论公共信息服务体系的构建，本文主要内容关键词为：服务体系论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共信息服务是指对与公共利益、公共政策制定、公共管理制度安排与执行和公共事务管理活动等相关信息实施开放与开发服务的过程。从公共信息服务实施的具体类型看，包括公共信息开放服务和开发服务两个层次。公共信息开放服务是指通过各种方式方法主动或被动地开放“原生态”的公共信息内容。公共信息开发服务则是在对原始公共信息内容进行加工研究后向社会提供“增值态”的公共信息内容产品。从公共信息开放与开发服务的推进时序看，公共信息开放服务是基础，公共信息开发服务是深化。只有在公共信息开放服务有效推进和具备了信息源保障基础上，公共信息开发服务才有可能深入开展。从现阶段我国公共信息服务的实际水平看，公共信息开放服务正逐步由人为性、随意性开放向制度性、规范性开放转变(《政府信息公开条例》的颁布和生效是主要标志)，公共信息开发服务尚处于起步阶段。为了深入推进我国公共信息开放与开发服务的进程，满足社会多样性的公共信息需求，笔者认为，当前我国应着力构建一个公共信息服务体系。这个“五位一体”的公共信息服务体系由管理与服务理念、集成服务平台、政策保障体系、专业规划与协调职位和新的产业方向等5个方面组成。本文试就上述公共信息服务体系的基本组成进行初步分析。
1 一个管理与服务理念：公共信息具有公共物品的一般属性
公共信息管理与服务的实现在很大程度上取决于对公共信息基本属性的判断，也决定着公共信息管理与服务机制的选择。在有关信息资源与公共物品的关系问题上，主流观点都认为信息资源是一种准公共物品。其中最具有代表性的观点有：马费成提出信息具有公共物品的非排他性和非竞争性特点，但信息的使用又容易被控制。因此，信息并不是一种纯粹的公共物品，而更像是一件准公共物品，或者说是一种特殊的公共物品[1]。夏义堃也认为公共信息资源带有不同程度的竞争性，大多属于非排他性和非竞争性不完全的准公共信息资源，但总体来看，信息资源的共享性和消费的无损耗性特点决定了公共信息资源基本属于公共物品范畴[2]。信息资源作为公共物品，其本身虽然并没有强调“由广大公众或政府所有”、“服务于公共利益”这样的社会和政治含义，但从信息资源的非竞争性和非排他性等特点看，它在消费过程和消费结果上应体现出公共信息获得和受益机会均等的要求。因此，公共信息管理与服务应以公众为中心，强调公众可以公平获取和享受公共信息服务，这就要求公共信息服务手段要具有多样性，公共信息服务内容要具有丰富性。公共信息的公共资产性质要求政府机关人员放弃公共信息谁形成，谁占有，就谁使用和谁受益的观念，将其真正视为一种可供全社会共享的财富和生产要素，并首先是在政府机关及其部门相互之间共建共享。作为一种公共物品，打破由政府单一供给机制，采取多中心合作供给机制的构建不仅是必要的，而且是可行的[3]。因此，公共信息及其有关信息资源产品的供给途径是多元的，它既可以是政府供给(竞争性的多个权威中心生产)，也可以是其他非营利组织(如志愿组织的免费供给)或市场组织(企业生产，用者付费)的供给。只有全社会形成了公共信息及其服务是公共物品的理念，才可能从服务机制、公平机制、价格机制、生产与供给机制等多方面实现公共信息管理与服务的创新。
2 一个服务平台：集成式公共信息服务平台
集成式开发服务平台就是要建立一个共建共享的公共信息资源管理与运作模式。集成式公共信息服务平台[4]由信息服务前台与后台两个部分组成。信息服务前台可以是统一的公共信息服务网站、面向公众的公共信息亭或一个公共信息服务机构；信息服务后台则是一个共享式的公共信息数据库。见图1。
图1 集成式公共信息服务模式
