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据我们调查，当前，向乡镇企业收取的各种名目的基金、摊派、收费等不合理负担项目达200多项；涉及国务院有关部委、省、地、县、乡、村、组七个层次，近100多个部门和单位。
产生乡镇企业负担的主要原因
1.政府行为严重扭曲，部门利益恶性膨胀。应当承认，在目前新旧体制转换时期，我国的政府机关，职责不清，政企分开和政事分开的问题还没有彻底解决。在财政资金短缺的情况下，往往不是财政制度保证政府职能的规范，而是政府行为服从于财政体制的需要。由此导致了一种倾向：只要不向财政要钱，各行各业，哪怕是行政执法和经济监督部门，也都可以以“合法身份”，搞所谓的“自收自支”、“差额拨款”，致使财政支出范围混乱：该财政养活的公务员及行政支出，采取“自收自支”、“差额拨款”；而不该财政负担的企业亏损，则不惜一切代价“抚育”经营。这就为大多数政府职能部门利用职权向农民和乡镇企业收费，以弥补其经费不足大开了方便之门。于是各级政府职能部门，为“养人”和“建设”相继出台了大量的行政事业性收费项目。其结果，国家财政没多得，部门实惠不少得的钱权交易，在既得利益的驱动下，部门之间相互效仿，各显其能，愈演愈烈，乡镇企业已难以承受。
2.政令不能，有令不行，有禁不止。1988年，国务院就颁布了《禁止向企业乱摊派条例》，1990年中共中央、国务院又发出《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》，1993年中共中央办公厅、国务院办公厅又印发了《关于治理乱收费的规定》，并先后多次开展了治理工作，不少部门能严格执行，但仍有一些单位凭借手中权力，向企业乱收费、乱摊派，稍有不如意，则处处刁难企业，致使乱收费现象依然剪而复生。
3.地方政绩、部门利益驱动。不少地方在自身资金有限的情况下，为出政绩，大搞超过自身经济实力的基础设施建设、兴办文教事业、为民办实事，盖办公楼、修公路，改善通讯、交通、办公设施。同时，政府的收费需求掺杂了执收单位小团体的利益，一些职能部门和执收者将权力商品化，为本部门利益随意向企业乱收费。
4.农民负担已开始向乡镇企业转移。近几年，由于党中央、国务院对减轻农民负担工作的重视，有关部门把过去向农民的集资项目转移到乡镇企业，使乡镇企业负担增加较多，农民间接负担日趋加重。
5.许多收费项目，明知不合理，但却靠它养了一批人。这一点在那些自收自支的单位中表现得尤为突出。
6.各级执行收费的部门、单位多如牛毛；多头收费、重复收费、强制收费的现象比较严重。乡镇企业是农民投资兴办的企业，企业虽不大，但主管的部门却很多，有行政主管部门、业务主管部门、行业归口管理部门，等等。可以说有管理必有收费，有执法必有收费，有服务必有收费，甚至没有服务也要收费，且名目繁多。
7.收费标准不一，主观随意性大，而且是“上面开口子，层层加码子”。据我们调查发现，一些部门的收费标准随意性很大，想收多少就收多少。乡镇企业家们反映：现在向乡镇企业收费简直是乱了套，企业分不清哪些是合理、哪些是不合理，反正来者都是“领导”，要钱的都“有理”，乡镇企业对谁都得罪不起，有钱无钱都得交。
8.对乡镇企业另眼看待，乡镇企业负担高于国有企业。江苏省向企业征收的地方教育附加，有关文件明确规定，国有企业按三税额的1%征取，对乡镇企业则按销售收入的0.9%征收，据有关部门测算，仅此一项实际收费，乡镇企业比国有企业高三倍多。
9.各级政府机构名义上减少，实际有增无减，尤其是乡镇党委、政府机关机构膨胀、非生产人员臃肿，使乡镇企业增加了“人头”负担。我们调查所到乡镇的政府机关大都设有“自收自支”（七站八所）的事业单位，乡镇政府工作人员都在100人以上，超编人员高达60—70人。
10.县乡政府尤其是乡政府，随意向乡镇企业摊派收款。大多数企业反映，只要地方政府及有关部门需要，就向企业伸手要钱，企业不敢不给。
11.一些职能、执法部门随意向乡镇企业强拿卡要，均视为“正常”。有些职能、执法部门认为企业有求于他们，大搞管、卡、压。
