比较视野中的中国社会管理研究：内涵与范围，本文主要内容关键词为：中国社会论文,内涵论文,视野论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D631 文献标识码：A 文章编号：1001-9774(2011)02-0052-04
当今中国，社会管理体制创新已成为关系社会政治稳定和经济可持续发展的重大问题。在比较、借鉴西方社会控制与社会规制等相关理论基础上，明晰社会管理的内涵和研究范围，既是中国社会管理研究的内在要求，也是中国社会管理体制改革的现实需要，具有重大的理论价值和现实意义。
一、加强社会管理研究是当代中国社会“双重转型”期的现实诉求
随着改革开放的深入发展，中国已进入社会“双重转型”时期，一些社会问题已经不同程度地影响到政治稳定和经济的可持续发展。“双重转型”是指我国既处在从传统社会向现代社会转型的现代化过程，又同时处于从计划经济向市场经济转轨的过程中。在这种双重转型过程中，社会公共问题大量滋生，诸多问题之间彼此相依、盘根错节。这一现象，可以用后发国家现代化进程中所要面对任务的特殊性来解释。按照美国学者阿尔蒙德的看法，早期现代化国家的政治发展大致经历了在时间和空间上有所交错的三个阶段，即“处于专制主义时代达两个多世纪，处于‘民主化时代’达一个半世纪，处于‘福利时代’达一个世纪。”[1]422虽然这三个阶段之间具有连续性，不能完全割裂，但大体来说，它们分别承担并完成了各自的一项主要任务：第一个阶段的主要任务是国家建设与政治整合，即对“稳定”和“秩序”价值的追求；第二个阶段的主要任务是政治参与和法理规范，即对“自由”与“效率”价值的追求；第三个阶段的主要任务是社会福利和生活保障，即“公平”与“正义”价值的实现。事实上，这也是后发国家在21世纪的现代化进程中同样必须面对的三大问题，然而由于时过境迁，这三大任务在现代已经不可能像过去那样按部就班地依次完成。后发国家的现代化必须同时面对这三大任务，在有限的时间内进行有效地平衡并实现这三大目标，即“后发国家已经不可能像先发国家那样获得自然发展了，它们不得不同时面对这三大问题的压力，并设法在较短的时间内一并加以解决。”[2]对于后发国家来说，这不仅仅意味着任务的增多、事务的繁杂，更由于这三大目标和价值之间本身存在着冲突（例如效率与公平之间、自由与规范之间本身具有天然的矛盾性），导致了一些社会问题，对社会管理与政治稳定带来重大挑战。
党的十六届六中全会就已提出：必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，在服务中实施管理，在管理中体现服务。如何进行有效的社会管理？一方面，中国不可能重回计划经济体制下通过单位制把每个个人吸附于国家，实行国家对社会全面控制的模式；另一方面，中国的公民社会组织目前还很不成熟，依靠公民社会组织的自我管理和自我治理在现阶段只能是一厢情愿的想象。这样看来，在控制与自治之间寻找一种有张力的平衡状态，是处于社会“双重转型”期的当下中国探索有效社会管理模式的现实诉求。
二、社会管理的基本内涵辨析
目前，国内学者大多从公共管理学和社会学的角度界定社会管理的基本内涵，主要有以下几种代表性的观点：
第一种观点认为，广义的社会管理是指政府及非政府公共组织对各类社会公共事务（包括政治的、经济的、文化的和社会的）所实施的管理活动，这实际上与人们通常所说的公共管理是同等范畴的概念。狭义上的社会管理，一般与政治管理、经济管理相对应，指的是对社会公共事务中排除掉政治统治事务和经济管理事务的那部分事务的管理与治理。狭义社会管理所涉及的范围一般也就是社会政策所作用的领域[3]。