集成式公共信息服务分为面向政府机关的对内信息服务和面向公众的对外服务两个不同路径。在对内信息服务层面，其公共信息流向是双向的。一方面，各政府机关或公共服务组织在业务活动中形成的有关公共信息，在标准化加工组织后统一存储在共享式公共信息数据库中；另一方面，各类政府机关或公共服务组织在业务活动中根据职能需求和有关授权从共享式数据库中查阅相关信息。在面向公众的对外信息服务层面，其信息服务过程的展开也是通过信息服务前台和后台来分别实现的。
集成式公共信息服务平台的对外服务前台是一个以政府网站、面向公众的公共信息亭或某一公共信息服务机构，它承担公众信息需求的接受、信息服务的输出和最终信息服务结果的反馈等职能。近年来，伴随着我国电子政务工程的建设，各级各类政府机关普遍以政府网站作为政府信息公开的窗口。从总体上说，我国公民获得政府信息的渠道得到了明显改善。但是，公民作为政府信息服务的顾客，在政府信息搜寻中往往会付出较多的时间与劳动成本。其主要原因是，公众在查找涉及多个部门的政府信息或不明有关信息的生成机关时，一般会大量浏览互相独立的各类政府机关网站，这就要求公众不但依次地与这些政府网站交互，耗费大量的时间，而且还要求公众清楚地知道很多与政府信息公开和服务的相关知识。因此，推进政府信息服务界面的整合，使用户多样性化的信息需求能在一个界面上(或窗口)得到实现，这对提高政府信息服务的效率具有重要作用。近期由国家图书馆建立的国内首个政府公开信息整合服务门户——中国政府信息服务整合平台(http://govinfo.nlc.gov.cn)就是这样一个统一的信息整合服务界面与窗口。无论在何时与何地，公民只需与政府公开信息服务整合服务门户这一个“窗口”发生联系，即可获取自己所需要的相关政府信息。此外，为了保证公众通过其他渠道获得公共信息的可能性，不断加大对公共图书馆、公共档案馆等公共信息服务机构的建设，也已成为推进公共信息服务公平实现的基本途径。
集成式公共信息服务平台的服务后台是一个功能强大和不断更新的共享式公共信息数据库。这个共享式公共信息数据库的数据来源于以下两个渠道：一是通过各政府职能机关或其他公共服务组织在业务活动中的信息生成，实现向共享式数据库的信息输入，这类信息输入的特点是原生态和粗加工，在服务输出上多为普遍服务与免费服务；二是利用政府权威生产机制、企业市场生产机制和和非营利组织志愿生产机制，共同完成公共信息资源产品向共享式公共信息数据库的信息输入，这类信息输入的特点是增值态和精加工，在服务输出上多为个性服务与部分的付费服务(用者付费)。从实现的时序和难易程度上看，建设一个公共基础性信息数据库比较可行，而建设一个公共信息产品数据库则比较困难。公共信息产品数据库的建设不仅需要政府利用有关政策动员和鼓励相关主体参与公共信息产品生产的热情，而且也需要建立一整套科学的公共信息产品管理与运作机制。笔者曾在有关文献中提出，共享式公共信息数据库的后台建设可以率先考虑在建立地区性电子文件中心基础上，逐步扩展到建立地区性的电子公共信息中心。这一设想即是基于可行性的考虑[5]。在公共基础信息数据库建设取得实际进展后，则可以通过政府委托或政府采购等形式，由社会公益组织、企业或个人承担公共信息产品数据库开发与建设的任务，政府在上述多中心合作治理机制中主要应发挥培育、规范、支持和引导等作用，政策内容创新和政策工具的灵活运用是政府参与和推进公共信息服务实现的主要策略手段。
3 一个政策保障体系：公共信息服务的政策创新
公共信息服务政策要素的构成是多元的，具体包括政策主体、政策内容、政策手段和政策程序等方面，政策内容创新是公共信息服务政策创新的核心。政策创新内容的设计应分别定位于公共信息开放与开发服务两个不同层面。
3.1 基于公共信息普遍开放服务的政策内容创新
基于公共信息开放服务层面政策内容创新的重点是公共信息共建共享政策、公共信息开放服务推进政策和公共信息开放服务评估政策等。公共信息共建共享是以公共信息的标准化为基础，它要求实现信息形成、信息采集、信息组织和信息服务等的标准化。从当前看，我国一些地方或行业均制定出台了若干信息标准，但从实施效果看，它对消除“信息孤岛”现象作用甚微。因此，公共信息共建共享政策的核心问题之一是要解决地区与行业之间存在的信息标准冲突。建立地区之间、行业之间和机关部门之间的公共信息标准化联盟就是政策取向之一。
