京津冀协同发展中的生态补偿核算与机制设计，本文主要内容关键词为：机制论文,生态论文,京津冀论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：X321 文献标识码：A 文章编号：1005-6378(2016)01-0056-10 DOI:10.3969/j.issn1005-6378.2016.01.009 随着京津冀区域经济的发展和社会的进步，区域生态环境形势日益严重，尤其体现在水资源、大气和土壤污染等方面。大气污染呈面域扩张，2014年PM2.5年均浓度为93微克/立方米，超标1.6倍以上，北京局部PM2.5浓度甚至直逼1000微克/立方米，在全国城市空气质量排名中，8个城市入选全国空气质量最差10名；土壤污染严重，重金属含量超标；水资源环境严重超载，地下水位持续下降，地表河流干涸、断流，湖泊不断退化萎缩，人均水资源286
，为全国人均的1/8，世界人均的1/32，远低于国际公认的人均500
的“极度缺水”标准；水资源污染严重，地表水Ⅴ类及劣Ⅴ类占比达到43%，Ⅰ类地下水仅占22.2%；同时，由此造成水系对区域生态的调解能力大为下降，土地沙化现象、城市热岛效应、雨岛效应频发，河流、湿地等生态空间持续减少，生态空间碎片化形势严峻，京津冀地区环境改善刻不容缓。近年来，京津冀区域的生态建设与协作虽取得一定的进展，进行了大气污染防治、环境监测和环境执法等方面的合作与交流，但三省市的环境资金投入、环境保护能力和污染控制程度仍存在很大的差异，应通过三省市的生态共建共享实现区域间经济、社会和环境协调发展。 一、京津冀生态共建共享现状及问题 生态环境具有整体性的特点，牵一发而动全身。长久以来，为保证京津冀地区经济发展，河北在资源开发利用、承接京津两地的落后产能等方面都作出了巨大的让步与牺牲，尤其在水资源供给与矿产资源开发方而最为突出。当前，河北的经济发展与生态环境绿色发展的矛盾日益尖锐，要想解决京津冀区域生态环境问题必须进行京津冀的生态共建共享，使河北的经济发展与生态补偿相结合，只有这样，才能较少占用河北的经济发展资金，使其对环境治理有更大的积极性，进而从根本上强化与巩固生态环境共建与治理的成果，实现京津冀经济与生态环境治理的可持续发展。 目前，京津冀就生态共建共享作出诸多实践和探索，且有了一定的突破。2014年，津冀两地共筹水环境保护资金，累计投入1.213亿元共建引滦跨省市水环境补偿机制，共同承担引滦水环境保护责任。同年年底，北京市发展改革委员会与承德碳排放交易试点正式启动，承德市丰宁千松坝林场碳汇造林一期项目在环交所上线，预签发量为96 342吨
当量，最终眉州东坡餐饮管理(北京)有限公司买了其中的3 450吨，每吨价格19元。2015年北京开始试行《北京市水环境区域补偿办法》，上游将给下游区县政府治污补偿，据测算，一季度各区县共需缴纳补偿金3.3亿元。 尽管如此，三省市的生态共建共享在补偿标准、建设机制等方面仍存在比较突出的问题。一是生态补偿标准落差大，生态建设资金短缺。以工程造林为例，河北实行国家统一补偿标准200元/亩，但河北省人工造林成本每亩达500元以上，条件较差的山区每亩达2 000元以上。北京人工造林每亩补偿最高2万元，是河北省的10～100倍；天津人工造林每亩补偿在2 000元以上，是河北的10倍以上。二是生态共建共享多在小范围展开，且多为水资源流域，少有大气领域。三省市合作上仅限于水源保护、森林碳汇交易等小规模、小范围的局部合作，尚未根据实际形成全方位、高层次的生态补偿合作机制。且大气污染治理起步晚、发展慢，区域间碳权交易始于2014年年底，即上文所述的北京市发展改革委员会与承德碳排放交易试点。三是市场机制不健全，制约因素明显。