农业资金效益审计探讨，本文主要内容关键词为：效益论文,资金论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、农业资金效益审计目标
（一）效益审计目标
效益审计，其实质是审查预期目标与完成目标所投入资金的关系，即以最少的投入去完成既定的目标，或以最少的资金投入取得最大的产出，实现资金的效益和潜在的效益。效益审计一方面指经济性和效率性审计；另一方面是效果审计。效益审计与财务审计目的不同，财务审计的目的是证实财务报表的正确性、真实性和可靠性；效益审计的目的是审查政府活动的经济性、效率性和效果性。经济性和效率性审计的目的是找出经营中需要改进之处，其要求是评价一个组织的资源是否得到经济有效的管理使用。效果审计，其目的是审查被审计单位活动结果是否达到预期水平，是项目结果审计。
效益审计的最终目标是提高政府和公共机构的管理绩效，具体包括三方面：一是为立法机构和政府提供有关绩效的独立的信息、咨询和建议；二是确定被审计者的公共经济责任，并为完善经济责任审计制度提出建议；三是确定分析政府项目的经济性、效率性、效果性方面存在的问题，帮助被审计单位或者政府部门整体改善。
（二）农业资金使用管理现状
目前，农业资金管理和使用的主要问题：一是挤占、挪用、滞留、拖欠支农专项资金，改变支农贷款资金投向现象较为普遍。二是未能按照农业生产的需要及时拨付农业生产专项资金，一些季节性强的农业项目受到影响。三是一些项目实施单位执行基本建设程序不规范，存在擅自调整建设内容、工程质量不高、会计核算不规范等问题，重投资、轻管理的现象比较普遍。四是配套资金少或不到位。五是部分地区将财政扶贫资金改变为有偿资金使用。六是擅自变更资金计划。
（三）农业资金效益审计目标
农业资金效益审计总体目标是：通过对农业资金的监督，审查是否以最少的资金耗费提供最大限度的农村共同事务，评价农业资金在新农村建设中作用的发挥和程度，评价各部门使用农业资金的效果，注重评价社会效益和生态效益，评价各项管理控制制度的健全有效情况，评价管理者和有关责任人履行法定责任（公共经济责任）的情况，揭示存在的问题，提出改进意见和建议，促进宏观控制，提高经济效益，发挥审计维护国家财政经济秩序保障国民经济健康发展的作用。
具体目标从以下方面考虑：在分析、评价、考核农业专项资金效益情况时，重点抓住资金投放决策环节，检查项目资金的必要性、准确性、合理性和科学性；抓住资金投放程序环节，检查项目是否经过科学论证，项目主项、项目实施和验收、工程招投标、工程监理、资金运行等环节是否符合国家有关规定；抓住资金管理和使用环节，检查内控制度是否健全，是否有切实可行的运行机制，确保农业专项资金能永续利用，良性运行，建立农业资金管理的长效机制。
当前农业资金效益审计尚处于探索阶段，审计目标定位不够明确，实务操作程序、方法不规范不成熟，制度建设不健全，特别是效益审计的关键环节——评价标准还没有建立起来，影响和制约了农业资金效益审计的开展。因此，农业资金效益审计的近期目标是建立科学而有效的评价标准，建立健全农业资金效益审计各项制度，规范实务操作程序。
二、农业资金效益审计的内容
（一）农业资金经济效益审计内容
包括的主要指标有农业资金到位率、资金利用率和资金有效率。这是从总体上评价农业资金的使用效益，即审查农业资金拨付到位率，有无存在截留，应配套的资金是否及时配套到位；审查真正用于农业项目资金比率，通过审查得出真正用于农业项目的比例和结构是否合理，反映到底有多大比例的资金发挥了经济效益，还有多少资金没有发挥效益，甚至被挤占挪用；审查实际用于农业方面的资金发挥效益的比率，还有多大比例的资金从总体上发生损失浪费和跑冒滴漏现象；审查通过农业项目建设，是否实现农民收入和地方财政收入双增长等。就单个项目而言，主要审查投资概预算执行情况，有无违规超预算、有无损失浪费现象，项目建设投入运营或投资回收期、投资回报率是否符合设计能力等。从项目决策、建设、运营各个环节审查，有无决策失误，工程质量隐患，是否存在建设进度缓慢、项目闲置难以运营等不经济情况。