公共信息开放服务推进政策是从机构设置、人才队伍、基础设施、服务渠道、财政支持、技术规划等方面为公共信息开放服务创造条件。从机构设置上看，政府机关是公共信息形成的重要主体之一，它理应参与公共信息开放活动。此外，公共图书馆、公共档案馆、博物馆和各级信息中心等非营利性部门也应是我国公共信息开放服务的主导性力量；从基础设施看，建立公共信息阅览室、公共信息亭、公共信息查询网站和公共信息数据库等均是实现公共信息普遍服务的必要条件；从服务渠道看，为了兼顾各类利用主体的信息素质特点，公共阅览、信息公报、新闻发布等传统信息服务渠道和信息推送、信息定制、网络发布等现代服务渠道要同时组合运用；从财政支持看，由于公共信息开放服务是免费服务，公共信息开发服务也仅是成本收费服务，这就要求必须对有关开放与开发服务主体进行必要的成本或利益补偿才能推进此项工作的正常开展。因此，明确公共信息服务预算与拨款机制应成为政策关注的必要内容之一。从技术规划看，跨部门的公共信息共建共享可以依托“数字城市”等信息化工程项目来进行统一组织和有效管理。在数字城市建设规划中，通盘考虑有关公共信息的采集、处理、集成、导航与服务等功能就成为信息技术规划的重要任务，事实上它也是近年来欧美国家信息构建(IA)的内容之一。信息构建作为一种关于网络化、数字化信息空间结构设计和实施的科学和艺术，其核心内容是描述信息体系各部分之间关系的系统结构，描述生产、传递和交换信息的技术体系结构以及描述信息流及其管理的运行体系结构。通过信息构建，在一定程度上可以形成公共信息管理与服务的总体规划。
公共信息开放服务评估政策就是建立一套评价公共信息开放服务水平与质量的指标体系和监控体系。在我国《政府信息公开条例》颁布生效前，政府信息不公开不承担任何责任，而不当公开政府信息却可能承担信息安全责任。在《政府信息公开条例》颁布生效后，政府信息不公开或不当公开均应承担相应责任。在公民信息权利意识的觉醒阶段，如何加强对公共信息服务的评估与监控就十分必要。其中，进一步明确对公共信息形成、管理和服务主体的测评与考核政策是关键。例如，在北京市国家机关网站评比标准指标体系中，其政府信息公开指标就占45％的比例，而且在有关政策中还具体明确了政府信息公开的评价细目。在上述评估政策基础上，应将公共信息共建共享和服务水平作为考核机关管理绩效的重要内容。
3.2 基于公共信息增值开发服务的政策内容创新
(1)公共信息开发服务主体的多元化选择政策。借鉴欧美的经验，我国公共信息服务产品的提供主体可以是政府主体、社会主体和市场化主体。在政策内容设计上可以考虑采用合作模式、双元模式或第三部门主导模式3种形式。合作模式是由政府提供资金，第三部门实际负责信息增值服务的生产和提供；双元模式是指政府与非营利组织各自提供公共信息增值服务，二者的服务提供与经费来源各有其不同的明确范围，双方各有其自主性存在；第三部门主导模式是指非营利组织同时扮演资金提供和服务提供的角色，不受政府的限制，自主针对特定服务对象的需求提供与发展公共信息增值服务。例如，兰州市、成都市和苏州市在信息化建设中均不同程度地进行了“官举民办”的尝试，这种“官举民办”在具体实施中就分别表现为合作、双元或第三部门主导等运作形式。2001年底，由兰州市政府联合兰州信息产业投资公司、兰州联创科技股份有限公司等共同成立了兰州九鼎信息科技有限公司，主要经营各种政府公共数据和增值开发服务。由政府出资500万元，占5％的股份，吸纳各类社会投资2亿元组建的成都信息港有限责任公司，通过公司化运作较好地承担了成都市电子政务业务管理和包括公共信息服务在内的相关服务供给职责，并建成和开通了成都政务数据中心和成都互联交换中心[2]。为了推进苏州城市信息化进程，在苏州市委、市政府的统筹和支持下，由南京联创科技股份有限公司、苏州市信息化投资有限公司和苏州交通投资有限责任公司共同投资，组建成立了苏州市城市信息化建设有限公司，其职责是在苏州市委、市政府的统一领导和规划下，在苏州市计委和信息化办公室的统一指挥协调下，在消费一卡通、政府信息化和社会信息化等三大领域，构筑一个覆盖苏州全市8区5县(市)的城市信息化中心[6]。上述实践表明，公共信息开发服务主体的构成不仅多元，而且其运作模式也有多种选择。