近年来，从政府层面看，启动了包括气、水、土的“京津冀环境综合治理科技重大工程”，出台“水十条”(2015年)、大气污染防治“国十条”(2013年)、《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》(2013年)等。但从市场层面看，存在如下问题：一是京津冀地区缺乏明确的生态共建共享价格补偿机制，京津冀生态补偿的款项、金额的确定缺乏科学性并具有巨大的随意性；二是京津冀生态补偿缺乏环境污染责任保险，在环境污染问题上没有专门的保险机构与保险资金，导致京津冀企业在经营过程中企业风险加大，被污染地无法合理维护其权益损失；三是京津冀生态补偿社会参与不足，目前京津冀的生态共建共享主要由政府直接签署相关备忘录与合作协议，企业与社会参与有限，环保观念和自觉性缺失，造成补偿资金来源单一，生态补偿碳交易市场不活跃。 遵循“谁受益、谁补偿、生态共建、资源共享”的原则，目前京津冀三省市已初步达成共识。从这个层面讲，谁受益的多谁就应承担较多的补偿份额，谁保护的多谁就应得到较多的补偿份额，京津冀地区北京、天津受益最多，河北的污染最大，河北应得到北京、天津的补偿。不过，“如何补偿，补偿多少”还处在探索阶段，这是当前生态一体化方面亟须解决的难题之一。究其原因，是没有一套科学的、三方公允的生态补偿标准。这就是本文要解决的重点问题。 二、关于生态补偿的文献综述 (一)生态补偿的定义与内涵 对于生态补偿概念，国内许多学者和政策制定者做了大量的探索和研究，从不同视角给出了一些不同的定义和理解，至今还没有一个较为明确或统一的定义，比较通用的是生态或环境服务付费，即将生态补偿界定为生态服务的交易。这里生态补偿概念界定的目的并不是谋求各界对此问题完全一致的赞同，而是在我们的研究中为生态补偿的问题分析和政策途径的提出找到一个最基本的、合理的支持和解释。 俞海，任勇从生产力和生产关系角度出发，认为生态补偿是通过调整损害或保护生态环境的主体间的利益关系，将生态环境的外部性进行内部化，达到保护生态环境、促进自然资本或生态服务功能增殖的目的的一种制度安排[1]。袁伟彦，周小柯分别从科斯理论视角、庇古理论视角以及超越科斯和庇古的理论方面分析，总结出生态补偿强调以激励换取生态环境保护[2]。此外，从地理学角度讲，生态补偿具有区域性、差异性、综合性、动态性等特征[3]。汪劲从法学研究的视角对“生态补偿”的概念加以分析，认为生态补偿即是指在综合考虑生态保护各种成本和生态服务价值的基础上，采用行政、市场等方式，由生态保护受益者通过向生态保护者以支付金钱、物质或提供其他非物质利益等方式，弥补其成本支出及其他相关损失的行为[4]。徐建英等从生态学和经济学视角，权衡生态补偿中的四种关系，认为生态补偿以市场机制解决环境外部性问题，典型特征是通过经济激励实现生态系统保护和减贫的双赢，核心目标与关键是实现生态系统服务的供应[5]。 基于以上表述，我们可以认为生态补偿是权衡损害或保护生态环境的主体间的利益关系，运用行政手段、市场机制等方式，以支付金钱、物质等经济手段激励而保护自然资源环境、促进社会经济发展的制度安排。生态补偿的内涵涉及生态学、经济学、地理学、法学、社会学等多个学科，需要跨地区、跨时期综合动态考虑各方利益，依靠单一政策手段或者独立执行有一定困难，需地区间生态环境共建共享才易实施。 (二)生态补偿标准 由于生态补偿的对象多样性以及范围不确定性等特点，关于生态补偿标准国内外学术界均没有公认的确定方法。许多学者认为，生态补偿标准应当小于服务使用者从服务使用中获取的收益、大于服务提供者提供服务的机会成本[6]。由此，如何计算生态系统服务价值和提供服务的机会成本成为生态补偿标准的关键，国内外主要采用机会成本法、生态功能价值法、条件价值评估法和综合分析法进行生态补偿核算。 机会成本法是指生态环境提供者为保护环境所损失的经济发展机会的成本，在生态补偿标准的确定中应用最多，被认为具有科学性和普遍性。代明等认为特定区域接受“限制”或“禁止”开发之定位安排的经济底线是所获生态补偿足以弥补因限制或放弃开发而付出的机会成本[7]。