12.企业自身缺乏自我保护意识。乡镇企业是农民办的企业，长期以来，通过上交乡村资金，支援农业生产。所以对现在的一些有理无理的收费已成了习惯，总觉得有收钱的就得给。一些乡镇企业家形象地说：现在是“钻在被窝里，外面看不见天，不明不白的钱交的太多了”。
13.对乱收费、乱摊派缺乏有效的监督机制。目前少数部门利用职权对企业的乱收费、乱摊派行为一般都未受到应有的查处，致使这些部门的胆子越来越大，甚至有些部门相互攀比效仿。其结果是，这些部门把企业当作“唐僧肉”人人都想吃一口，特别是经济效益好的企业，更是众矢之的，负担越来越重。
乡镇企业负担背后的严重危害，至少有以下几个方面：
1.乡镇企业负担是农民负担的转移，影响了农民对农业生产的投入，制约了农村经济的发展和农民生活水平的提高。乡镇企业负担的实质是农民负担的转移，乡镇企业负担的加重，是变相加重了农民负担，其结果还是损害了农民利益，影响了农民对农业生产的投入，制约了农村经济的发展、农民生活水平的进一步提高以及农村奔小康的进程。
2.严重扭曲了政府行为。由于各部门的收费都与本部门利益挂钩（如土地部门可从各种土地管理费中提取2%的手续费），事实上部门利益形成了一些部门工作的主要驱动力。各部门千方百计地想办法，利用行政职权和垄断地位，无孔不入地巧立、增设各种收费项目，导致了一切工作围绕收费展开，“管理就是收费，收费就是执法”的错误倾向。
3.诱发并滋生了各种腐败。各部门乱收费和集资、摊派、罚款中自留部分取得的资金，大都进了本部门的“小金库”，成了部门的灰色收入。据反映，这部分钱，大都用于三个方面：一是部分用于养人头，开展工作；二是改善本单位的工作条件和福利待遇，用于买汽车、搞福利、发奖金等；三是用于各种高消费，挥霍浪费。在江苏、福建几个比较贫困的县，我们看到一种普遍现象，所有县直部门和乡镇的领导，腰里都挂着BP机，手里都拿着大哥大。有人在福建某县作过一次统计，95年全县共有690部大哥大，真正由私人自己购买的只有70来部，其余都是用各种说不清的资金购买的。据报载，安徽省阜阳市属10余个县区乡镇一把手70%以上配备的大哥大，属沿淮贫困县的阜南县三塔镇27名干部有大哥大；怀远县干部有200多部大哥大，其中近半数在乡镇。据报载，广东某市的一个公安派出所，近两年通过乱收费、乱摊派、乱罚款收入达513万元，他们把这些钱用来购买高级轿车、大吃大喝以及提高干警收入已花掉438万元。据报载，1979年全国收费额仅为100多亿元，现在已达3000多亿元，其中相当一部分未进国库；如果加上各种基金和罚没款，预算外资金与国家财政收入几乎不分上下。如此巨额的资金处在政府的有效监督之外，掌握在各行政部门手里运转使用，不仅大大加重了集团畸型消费、社会分配不公等弊端，更严重的是扰乱了经济秩序，损害了党和国家的利益，损坏了政府形象，影响了政企关系、干群关系，败坏了党风和社会风气，腐蚀了党的肌体，滋生了腐败。
4.伤害了农民的感情，败坏了党的形象，损害了党的威信。乡镇企业乱集资、乱摊派、乱收费、乱罚款现象，已严重影响党中央、国务院有关政策的贯彻落实，伤害了农民的感情，败坏了党和政府的形象，损害了党和政府在农村的威信以及政企关系和干群关系，挫伤了广大农民发展乡镇企业的积极性，影响了乡镇企业的发展、壮大。
对策
要从根本上解决乡镇企业负担过重问题，必须按市场经济原则，采取“深化改革，标本兼治”的对策，逐步理顺国家、部门、企业的三者利益关系。
1.规范政府行为，是减轻乡镇企业负担的一项根本性措施。
越来越多的有识之士认为，规范政府行为，是当前面临的首要问题。同时也将进一步明确，作为社会管理者——政府机关，包括乡镇基层组织在内的行使行政职能的一切开支，均应来自税收转化的财政拨款。在目前，至少实现几点：
（1）改革、完善现行财政管理体制，实行收支两条线，取消所有行政性收费，坚决废除政府职能部门和执法机关向乡镇企业收费以弥补经费不足的做法，割断行政管理职能与自身经济利益间的“脐带”，防止政府行为部门化、企业化。