(2)公共信息服务主体的准入与退出政策。准入政策主要从领域准入、形式准入和条件准入几方面对公共信息开发服务主体的资格、业务范围等进行科学控制。领域准入限制主要是严格规定社会化和市场化主体的准入领域，如对一些政策性较强的公共服务内容可以限制有关主体进入；形式准入限制主要是对开展公共信息开发服务的实体实行非独立准入和非实体准入等形式，从而限制公共信息开发服务形式。非独立准入是实行有关政府机构、公共服务机构和社会化或市场化主体在公共信息开发服务中的合作准入；非实体准入则是不确认社会化或市场化主体的公共信息服务主体身份，而是通过有关政策实行公共信息开发服务项目的合作准入。如对政策与法规信息增值服务、人口数据信息增值服务、空间信息增值服务等，可由政府机构、公共服务机构邀请有关社会化或市场化主体参与，从而保证公共信息开发服务的公益性质。条件准入限制主要是对有关主体涉入公共信息开发服务设置相关条件要求，如有关主体只有具备了从事信息服务等相关行业的经验、基本的信息服务条件、工商许可、人力资源保证、定价限制等才能从事公共信息开发服务。例如，英国为了组织实施地理信息这类公共信息的开发服务，国家测绘局就引入了合作伙伴(Partnership)形式，即给予政府以外的注册单位3～5年的合同期，在合同期内，可以对达成协议的相关测绘数据进行分发，这种合同期限制就是一种条件准入限制。在比利时，政府对其所掌控的公共信息就采取了分类开发管理与服务的模式，这实质上也是上述各类准入政策运用的具体表现。比利时政府规定[2]，对涉及国家政治、经济、军事和社会安全的机密，按照“确保安全”的原则，由政府有关部门直接进行加工整理并按组织程序进行流动，严禁进入市场；对气象、人文、自然、教育、卫生、体育等事关公众生活和社会发展的公益信息，为体现“社会效益原则”，一方面把所掌握的这类信息无偿提供给社会；另一方面又鼓励各种中介组织、社区组织等第三部门积极开展非营利的信息增值服务，实现资源共享。对商贸、投资、金融、科技、人才、企业、经济等具有商业开发价值的公共信息，则按照“市场经济”原则，引入市场机制，允许商业信息机构在法律规范范畴内进行有偿服务。与公共信息服务主体的准入政策相呼应，也需要制定公共信息开发服务主体的退出政策。一般而言，公共信息服务主体的退出政策可以从违规性退出和引导性退出两个视角进行政策设计。如果有关主体在信息服务质量、信息安全、价格政策、知识产权等领域中出现了程度不等的违规现象则应启动相应退出政策。同时，政府应对出现的适销并不对路的公共信息服务产品适时启动退出政策，引导相关主体重新选择服务项目。
(3)公共信息开发服务产品的创新政策。公共信息开发服务的水平和质量在很大程度上是取决于公共信息服务产品类型及其质量。从类型上看，公共信息服务产品可以分为有形的信息资源产品和无形的信息服务两类。有形的信息资源产品可以是公共信息服务专业网站、专题公共信息服务目录或全文数据库、专业信息分析预测与研究报告、公共信息导航服务等；无形的信息服务主是指以“活劳动”形式出现的公共信息产品，如提供实时或互动式的信息咨询服务。可以认为，以社会需求为导向，以“信息可理解、可利用”为目标，以内容组织系统、网站导航系统和标引检索系统为内容的公共信息空间构建，是成为公共信息服务产品创新的基本路径或基本取向。具体而言，公共信息开发服务可以在产品形式和产品内容上分别进行创新。在产品形式上，可以在现有公共信息服务产品基础上，根据社会大众的需求适时开展公共信息的定制、跟踪和推送服务。