胡熠等延用生态重建成本分摊法，测算了闽江下游福州市对上游南平市的生态补偿标准，认为该法适用于不同流域区、不同污染源经济补偿标准的确定，是现阶段流域上下游受益补偿的最合适的测算方法[8]。 生态系统服务价值法。生态系统服务价值是指生态系统提供的，为人类提供产品或服务的价值总和[9]，被认为是生态补偿标准的上限。周晨等全面评估了南水北调中线工程水源区生态系统服务价值及其动态变化情况，据此确立生态补偿的支付上限标准和分摊机制[10]。卢小丽以传统生态足迹模型为基础，引入生态系统服务功能价值理论，提出了基于生态系统服务功能价值的生态足迹模型[11]。陈仲新等参考Costanza等人的分类方法与经济参数对中国生态系统功能与效益进行了价值估算[12]。 意愿价值评估法(CVM)。通过构建假象市场，揭示人们对环境改善措施的最大补偿意愿，或对环境恶化的最小受偿意愿。徐大伟等在分析现有流域生态补偿标准测算方法的基础上，以辽河流域为研究对象，通过实地调研，运用条件价值评估法对辽河流域居民的支付意愿和补偿意愿进行了测算分析[13]。程子良等采用条件价值评估法探讨了重点开发区区域农田生态补偿农户的受偿额度，并在此基础上检验了影响农户受偿意愿的相关因素[14]。这种方法的缺陷在于过于片面和主观，只考虑了居民的支付意愿和补偿意愿，没能客观地反映出生态补偿的实际成本。 综合分析法。郑海霞等认为生态补偿标准是成本估算、生态服务价值增加量、支付意愿情况以及支付能力四个方面的综合[15]。毛占锋等以南水北调中线工程水源地安康为例，运用支付意愿法、机会成本法、费用分析法定量评估了跨流域调水水源地生态补偿的标准，认为基于费用法的补偿标准较能真实反映水源地生态保护的价值[16]。 (三)生态补偿模式 不同的分类标准形成多样的生态补偿模式分类方式，较为通用的生态补偿模式分类为根据主导方式的不同分为政府主导型和市场主导型。也有学者根据补偿依据的不同，把生态补偿模式概括为投入型、效应型、预期型和综合型四种模式[17]。 政府主导的生态补偿主要通过财政转移支付、政策扶持、环境税征收、生态基金等多种方式，对生态环境保护者给予合理补偿，是我国目前主要的生态补偿模式。王军锋等认为推行政府主导的流域生态补偿机制是符合我国国情的主要做法[18]。徐永田通过对我国生态补偿案例的分析，认为政府补偿模式比较适用于规模较大、补偿主体分散、产权界定模糊的生态补偿项目[19]。例如我国从1998年开始施行天然林资源保护工程，是我国六大林业重点工程之一；又如美国政府实施全国性的“土地修耕保护计划”，农民自愿进行退耕还草还林等植被恢复保护活动，其产生的费用由政府直接补贴。 市场主导的生态补偿模式主要包括排污权交易、水权交易、碳汇交易、绿色偿付及生态标记等，在我国应用较少，但是流域生态补偿机制的市场化产品设计，被认为是国外流域生态补偿机制发展的重要特点[20]。例如北京和承德于2014年底开始排放权交易试点工作；哥斯达黎加利用在国际市场上转让或销售温室气体补偿权的手段获取生态保护所需资金支持。 综上，笔者认为要立足我国目前生态补偿状况，有重点、分步骤，阶段地推进，最终形成以市场为主、以政府为基础保障的生态补偿模式。 三、测算与结论 京津冀生态环境的破坏可主要归结为流域和大气两个方面，本小节从补偿核算的角度就这两个方面进行量化分析。 流域生态补偿核算主要包括保护流域的直接成本和为保护流域而限制发展的成本两个部分，由此采用成本分析法(包括机会成本法和直接成本法)对流域生态补偿进行核算。大气污染补偿核算的关键在于对废弃物排放量和吸收量的测算，故引入能源生态足迹和生态承载力概念，采用基于生态足迹的生态系统服务价值法对大气生态补偿进行核算。 (一)基于流域的生态补偿核算 流域生态补偿机制是对保护者因保护活动而丧失经济利益的补助，而生态补偿标准的量化，是流域生态补偿机制确定的重中之重。本文流域生态补偿量化主要集中在流域总体生态环境的恢复和改善。 1.补偿标准的确定。流域生态补偿量化的重点和难点在于对流域保护区水资源的恢复和改善所花费成本的量化。这个成本既包括为保护水资源、水质、水量而投入的直接成本，即退耕还林、封山育林等林业投资成本、水土流失治理成本、为改善水质而建设的城市污水厂的投入成本，也包括退耕地损失和限制工业发展损失的间接成本。