1.资金到位率＝（某项目实际到位资金数／该项目计划资金数）×100%
2.资金有效率＝（某项目发挥效益资金数／该项目计划资金数）×100%
3.资金利用率＝（某项目实际利用资金数／该项目计划资金数）×100%
（二）农业资金管理效益审计内容
1.农业资金管理政策方面效益审计内容。涉及管理政策方面的审计是效益审计又一类型的内容。在我们国家也可运用效益审计方法，针对经济运行中的体制、机制方面的问题提出建议，供决策部门决策参考。如对农业专项资金分配方案进行审计，检查分配方案是否合理、合法，是否有利于农业发展，有无侵害农民利益，尽量避免出现各地农业专项资金分配不平衡的问题。
2.农业资金管理控制方面效益审计内容。这类效益审计内容主要涉及部门单位或审计项目管理方面的效益状况。如农业专项资金使用单位管理系统是否健全，财务信息质量、内部控制系统和责任机制是否健全，有无健全有效的内部管理制度，管理是否科学，有无管理漏洞等等。也就是从管理角度来考察被审计项目的效益状况。其特点是，效益状况不以货币价值方式来评价其管理效益状况，但可能用其他量化指标来衡量，如“时间”和“空间”、“产量”、“工作量”等非货币价值表示的效率、效果指标来衡量。这些方面管理的改善虽不能马上反映在用货币价值来衡量的评价结果上，但最终会对用货币价值反映的经济效益产生影响。
3.农业资金管理服务质量方面效益审计内容。这类效益审计的内容主要涉及管理部门提供的服务状况。随着以人为本的理念深入，这部分的审计内容也将更加丰富。这类效益审计内容的评价重点不主要是经济效益问题，而更关注的是服务效果问题，其结果体现的是一种管理和服务。
4.农业资金管理责任方面效益审计内容。效益审计的中心目标就是发现管理效益问题，确定责任，提出管理建议，强化公共管理部门的效益责任，从而促进管理部门管理水平的提高。如一些项目主管部门责任心不强，工作不到位，对项目立项、可行性研究把关不严，导致盲目立项或立项不准，论证缺乏可操作性，导致项目失败；还有的项目可研报告脱离实际，立项不符合农民意愿，项目建设失败，造成投资损失浪费，根本没有任何效益。
（三）农业资金社会效益审计内容
以下几个指标可供参考：
1.资金节约率。是反映社会效益经济性的指标。在项目建设质量保证的前提下，资金节约率为负数且越大，说明公共项目建设的成本越低，社会效益越好。计算方法是：资金节约率＝（某项项目竣工决算总额／该项项目预算总额）×100%-1
2.工期计划完成率。是反映社会效益经济性的指标。在项目建设质量保证的前提下，工期计划完成率小于1，说明公共项目投资建设的速度越快，社会效益越好。计算方法是：工期计划完成率＝（某项项目实际验收工期／该项目计划工期）×100%
3.剩余劳动就业率。是反映社会效益效率性和效果性的指标。剩余劳动就业率高，说明经济发展势头良好、社会安定，具有比较好的社会效益。计算方法是：剩余劳动就业率＝（适龄群体中已经就业的人数／适龄群体的全部人数）×100%
4.水利设施增加率。是反映社会效益效率性和效果性的指标。在水利设施质量保证、有效利用的前提下，水利设施增加率越高说明社会的服务性功能越强，社会效益越好。计算方法是：水利设施增加率＝（某年度内水利设施增加数／某年度内水利设施总数）×100%
（四）农业资金生态效益审计内容
以下几个指标可以用来借鉴。
1.森林覆盖率。指绿色植被（森林、草地、农田作物等）的覆盖状况，是反映生态效益效率性和效果性的指标。森林覆盖率越高，说明生态效益越好。计算方法是：森林覆盖率＝（成林面积／土地总面积）×100%
2.水土保持率。是反映生态效益效率性和效果性的指标。它有水土流失率和水土流失治理率两个具体指标，水土流失率越低、治理率越高，说明生态效益越好。计算方法是：水土流失率＝（一定时期水土流失面积／同期土地总面积）×100%
水土治理率＝（已经得到治理的水土面积／水土流失总面积）×100%
