以以无偿或低价获取所需信息服务的形式来实现；代理人的收益权则可能表现为除成本之外的部分额外收益。
总而言之，政府信息资源具有独特的经济学特征与产权属性。通过对政府信息资源的所有权、转让权与收益权进行分析可以发现：政府信息资源的管理者是政府，而其所有权属于社会公众，两者之间存在着委托代理关系。因此，公民有权利获取和使用政府信息，并享受部分收益权。在信息公开时，政府考虑到所有权人的利益保护，比如隐私保护或国家安全。在政府信息资源的产权清晰的条件下，可以针对不同性质的信息资源采取不同的管理模式，以提高管理效率。
标签：产权理论论文; 政府信息公开论文; 经济学论文; 收益权论文; 产权论文; 产权保护论文; 公民权利论文; 企业特征论文; 社会资源论文;