其中，TC为总成本，DC为直接成本，
分别代表林业投资成本(包括退耕还林、封山育林和新造林)，水土流失治理成本和污水处理厂建设成本；IC为间接成本，即退耕地损失的机会成本和限制工业发展损失的成本。 河北省为保护水资源限制了许多污染大、耗水量大的工业企业发展，减少了整体的耕地面积，从而在一定程度上导致河北省经济发展水平落后，人均GDP低于全国平均水平。对于各种工业限制及退耕地导致的经济损失难以直接计算，故通过间接比较河北省经济发展状况与京津冀地区及全国平均发展水平的方法得出限制经济发展的损失IC。 计算公式为：
2011-2013年河北省为各流域水质的改善和恢复所支付的成本见表1。
2.补偿分配系数的确定。河北省为保护水资源而投入的成本，应在受益区即京津冀之间进行合理的分摊。三省市按照各自的用水量和支付水平对水资源保护成本进行分摊。 用水量。根据京津冀流域的实际情况及数据的可获得性，主要从以下几个方面计算用水量：(1)农业用水量，主要包括农田灌溉用水、林果地灌溉用水、草地灌溉用水、鱼塘补水和畜禽用水；(2)生活用水量，主要指居民日常生活用水量；(3)工业用水量，主要包括建筑业、工业和服务业等的用水量；(4)生态用水量，主要指维持各类生态系统正常发育与相对稳定所必需消耗和现存的水资源。 支付水平。根据恩格尔系数和生长曲线计算经济发展水平分配系数
为：
随后对经济发展水平分配系数进行归一化处理，得分配系数如表2所示。
综合考虑
进行归一化处理，得出分摊系数，进而得到北京和天津应补偿河北的金额，如表3所示。
由表3可知，在流域治理方面，2011-2013年京津合计应补偿河北28.95亿元、30.42亿元、27.18亿元。 (二)基于大气的生态补偿核算 大气污染主要是由化石能源消费所产生的
及烟尘等废弃物造成的，为测度京津冀三省市废弃物吸收量和排放量的情况，引入能源生态足迹和能源生态承载力的概念。 能源生态足迹是指用于吸收化石能源燃烧排放的
及烟尘等废弃物的土地面积，在本文中特指林地面积。 以
能源生态足迹的计算方法为例，计算公式为：
用同样的方法分别计算
及烟尘的能源生态足迹面积，得数据如表4所示。
由于不同类型的生物生产性土地单位面积生产力差别较大，故在能源生态承载力计算公式中引入均衡因子，以使计算结果便于进行省际的比较。某类型的生物生产性土地的均衡因子等于全国该类生物生产土地的平均生态生产力除以全球所有各类生物生产面积的平均生态生产力。公式如下：
式中，
为对应于P的均衡因子，
为某一类生物生产面积的平均生态生产力，P为全国所有各类生物生产面积的平均生态生产力。 这里采用世界自然基金会(WWF)2006年统计的均衡因子1.41作为本文的均衡因子。 又由于区域的差异，即使同一类型的生物生产性土地在不同的区域也具有不同的生产力，由此引入产量因子。通过核算区域某类型生物生产性土地平均生产能力与全国该生物生产性土地生产能力的比值得出区域该生物生产性土地产量因子，产量因子的具体公式如下：
式中，
为核算区域的产量因子，
为核算区域的单位面积生产能力；v为全球的单位面积生产能力。据相关研究[21]，北京、天津及河北的林地产量因子分别取0.59、0.71、0.69。 另外，根据世界环境与发展委员会(WCED)相关研究结果，考虑到生物多样性保护的重要性和特殊性，至少有12%的生态容量须被保存，用以保护生物多样性。因此，在进行林地生态承载力计算时扣除12%的生物多样性保护面积，用于维持生态环境。 综上，能源生态承载力公式可表示为：