三、农业资金效益审计的方法与原则
（一）加强审前调查，搞好试点，制订科学的审计实施方案
审前调查应围绕农业资金的使用目的进行，重点了解掌握农业资金投入的来源渠道、投入政策、具体确定的项目安排情况、项目可行性研究情况（重点是预期效益情况的评估确立）及相关资金管理规定，了解掌握被审计单位的管理体制和部门设置，包括被审计单位的经济性质、管理体制、机构内部的部门名称、人员编制、财政财务隶属关系等。调查时可以将设计好的调查表交被审计单位填写，通过调查表了解被审计单位各部门性质，了解各部门使用农业资金的比例，在此基础上确定重点调查的部门。审计人员根据控制风险水平和控制保证系数初步评估结果，确定将要实施的实质性测试的范围、时间和重点，确定审计重点，防范审计风险。为了进一步摸清情况，积累经验，掌握农业资金管理上的漏洞，还可以有选择地对一、两个单位进行试点审计，通过试点审计，我们能够熟悉农业资金的具体流转环节以及容易出现问题的环节，总结一些共性问题，为制订切实可行的审计实施方案提供参考。
（二）整合审计资源，为农业资金效益审计做好人员的准备
农业贤金效益审计工作内容涵盖广、技术要求高、工作难度大，这就要求我们要整合审计机关现有人力资源，既要打破审计机关上下级界限，也要打破审计机关传统专业科室界限，将审计机关现有内部审计队伍具有工程建设学、信息管理、统计学、财政、金融、法律、经济学、计算机、畜牧业、养殖业等专业知识的审计人员，根据具体审计项目的需要进行优化整合，组成强有力的、由各方面专业审计人员参加的审计组。在此基础上，要组织进行集中培训，培训内容既要有农业资金效益审计的理论知识，也要突出农业资金效益审计的实务，还要重点培训大家运用各种数学和统计方法、成本效益分析方法、项目评估方法、投入产出分析方法等，结合传统的财政财务合规性审计方法进行农业资金效益审计的效益、效果、效率定性分析。由于审计机关不可能将所有的专业人员都配备齐全，我们也可以采取向社会咨询机构、高等院校和有关专业技术机构聘请相关专业技术人员等方法，参与我们的审计工作，充分利用外部力量为审计服务，弥补审计机关专业人才不足的问题。
（三）农业资金效益审计应从以下几方面入手
1.从农业资金项目入手。审查项目与国家法律、法规有无抵触，是否进行了科学的项目论证和可行性研究，承担可行性研究的单位和人员是否具备了合法的资质，可行性研究内容是否齐全、深度是否到位，研究过程是否规范，使用的基础数据、参数指标和分析方法是否真实准确，审批程序是否合规。建设项目立项背景是否真实，技术论证是否切实可行，是否符合当地气候、地理资源、环境条件、经济结构、技术、经济支持能力考核成绩和可持续发展要求，是否虚假申报，违背科学规律，是否考虑和谐发展和长期发展，概预算编制是否专业合理，概预算定额与概预算指标是否符合建设项目的专业要求和国家规定的标准，是否体现科学可行和节约的原则。
2.从内控制度入手。要运用公共财政理论、经济学、统计学等原理，审查农业资金投入相关部门和使用单位，是否建立了规范有效的农业专项资金管理和内部制度。审查是否制定了农业资金使用“五专”制度，即：专款、专户、专用、专账、专人负责的制度；是否建立了农业资金投入使用跟踪回访，绩效考评与奖罚制度，各项制度是否正常运行，执行有效。如2006年全省农业综合开发资金审计项目，查出某市开发办2004年项目资金未实行专户管理，事业费也存入项目资金账户，项目资金未做到专款专用，与其他资金混户管理。
3.从农业资金流向入手。首先审查财政年度结算表、指标账、上下级往来账及上级财政部门下达的指标文件（单）和农业资金投入建设项目批准文件等；其次要审查非财政管理部门与农业资金使用单位的往来账；再次审查农业资金管理部门对农业资金分配、拨付、使用、审批手续，是否按规定及时下达分配指标，按时拨付到位，有无随意分配或暗箱操作现象。以农业资金流向为主线，依据农业资金的数量、用途及拨付农业资金的路径进行追踪审计，通过有重点的详查或抽查等方法，检查各环节应到位、已到位的农业资金，重点检查有无挤占、挪用、跑冒滴漏及损失浪费等现象，具体可通过发函及银行对账单询证、核对等方法进行查证，发现疑点要一查到底。对直接发放到个人手中的资金，要核对印鉴、笔迹，并抽查个别项目，与当事人当面核对。如2006年全省农业综合开发资金审计项目，查出虚列支出、挤占和挪用农发资金828.9万元。