例如，在地理信息这类公共信息开发服务产品上就可以采取基于互联网和Web Service的地理信息服务模式、基于无线通信和移动终端的地理信息服务模式、以位置服务为主的地理信息服务模式和提供数字产品方式的地理信息服务模式等不同形式；在产品内容上，可以以“民生”和“网络舆情”为中心，对民生和舆情关注的焦点与热点问题主动开展相关公共信息开发服务。例如，苏州市物价局在其政府网站上定期发布的《苏州市重要民生商品价格采集公布表》就是一种典型的公共信息服务内容创新。这种民生价格信息服务是将全市范围内各类主要民生商品(如主副食产品、主要家用电器产品等)在不同市场或超市的销售价格进行发布，以供市民在选购商品时进行参考[7]。
(4)公共信息开发服务的价格政策。目前国际范围内针对公共信息服务有三类收费政策：一是收取边际成本(即提供服务如数据处理、拷贝及相应的材料费)；二是收取(或试图收取)全部成本(包括信息的生产成本)；三是介于两者之间的回收部分生产成本。美国采取的是收取边际成本的方法，表现了信息供给的极大福利化；澳大利亚采用部分成本回收(主要是信息分发成本)的政策；英国则采取信息成本完全回收的收费政策，即将信息的采集、处理和信息系统建设等完全作为商业行为来运作。从上述各国不同收费政策产生的实际效果看，美国的边际成本(只收取信息分发成本，不收取最初的信息采集和加工成本)和低成本收费政策兼顾了公共利益和行政效益，也最大地发挥了公共信息的社会效益。免费是基础，但又可以成本收费。这在我国《政府信息公开条例》中有明确规定，它实质上就是对这种边际成本政策的借鉴。但由于公共信息开发服务更多体现的是一种信息增值加工，其开发过程将耗费更多的公共资源，而它又不能让社会公众普遍受益。因此，由全体社会成员共同承担公共信息增值开发服务的费用显然就有失公平。基于上述认识，公共信息增值开发服务的定价政策就应考虑将公共信息增值开发产品生产过程中发生的信息采集成本、信息加工成本、信息分发成本等全部成本计入其中。综合上述影响定价政策的因素，可取的方法是在公共信息增值开发服务中以全部成本和差别定价为基础实行政府最高限价，并在定价政策上仍然体现出公益方向。据调查，目前澳大利亚公共信息服务收费仅占其政府信息服务费用的3.7％，美国联邦政府部门与机构的信息收费只是公共信息服务费用的2.8％。这表明不管定价政策如何，当前公共信息开发服务的主要开支仍应由政府财政来承担。
4 一个专业规划与协调职位：建立并完善首席信息官制度
公共信息服务水平与质量涉及公共信息资源管理全流程的规划、协调和设计，即公共信息资源管理规划问题。公共信息资源管理规划是对公共信息采集、整理、存储、开放和开发等的全面规划，它是关于某一国家或地区中长期公共信息资源建设、管理和服务的指导思想、基本目标、政策措施、标准规范和技术保障等的预测、设计和安排。面向公众并以公众信息权利保护为中心来组织公共信息资源管理与服务活动，是转型时期社会建设和社会服务的重要内容。基于信息权利保护的公共信息资源管理规划，实质上就是要从指导思想、基本目标、主要任务、重点建设项目、技术与政策措施保障和实现机制等方面，对公共信息资源管理活动进行统筹安排。实现上述目标的基本组织保障是实行信息主管或首席信息官制度。从公共信息服务可能涉及的主要部门看，政府机关和公共服务组织首当其冲。因此，在政府机关和公共服务组织建立和健全首席信息官(或信息主管)制度就成为推动公共信息开放与开发服务深入进行的基本组织措施之一。