第二种观点认为，社会管理的概念可以界定为：政府通过制定专门的、系统的、规范的社会政策和法规，管理和规范社会组织，培育合理的现代社会结构，调整社会利益关系，回应社会诉求，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，孕育理性、宽容、和谐、文明的社会氛围，建立经济、社会和自然协调发展的社会环境[4]。
第三种观点是从社会学学科的角度进行的界定。《中国大百科全书·社会学卷》认为，在市场经济条件下，社会管理就是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程[5]301-302。
西方社会科学和管理科学均缺乏与中国语境下的社会管理相对应的概念。在西方社会科学和管理科学中，与社会管理相近的词语主要有社会秩序(social order)和社会规制(social regulation)，它们均无法单独完整地表达中国语境下社会管理的内涵。中国式的社会管理包含了以上概念内涵的一部分，只有结合社会管理实践对这些概念逐一解析，才能对中国社会管理的轮廓有一个较清晰的认识。
1.社会秩序(social order)
西方早期社会学家提出的整体性社会学理论将社会视为一个有机整体，认为社会整体的和谐表现为社会秩序，维持社会秩序就需要促进社会整合、实现社会团结。社会秩序是指“一种以和谐的社会关系为特质的社会或团体之情境；相对地缺少社会模式间的冲突。社会秩序有赖于个人间，个人与团体间及制度与制度间角色行为的良好、成功的相互关系与合作。”[6]换言之，社会秩序就是指通过社会各部分之间良好的合作与相互关系而达到的一种和谐而非冲突的社会状态。社会秩序理论的代表人物孔德高度重视社会各部分之间的和谐共存及其对维持社会稳定所发挥的作用，指出家庭、宗教、语言、人性以及劳动分工和经济合作等因素对社会秩序和社会稳定具有至关重要的作用。
与社会秩序息息相关的是社会团结理论。法国社会学家迪尔凯姆是西方社会学的奠基者，其关于社会团结的基本观点是：发达社会的团结是一种有机团结；社会团结的物质基础是分工，精神基础是集体意识；法律是保障社会团结的力量；要消除社会团结所受到的威胁，实现社会层次上的整合；要防范社会失范或社会解组等现代社会的特殊危机。
迪尔凯姆指出，资本主义社会危机的形成，是在从传统社会向工业社会急剧转型的过程中，利益和价值的分化造成了社会冲突和社会失范，传统的利益协调方式和价值体系解体，社会矛盾不断加深。解决这一问题的根本出路是在新的社会基础上进行社会重组，构建新的“社会团结”，防止“社会排斥”和“社会分裂”。在如何处理国家和社会的关系方面，社会团结理论主张国家和政府应当承担起主要责任，同时，要积极促进新兴社会组织的自身发育，发挥他们在促进社会团结中的作用，用新的业缘关系网络替代传统的血缘、地缘关系网络。
社会秩序理论和社会团结理论一直是现代社会管理的基本思路。“社会秩序是社会科学理论问题的核心。问题出在人类的双重性、个体性和社会性并存。如果我们每一个人都居住在一个单独的星球上，我们不必忌讳他人，我们可以为所欲为。但问题不是这样，我们带有双重性，每个个体是独立的，有自己的经验、信息、感受和追求，但每个人又不是绝对独立的”[7]27，“问题在于我们怎样把这些分散的个体集合起来一起生活？这就回到了我们一直关心的秩序问题，秩序使群体和个人一起生活，并感到愉悦舒心”[7]31。人类不仅需要协调自己的行为，而且还需要帮助他人而不是伤害他人，高度有序的社会有能力保持人们之间的合作。根据社会秩序理论，社会管理方式因条件而异，由此产生不同的社会秩序，我们可以通过对不同因素的分析来构建不同的社会秩序，并找到如何有效进行社会管理的答案。
2.社会规制(social regulation)