4.从农业资金投入具体使用情况入手。要重点审查农业资金是否专款专用，支出的原始凭证是否有严格的审批手续，报销的票据是否合法，报销的内容是否真实，用途是否符合规定要求，所采购的建设项目材料是否必须，是否优质，数量是否真实，价格是否合理，是否有盲目采购、浪费资金的现象和舞弊的行为。如2006年全省农业综合开发资金审计项目，查出某市黑加仑基地输电线路项目工程承包给没有工程施工资质证书的建筑维修队，严重影响工程质量，影响项目效益的发挥。通过审计，掌握和分析农业资金未投入、投入未产生效益和投入未达预计效益的原因，提出有价值的意见。
（四）采取“上审下”与“交叉审”相结合，加大执法力度
由于农业资金大多涉及面广，范围大，资金主要在基层，只进行同级审不利于问题的暴露，采取“上审下”和“交叉审”，有利于客观、公正地反映资金在分配、使用、管理及效益等方面存在的问题。通过“上审下”既可以切实加大执法力度，进一步提高审计质量，又可以有效解决下级审计机关的为难之处，有利于揭露问题和发现大案、要案线索，进行审计处理。“上审下”还有利于及时归纳整理开展农业资金效益审计的成功经验，加以完善和总结，在实践中创新，在理论中创新，不断提升农业资金效益审计的业务水平和理论水平，运用探索出的理论，高起点地开展农业资金效益审计工作。通过“交叉审”，能创造一种竞争的气氛，有利于提高审计效率，需要交叉审计的农业资金一般比较大，时间紧，任务重，各地派出的审计人员大多是业务尖子，大家比进度、比技术、比结果，竞争十分激烈，就像一场考试，这往往能够激励和鞭策每一名参审人员充分发挥自己的潜能，按时保质保量地完成农业资金效益审计任务。
（五）传统审计与计算机辅助审计相结合，努力提高农业资金效益审计工作效率
在开展对农业资金效益审计中要注意运用现代审计技术。计算机审计具有节约审计力量、节省审计时间、获取数据信息多、计算快速准确、有利于进行综合分析和发现共性问题等优点，因此，要对具备计算机审计条件的单位组织进行计算机审计。同时，要加快建立农业资金审计信息数据库的步伐，充分利用计算机审计的查询、分析、筛选功能，提高农业资金审计获取、传递和处理信息的能力，系统地反映农业资金在分配、管理、使用中的不规范问题，促进规范资金分配管理，提高资金功能，结合运用先进的审计模式、方法，包括风险评估及重要性确定，抽样审计，分析性复核，内控制度测试评价等，改变以详细检查财务资料为主的财政财务合规性审计方法，积极稳妥地采取风险导向的效益审计方法，不断提高农业资金效益审计的工作效率和工作质量。
（六）开展农业资金效益审计的原则
1.经济效益与社会效益相结合的原则。个别农业资金经济效益虽然不够理想，但其社会效益显著，如有利于人民安居乐业，有利于防洪、减灾，有利于新农村建设等对社会及经济的可持续发展有好处，我们就不能只注重经济效益而忽视了社会效益。
2.宏观经济效益理念指导微观经济效益审计的原则。农业资金投入是我国政府调控国民经济的重要手段，是保证国民经济正常运转的有力措施，微观经济效益服从宏观经济效益是我国的一项基本经济原则，要坚持用宏观指导微观的工作方法。
3.当前的经济效益与长远经济效益有效协调的原则。有的效益在当前体现得非常显著，但它可能牺牲了长远的经济效益；有的当前没有现实效益，但对长远效益具有深刻影响；有得虽然现实效益很大，还可能对长远的经济效益中需要用几倍的眼前利益去恢复所造成的破坏，这些我们就要认真区分和及时纠正，以实现当前经济效益和长远经济效益的统一，保证农业经济持续、健康、协调的发展。
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