从公共信息服务较为发达的西方国家信息组织体制看，建立并实行首席信息官制度是一种基本经验。例如，美国在联邦或州一级政府均普遍设立了政府信息主管，澳大利亚在法院系统专门设立了公共信息官。虽然政府信息有别于公共信息，但政府信息是公共信息的核心内容。因此，政府首席信息官制度一定程度上对公共信息开放服务的推进产生了积极影响。在我国是否设立政府机关首席信息官制度可以说是一波三折。在《政府信息公开条例》(草案)中，曾明确提出设立信息资源主管部门和首席信息官制度的设想。但在《政府信息公开条例》正式发布时，上述立法思路完全被抛弃了。取而代之的是在第三十条中规定，政府信息公开工作主管部门和监察机关负责对政府信息公开的实施情况进行监督检查，有关政府首席信息官的制度设计在《政府信息公开条例》正式文本中也没有提及。至今为止，我国政府信息公开工作主管部门与主管人员也并不十分明确，上述法律规定事实已经被虚置了。从我国公共信息服务的实际进展看，也正是由于缺少对公共信息资源管理工作的组织领导和协调，导致了大量公共信息资源的重复采集和信息平台的重复建设。例如，政府信息资源重复采集与建设在我国就是一个普遍现象。据2006年浙江省政府信息资源调查结果表明，省级44个部门3967项政务资源共享数据指标中，与其他政务部门共享的为711个，占总指标的17.9％，与非政务部门共享的209个，占总指标的5.3％，在本部门内部处室之间共享的951个，占总指标的24％，尚未共享的2 096个，占总指标的52.8％。政府信息资源部门重复进行公共信息采集非常明显，而且信息共享障碍明显。在上述案例中可以总结的原因是多方面的，其中缺少宏观与微观层面上的管理与协调主体就是一个重要因素。
基于上述分析，设立政府首席信息官职位制度已经十分必要。首席信息官在公共信息服务中的基本职责是：本单位和跨部门信息资源管理工作的组织与协调；公共信息服务内容与范围的界定和选择；公共信息开发服务政策的制定；推进公共信息服务措施的制定和落实；本单位网站的建设与管理；信息设备等资产的采购与管理等。
5 一个新的产业方向：培育和促进公共信息服务产业发展
目前国内外关于信息产业对国民经济和社会发展的积极作用已经形成了共识，通常将信息产业的内部构成界定为信息设备制造业、信息传播服务业和信息内容产业等内容。从世界发达国家的基本经验看，信息传播服务业和信息内容产业应是信息产业的主体。目前我国信息产业的内部构成中信息设备制造业仍是主体。这表明信息产业内部结构的高度化已经成为我国信息产业发展必须面临的问题。
公共信息服务的深入推进有利于扶持和促进公共信息服务产业和信息内容产业的快速发展，它对促进我国信息产业的高度化将产生积极影响。
公共信息服务产业是围绕着公共信息资源采集、加工、咨询和服务等环节形成的系统结构与体系，它包括公共信息与数据的搜集、加工、存储产业、公共信息管理与服务软件产业、公共信息开放服务与开发服务产业等具体内容。围绕上述公共信息服务产业内容，在具体运作形式上可以多种形式。一是公共生产、公共提供。即由政府部门或第三部门负责组织公共信息资源的生产并无偿向社会提供，这就是通常讲的信息公开与共享。如制度性的公共信息开放服务提供就适用此种方式。二是公共生产、混合提供。由政府或事业单位、第三部门生产并通过收取一定成本费用提供公共信息，如由指定的部门发售国家颁布的行业标准手册并收取工本费就属此类。三是公共生产、市场提供。由政府部门或事业单位把有商业价值的公共信息外包给企业加工，并通过收费方式向市场提供，如各种电话黄页的生产与提供就属此类。上述3种运作形式对公共信息服务产业形成和发展而言，前两种运作形式主要实施的是公共信息开放服务，它一般是实现公共信息的普适化服务，对信息服务产业发挥的是隐性作用；而后一种运作形式提供的是公共信息增值产品服务，它较多满足个性化信息服务需求，对公共信息服务产业发挥的是显性作用。在公共信息服务产业化的市场运作方式中，要防止出现信息寻租、公共信息资产流失、公共利益损害等现象。
为了培育和推进我国公共信息资源服务产业的发展，同时又能保证公共信息服务的公益性基本方向，政府应积极运用各种政策工具来实现对公共信息服务产业的引导和控制。例如，政府可以通过政府采购、政府委托、设立专项基金来购买企业生产的公共信息产品并免费向社会提供，也可以通过信息资源充分保障、财税政策等手段来培育和促进公共信息服务产业的形成和壮大。
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