2011-2013年京津冀三省市的能源生态足迹和能源生态承载力见表5所示。
通过下式计算出理论的人均生态盈余(表6)。
式中，ec代表人均生态盈余，
；
、AC分别代表能源消费足迹、能源生态承载力，
；ES代表单位能源生态系统效益；N代表人口数。
但是这个结果是不合理的。一方面，由于虹吸效应，北京、天津吸收了许多河北的优质资源，致使河北经济发展速度缓慢，第三产业难以得到快速发展，形成了长期以第二产业为主的局面，大气污染严重；另一方面，为服务京津，河北的许多产业被限制发展，而且许多的高耗能、高污染企业从京津迁至河北，进一步加剧了河北的大气污染程度。 现如今，京津冀一体化协同发展上升为国家级重大战略，从京津冀全局考虑能源生态补偿更为合理。故我们采用基于京津冀三省市的人均GDP的经济发展水平分配系数，合理分配三省市的生态盈余/赤字(表7)。这里的经济发展水平分配系数与上文基于流域的生态补偿核算中的分配系数一致，不再赘述。
由表7可知，2011-2013年北京、天津的实际补偿金额均高于理论补偿金额，而河北的实际补偿金额均低于理论补偿金额，且北京、天津补偿金额高出的部分即为河北补偿金额少出的部分。也就是说，北京、天津的实际补偿金额高于理论补偿的金额应该为补偿给河北的金额(表8)。计算公式可表示为：
式中，
为北京、天津补偿河北的金额；
分别代表北京、天津的人均实际补偿金额；
分别代表北京、天津的人均理论补偿金额；
分别代表北京、天津的总人口。
综上所述，为共同治理京津冀大气污染，2011-2013年京津冀三省市应付出金额如表7第4栏所示。另外，2011-2013年北京、天津还需合计补偿河北59.46亿元、53.15亿元、49.89亿元。 (三)结论 由图1可以看出，一方面，补偿金额总体呈下降趋势，说明京津冀三省市能源结构正在优化，生态环境总体呈好转趋势，共建共享初有成效。另一方面，在生态共建共享过程中，京津每年仍应补偿河北80亿元来治理生态环境。由于环境的公共物品属性以及环境保护的外部性，过去一直依靠政府保护和治理生态环境，然而就现实情况来看，京津没有提供给河北相应金额的补偿，三省市政府也没有达成相关协议。现在单靠政府的“有形之手”难以实现京津冀三省市的生态共建共享，应通过生态补偿及相关机制设计将环境的外部性和非市场价值转化为经济激励，综合利用政府的“有形之手”和市场的“无形之手”来实现三省市的生态共建共享，进而实现三省市生态和经济的和谐发展。
四、生态共建共享市场机制的政策建议 (一)科学核算，制定合理的补偿标准 提高生态补偿核算科学性，让生态财富创造者成为受益者。首先，确定补偿标准。生态补偿量化的重点和难点在于对生态建设区的恢复和改善所花费成本的量化。综合考虑公平性和可行性，以环境保育和生态建设地区为环境保护投入的成本以及发展机会成本作为补偿的基础，协调京津冀各方相关利益，确定一个合理的各方能够接受的补偿标准。同时加强效益补偿标准的研究扶持力度，逐步向根据生态服务订立补偿标准的方向过渡。其次，确定补偿分配系数。河北省为保护生态资源而投入的成本，应在受益区即京津冀之间进行合理分摊。三省市按照各自获得生态效益的大小、支付意愿和支付能力等因素对资源保护成本进行分摊。 (二)改进补偿方式，引导社会公众参与 一是确定多样化补偿形式。传统的生态补偿多数以经济补偿为主，而单纯的经济补偿难以弥补为京津生态建设和环境保育做出突出贡献的河北，应当建立起多层次、多方位公平合理的补偿机制。二是发挥政府和市场的互补作用。形成政府主导，注重市场手段和经济激励政策的生态补偿机制，逐步完善税收制度、生态环境价格机制、交易机制，建立公平、公开、公正的生态利益共享及相关责任分担机制。三是创建生态补偿绩效评价体制。借鉴欧盟检测评估经验，建立社会化的生态补偿政策监管和评估机构队伍，由第三方独立的监管机构来进行生态补偿项目的验收、日常维护等。 