国家审计视野中的中国公共预算改革——解读2009年度中央预算执行审计工作报告，本文主要内容关键词为：工作报告论文,中国论文,预算论文,视野论文,预算执行论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
如果说早些年的审计工作报告，是百姓期待的一场“审计风暴”，那么今天的中国国家审计，已然完成了这一制度建设早期“暴风骤雨”中的奠基式洗礼，进入了和谐社会视野中构建审计“免疫系统”的成熟时期。这既是中国经济改革内在逻辑的必然结果，也是国家审计走向成熟所不得不经历的成长过程。预算执行审计对诸多财政问题的系统性制度检疫，也大致勾勒出一条以审计监督的“免疫系统”功能，渐推渐进地实现预算运行机制重塑的制度演化路径。
仔细研读今年的审计工作报告可以发现，除了历年报告中对中央财政管理、中央部门预算执行情况、重大投资项目、重点民生资金和民生工程等重点监督领域的合规性审计和绩效审计之外，今年审计工作报告突显的一个重要主题就是，从加强财政管理的视角，进一步规范市场化进程中的公共预算体系改革总体布局和制度构架。具体说来，这种中长期制度框架的建设，主要体现在这样几个方面：
健全政府预算体系，实现真正意义上的全口径预算管理
无论是早期的古典预算原则，还是现代预算原则，均强调预算体系的综合性，这是实现预算透明和受托责任的重要基石。也就是说，所有政府公共收支都应取得立法机构的预算授权，政府活动及其相应财政收支由此才具备完全意义上的合法性。然而，在现时的中国，“预算收支≠财政收支≠政府收支”，似乎已是一个司空见惯的常态现象。每年人代会审议的政府预算也好，审计机关对于预算执行情况的审计监督也罢，从某种含义上讲，都只是政府性收支的一部分(尽管或许是绝大部分)。虽然这种状况近年来得到了很大改观，但由于种种原因，仍或多或少地有一些政府性收支游离于预算体系之外。
其实，“全口径预算管理”的思想，早在1994年颁布的《中华人民共和国预算法》及其实施条例中已有所体现。2003年10月通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中也曾规定“实行全口径预算管理和对或有负债的有效监控”。《国务院关于2005年深化经济体制改革的意见》中进一步指出，“改革和完善非税收收入收缴管理制度，逐步实行全口径预算管理”。近年来，关于预算法修订的各种议论中，完善政府预算管理体系，实现全口径预算管理，构建多元预算治理结构，也日益成为相当广泛的共识。
今年的审计工作报告进一步明确：健全政府预算体系，逐步将政府全部收支纳入预算管理范围。研究细化一般预算和基金预算，加快推进社会保障预算和国有资本经营预算，将国有金融机构纳入国有资本经营预算范围，并着手研究建立债务预算，清晰反映债务收入和支出。从这个意义上讲，在全口径预算管理已成为当代中国公共财政建设重要议题的背景下，通过财政收支审计对这一问题的重点凸显，将有助于构建一个广泛关注全口径预算的社会氛围。从而最终完成中国公共预算改革的攻坚之役，将游离于部门预算之外的政府性资金这一脱缰之马，纳入全口径预算这一阳光财政道路规则的约束之下。
完善财政转移支付预算体系，增强基层财政的保障能力
中央政府与地方政府关系的调整，贯穿了20世纪后半叶西方公共管理改革的始终。尽管由于各国具体国情的不同，其中央与地方关系的变革也相应选择了不同的发展路径，但总体趋势是：以前集权程度高的国家，朝着地方分权的方向发展；而以前分权程度高的国家，则走上了强化中央集权的道路。中国预算制度变迁的演进趋势也同样表明，地方政府推动的存在一定路径差异的预算改革，也确实取得了相当的成效。因此，在政府预算纵向治理结构上，应进一步明确中央与地方适度分权化的改革取向，逐步推进中央和地方对政府预算不同层面上的综合治理。
自1994年分税制改革以来，财政转移支付资金已然成为基层财政的重要财力基础，但相对规范且透明的财政转移支付预算体系的构建，始终处于艰难的探索之中。财政转移支付法的起草工作，也是“只闻楼梯响，不见人下来”。从近年财政收支审计揭示的问题看，政府间财政资金的转移，也是审计问题的高发领域之一。财政转移支付涉及的资金，在中央与地方政府之间纵横交错的流转过程，缺乏一种有序的运行轨道与道路规则，中央对地方转移支付的决策过程与详细结果，也缺乏系统化的公示与审议机制。