在整体型“公共服务”背景下，发达国家的社会管理更多地具有“规制”的色彩。社会规制是指对个人、企业或基层政府强加要求，力图促进公共福利。社会规制具有强烈的公益及社会正义目标，从这个意义上看，社会规制与社会管理的概念非常接近。这里所说的社会管理职能，虽然主要是由政府力量来行使，但是越来越多的私营部门和第三部门在获得许可后也进入了部分社会管理过程。
从严格意义来说，发达国家广泛的社会规制始于20世纪30年代的凯恩斯革命。30年代的大萧条促使各国政党为解决经济不景气和大量失业问题而提出社会福利或社会民主主张，着手建立凯恩斯主义的福利国家。二战以后，西方社会经历了一个经济高速成长期，这为经济的持续增长与社会公平的相互兼容创造了条件，使得资本主义既可以不断进行经济的累积，又可以通过福利国家的社会支出而增进社会公平。这一时期社会规制的特征是广泛实施了“普遍福利型”的社会政策，社会保障的覆盖面试图向全体社会成员扩展，在一定程度上实现了社会保障全民化以及社会保障项目的系统化。
70年代中期，随着世界石油危机的爆发，福利国家的问题逐渐暴露了出来并陷入了无法自拔的困境之中，主要表现为：庞大的社会福利支出造成政府财政的巨额赤字；经济发展动力不足，失业率居高不下；“福利依赖”情绪的普遍滋生等等。尽管“福利国家”危机持续显现，福利国家理论也受到越来越多的批评，但福利国家体制论者和管制学派仍然坚持社会规制的重要性。福利国家体制论者安德森提出，福利国家体制(welfare state regime)是一种制度安排，这种制度安排是由政治与市场，或国家与经济的关系加以界定，国家可以通过国家行动与政策以管制社会经济制度[8]3-12。与此同时，80年代兴起的管制理论(regulation theory)则强调，唯有通过各国国内与跨国性的社会管制方式，才可能减少资本主义的全球不稳定和失序状态。以杰索伯(Jessop)为代表的法国管制学派认为，管制理论不仅仅止于对市场失灵现象的补救，应该从更宽广的社会背景重新定位管制理论。管制学派认为，为了化解资本主义所积累的危机，必须有一套由制度形式、规则或文化道德规范所组成的社会管制方式，以达到资本主义之长期、一致和稳定的成长[9]。
三、中国社会管理研究的基本范围
通过对上述一些具有代表性观点的比较，结合对西方社会科学语境下社会管理相关概念的辨析，我们发现，社会管理研究的内容既具有多侧面、丰富多彩的特性，又具有一些共同性。社会管理就如同一个多棱柱，具有丰富多样的层面，但以下四个层面构成社会管理研究的最不可或缺的子系统，可以称其为“中国社会管理的4S系统”。
1.社会政策(Social Policies)层面的研究
社会政策这个概念，一般认为是由德国经济学家瓦格纳(Wagner Adelph)最早提出的，他说，“社会政策是依立法和行政的手段，以排除分配过程中的弊害的国家政策。”[10]200经过一百多年的演变，社会政策已经成为了一个独立的研究领域。如今，社会政策被认为主要研究国家与其公民的福利之间的关系，以及如何通过政策的制定与实施把国家和社会的作用纳入个人的“福利组合”中去。具体而言，社会政策研究领域一般涉及社会保障政策、文化教育政策、医疗卫生政策、城市规划与住房政策、人口政策等等。社会政策的基本特征是：“(1)与社会成员具体生活和具体利益的直接相关性。(2)具有非经济性特征。(3)作用范围一般只局限于国内。(4)具有社会性目标，即主要是满足社会成员的基本需求、解决社会问题、维护公平正义、保持社会稳定和提升社会福利等。”[11]14社会政策的理论核心是“公平”与“权利”，而公平、公正、权利正是现代社会管理孜孜以求的目标。
应当看到，公共政策，包括社会政策已经越来越成为现代社会管理的核心工具，同样，社会政策也应纳入中国社会管理的研究视野。
2.社会组织(Social Organizations)层面的研究