生态补偿方式最终要通过体制机制创新，在地方政府间形成利益共同体；通过激活市场主体，有效调动市场主体积极参加到生态共建共享中，实现合作共赢，形成经济共同体；让社会民众参与到生态建设中，实现文化认同、文化自觉，形成命运共同体。 (三)加快合作，引入排放权交易的市场机制 一方面，建立生态产权制度，推进水权交易、碳汇交易、排污权交易等制度建设，明确产权的边界、类型及归属问题。通过提供清洁水资源、涵养水源地、植树造林、风沙整治、湿地保护等服务得到碳汇和生态的价值补偿，进而实现生态保护、地方发展和居民收入提高等“多赢”目标。目前来看，京津冀整体开展碳交易优势明显，时机成熟，要结合京津冀地区污染重、碳排放量高的特点，引入和加大市场机制，推广环境污染第三方治理，构建碳交易机制框架，建立三省市统一的碳交易市场，发挥其减排固碳的环境改善作用。针对京津冀三省市经济发展水平的差异，参考联合国气候变化大会的“共同但有区别原则”，制定河北与北京、天津不同的排放标准；在标准、配额和核算方法等方面实现协调，确定京津冀碳排放控制总量，这是碳交易市场建设的关键；通过森林碳汇的发展模式来固化大气中已经被排放的碳，由原来“输血式”的生态补偿转化为“造血式”的生态共建共享机制。利用市场的趋利规律解决治理环境存在的公地悲剧问题。另一方面，完善生态绿色产品认证制度。京津冀三省市对提供绿色产品的企业品牌统一进行生态标签认证，企业保证产品从设计、生产到销售、回收处理的每一个环节对生态环境无公害，生态标签认证产品成本较高，价格较高，其实质是由消费者付费的一种生态服务付费制度，同时政府对在区域内生产的生态标签认证产品予以一定市场保护。 (四)统一规划，划定生态红线强化底线思维 京津冀生态环境共建共享需统一规划，建设区域生态体系，划定资源上线、环境底线和生态红线，在水资源、碳交易、大气污染和林业建设方面治、补、养同时进行。在水资源保护共建共享方面，守好“水资源开发利用红线”“水功能区限制纳污红线”和“用水效率控制红线”三条红线，在明晰水权的基础上实施水资源总量控制，科学制定水污染治理规划及明确责任制，以促进水资源规划实施。在大气污染联防联治方面，明确大气承载“红线”，实施大气污染物特别排放限值，划定高项目准入“红线”，从污染成因、规律和预警预报着手，动态监测环境质量，以科技手段进行高效、多种污染物协同控制的末端治理，以及借助市场进行排放权交易合作。 (五)平等协商，建立区域污染防治和生态保护联动机制 建立平等协商的区域治理机制，是推进生态共建共享及其新机制的最根本制度保障。生态补偿涉及的利益主体众多，需要各方协调，让要素和资源在区域间有效配置，以全社会主体共同参与京津冀治理为目标，通过建立市场机制、政府机制和社会机制的三位一体区域治理机制，逐步破解困扰生态共建共享的顶层设计“顽疾”。按照“谁受益、谁补偿、生态共建、资源共享”的原则，加快推动京津与河北之间建立横向生态补偿机制；设立生态环境保护基金，重点支持生态建设和环境保护等重大生态环保工程建设；推动建立环境容量分担机制，对河北承接京津产业转移项目或公共事业项目，按项目投资或利税分成比例分担能耗、煤耗和排污指标；完善联合执法机制，统一执法尺度，提高对区域内污染违法行为的查处效率；积极共建信息监测系统，共同设立生态环境信息统一发布平台，推行生态环境信息数据共享机制；建立跨界跨区域大气、地表水、地下水和海域环境监测体系和协调联动机制，强化和完善跨区域森林火灾、流域和区域污染、危化品溢漏等突发生态环境事件的预警应急响应机制。
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京津冀协调发展中的生态补偿核算与机制设计_生态补偿论文
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