基于中国财政转移支付资金对基层财政的重要性，以及中国财政预算管理的现实，审计工作报告较为务实地指出，进一步加快推进财政体制改革，健全事权与财力相匹配的财政体制。在合理界定各级政府事权与支出责任的基础上，围绕基本公共服务均等化和主体功能区建设，合理调整中央与地方收入划分，着力增强县级财政的保障能力，促进部门预算编制与业务工作计划安排相协调、中央转移支付分配与地方政府预算编制相衔接。
这种中长期制度安排上的政策导向，或许为我们勾勒了一条重塑财政转移支付预算管理系统的可行路径。那就是：从主体功能区和公共服务均等化这两个维度的转移支付预算体系建设入手，全面推进财政转移支付预算的构建。在增强县级财政保障能力的同时，稳定基层财政对未来可支配财力的准确预期，化解“跑部钱进”的短期预算契约结构可能引致的预算行为短期化倾向。
构建政府性债务预算管理系统，有效防范潜在财政风险
政府预算始终是公共部门中公民主权的集中体现，是依法监督政府财政行为的重要工具手段，而政府性债务则是现时中国财政管理中必须直面的一个重要现实问题。在审计工作报告中，非常引人注目的内容之一就是对地方财政和地方政府性债务管理的审计情况。报告在肯定当前地方政府性债务管理取得进步的同时，客观揭示了地方财政和政府性债务管理还不够严格和规范，尤其是地方政府性债务形成时间长，总体规模大，历史遗留债务负担仍比较重等严峻现实。
审计工作报告显示，审计调查的18个省、16个市和36个县截至2009年底，政府性债务余额合计2.79万亿元。其中：2009年以前形成的债务余额为1.75万亿元，占62.72％；当年新增1.04万亿元，占37.28％。在这些新增债务中，仅有8.92％用于中央扩内需新增投资项目的配套资金。这些地区共有各级融资平台公司307家，其政府性债务余额分别占省、市、县本级政府性债务总额的44.07％、71.36％和78.05％。部分地方政府偿债压力较大，存在一定的债务风险。
这些颇为触目惊心的数字，进一步凸显了构建政府性债务预算管理系统的重要性。从审计“免疫系统”的功能出发，报告进一步指出了强化对地方财政的管理，健全地方政府性债务管理制度，防范财政潜在风险的改革方向。在具体制度操作层面，审计工作报告明确提出，在摸清地方政府性债务底数的情况下，制定逐步清理化解逾期债务方案，落实偿债责任，有效管理存量债务，严格控制增量债务，防范金融风险向财政转移；清理整合现有融资平台公司，加强地方政府对融资平台公司债务的集中统一管理，规范融资平台公司的设立、经营和筹资行为。
就国家财政安全而言，政府性债务预算管理系统作为未来中国多元预算体系的重要组成部分，对于防止政府过度负债，实现财政风险的可度量性和实时控制，具有不可替代的作用。从阳光财政建设的中长期制度安排来看，政府性债务预算系统的建立，也是中国阳光财政建设的题中应有之义。“涉及所有人的问题，应该由所有人来批准”，这一基本的预算原则，不仅应该适用于一般预算中的财政收支决策，政府性债务的筹措与使用，也需要纳入预算管理系统的规范化轨道中来。这也是全口径预算管理和阳光财政制度建设，在现实中国预算改革中所独具的特色所在。
如果将现代预算在中国长达一百年的艰辛历程比喻为翻越山坳的话，那么现在就是“快爬到坳上”的时候了。
始于20世纪90年代末期的中国公共预算改革，大大加快了这一翻越山坳的进程。在短短的十多年中，公共预算在中国取得了长足进步。基于对中国预算改革进程的这种判断，不妨进一步设想，如果现实中的中国公共预算能够在完善规则与程序层面的操作性改革基础之上，尽快完善全口径预算管理体系、构建财政转移支付预算和政府债务预算等专项预算管理系统，并就社会转型期国家审计揭示的一系列重要时代命题提供一个相对圆满的解决方案，那么中国公共预算就会早日成功地翻越山坳，走向未来！
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