社会组织是社会管理研究中的一个重要内容。长期以来，由于研究视角的偏颇，研究者大多是把社会组织作为社会管理的客体和对象，主要研究如何对各种社会组织进行规范和管理。这一研究视角，强调了社会组织作为管理对象的消极一面，却忽视了社会组织同样可以作为社会管理的主体之一，忽视了社会组织积极的、主体性的一面。事实上，社会组织在社会管理中既是管理的客体，又可以作为管理的主体，社会组织“客体主体化”的特征不应被忽视。正如丹尼尔·贝尔所言，“前工业社会的生活是对付自然(game against nature)；工业社会的主要任务是对付制作的世界(game against fabricated nature)；后工业社会的中心是服务——人的服务、职业和技术的服务，因而它的首要目标是处理人际关系(game between person)……其中的原则是合作与互惠，而不是协调和等级。因此，后工业化社会也是一个共同体社会，其中的社会单位是团体组织，而不是个人”[12]。因此，把社会组织作为社会管理的主体之一进行研究，自然也是社会管理研究的内在要求。
3.社会关系层面（社会利益关系）(Social Relationships)的研究
从社会关系层面特别是社会利益关系层面进行研究，是社会管理研究中较关键的一环。社会管理的目标是达到一种和谐而非冲突的状态，而社会利益关系是否平衡从根本上决定着社会是否和谐。利益关系是各种社会关系中最本质的关系。马克思主义经典作家们都非常关注利益问题，马克思曾经指出，“人们奋斗所争取的一切都同他们的利益有关”[13]82，“‘思想’一旦离开‘利益’，就一定会使自己出丑”[14]103。恩格斯也指出：“每一既定社会的经济关系首先表现为利益”[15]209。社会利益关系层面的研究主要关注利益关系的协调、整合、调整以及救济（公共突发事件的治理）等。
4.社会舆论层面（公共领域）(Social Opinions)的研究
处于转型加速时期的中国，社会管理的信息和舆论背景发生了根本性的变化。我们今天面临的一个最为重要的事实是：传统社会建立在信息资源垄断基础上的社会管理模式发生了从“全景监狱”到“共景监狱”的根本性转换，由此造成了传统社会管理的危机。
“全景监狱”是法国哲学家福柯对人类社会控制方式的一个比喻。福柯发现，在传统社会，社会管理者主要是通过信息不对称的方式来实现成本低、效率高的社会治理。这种控制形式恰如古罗马人发明的一种金字塔式的监狱：犯人被监禁在不同的牢房中，管理者则处于最高一层牢房顶端的监视室内，他可以看到所有犯人，而犯人们却看不到他，并且犯人们彼此之间也缺少有效沟通和传递信息的渠道。久而久之，无论管理者是否到位或者缺位，犯人们都假定它的存在，因而不得不接受外在控制，同时也自觉地约束自己。然而，飞速发展的技术革命正在促成一种新的社会结构——“共景监狱”。区别于“全景监狱”，“共景监狱”是一种围观结构，是众人对个体展开的凝视和控制。在共景监狱下，管理者身处于一种环形的类似罗马角斗场的中心位置，他不得不接受四周所有人的关注和监督。这时，管理者与公众之间信息的分配已经比较对称，管理者在信息资源把控方面的优势已经不复存在，试图通过信息的不对称所实现的社会管理遭遇到前所未有的危机。处于场中央的管理者与公众的交锋一触即发，几乎每个管理者都感受到了集体凝视和挑战的压力。从“全景监狱”到“共景监狱”模式的转换，带来的是传统社会管理的危机以及对新的社会管理方式的探寻。总之，对信息、公共舆论乃至公共领域的研究同样构成社会管理研究的重要子系统，这一层面的研究主要关注诉求的表达机制、协商机制、公共对话机制、公共承诺机制等等。
收稿日期：2011-01-01
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