（2）按照政企、政事分开的原则，严格区分政府职责与非政府职责的界限，清除非财政支出项目，该财政给的一定要拨足，不该财政支付的一分也不补。
（3）精简政府机构、裁减冗员，减轻国家财政和乡镇企业负担，这是世界各国的通常做法。
（4）加强廉政建设，切实纠正目前存在的腐败现象，大幅度降低管理成本，大量的有识之士把这一措施称为“最大的财政收入”。
总之，规范政府行为，是减轻乡镇企业负担的一项根本性措施。否则，减轻负担会像割韭菜一样，割了第一茬，第二茬长得更旺。
2.减轻乡镇企业负担要各负其责。
在我们日常的调查研究工作中，会常常听到一种说法：“问题在下面，根子在上面”，“乡镇企业负担都是上面来的，我们没有出台加重乡镇企业负担的文件”。是不是因为“问题在下面，根子在上面”就可以以此为由推卸自己的责任呢？福建省全省经有权机关批准的涉外收费项目按大类分为151项，而各地市自行出台的未经有权机关批准的涉外收费项目约500项；广东省在企业缴纳的收费项目中，国家和省规定的收费项目约占1／3，其余2／3的项目是地方政府和部门越权自定的，而在国家和省规定的收费项目中，又约有1／3的项目被扩大了范围或提高了标准。可见，从中央国家机关到省、地、县、乡乃至村，各级都有各级的帐。中央指出，根子在上面，是要求中央和国家机关部门率先垂范，基层不能作为推卸责任的借口。
应当再次强调：各级地方政府和部门对于本地区、本部门发生在基层的问题，要毫不犹豫地予以纠正。很显然，在减轻乡镇企业负担问题上，如果不能上下一致，就很难见到实效。对此，各级领导干部必须引起足够的重视。对于那些无视党中央、国务院关于减轻农民和企业负担的政策，坚持只从部门或地方利益出发的做法，必须加以严肃地批评和制止；对于那些懈怠、搪塞，我行我素，对着干的错误行为，必须坚决纠正，构成犯罪的，要追究法律责任。
总之，只有各级、各部门，各负其责，不上推下卸，才能真正地把党中央、国务院关于切实减轻农民和企业负担的政策落到实处。
3.改革、完善现行财税体制，理顺税费关系。
国家是社会管理者，承担社会管理职责。乡镇企业向国家纳税，国家为纳税人——乡镇企业提供社会管理服务，按照市场经济原则，国家与乡镇企业的经济利益应集中体现在财税体制中。因此，减轻乡镇企业负担的关键在于理顺税费体制及其相关的经济运行关系。
现提出理顺税费关系的以下方案：
（1）稳定、治费。即稳定目前税负水平，集中治理乱收费，建立严格的收费特别是行政事业性收费管理制度，如，只限于中央和省两极立项审批；严格界定政、事行为，逐步取消行政、执法机关的收费；健全事业性收费收支两条线财物管理办法；同时按市场经济要求规范服务收费；并建立与之相适应的收费监督机制。
（2）调税、除费或称税费合一。即堂堂正正地提高目前税负，取消所有行政性收费（服务收费除外）。新增税收部分，按分税制管理，一部分上缴财政，由财政部门分级分配使用；一部分留作集体附加税，在县以下结算由财政返还给乡村集体经济组织，主要用于支农补农建农和乡村两级社会公益。乡镇企业除依法纳税外，不再接受任何负担，除非乡镇企业自愿资助外，均不得再向乡镇企业摊派。从长远看，“调税除费”方案是改革的方向，但须有理顺经济关系，政府行为规范为基本前提。目前尚难一步到位。应立足长远，分步实施。
4.组建收费局，独揽收费权。据报载，1993年，辽宁省鞍山市为了根治乱收费的顽症，设立了专门的收费管理机构即鞍山市收费局。该局不享有自收自支的特权，其经费一分钱都不允许从费款中列支。该局除了统一收费，还负责各项基金和罚没款的统一征管。为了避免多收费，杜绝乱收费行为，该局成立了收费稽查大队，公开了举报电话和举报箱，对乱收费、乱罚款行为，发现一件处理一件。此举意味着，该市对预算外资金三大块（收费、基金、罚款）的管理全面进入法制化、规范化轨道。据悉，鞍山市财政局今后不仅要向市人大汇报预算资金使用情况，还要汇报预算外资金的征收、管理和使用情况。在目前新旧体制转换时期，在建立和完善社会主义市场经济过程中，辽宁省鞍山市的举措值得借鉴和推广。