论制度化整合的方式，本文主要内容关键词为：方式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1008-410X(2006)04-0047-06
在现代民主条件下，制度化整合由议会整合、官僚制整合、政党整合、减压阀整合四种方式构成。制度化整合是以政治组织自上而下对政治过程进行整合为基础的。
一、议会整合是制度化整合的基础
所谓议会整合就是基于立法机关的职能所形成的整合政治冲突的政治活动。实际上，代议机构就是为和平解决政治冲突而提供的一种必需机制，同时它通过和平的方式完成领导权的交替，从而减少了政治冲突的突发性和政治主体在政治上铤而走险的可能性。究其原因，就是现代民主政治提供了对公民自由权利的切实保障，而创造了一种向批判开放的社会[1]。在议会运转过程中，自由发言、自由辩论的民主程序，为各种意见、意愿和利益要求的自由表达与充分碰撞，提供了最佳的自由活动空间。每一种利益和意见，都能够在政府决策者以及其它利益和意见面前得到表达，意见分歧和辩论是正常的。可见，议会辩论程序是一种广阔的利益要求输入通道，极大地拓宽了政府决策的信息容量。在议会这个交流平台上，“这个国家的每个人都可以指望有某个人把他想要说的话说出来，和他自己说得一样好或者比他自己说得更好—不是专门对朋友和同党的人说，而是当着反对者的面经受相反意见的考验”[2]。在现代民主国家里，多元利益之间的冲突是政府决策过程中存在的基本现象。当各方精英汇集议会的时候，他们必然将社会的意见分歧和冲突带进来，议会就无可回避地成为各种力量角逐的场所和意见交锋的论坛。因此，议会是民主条件下政治冲突的中心。考察议会体制的政治冲突功能，我们就会发现，它是和平地展开政治冲突的一种政治机制。应该看到，正是议会里的唇枪舌剑，把街头的民众抗议和流血冲突，最大限度地转化为合法体制内的和平冲突、民主冲突，从而极大地降低了形成大规模政治冲突和流血冲突的趋向性。所以，在现代民主国家中，如果各种政治主体逐渐习惯于宪政规则渠道的合法冲突，就会更少地依赖武装暴力冲突来实现其政治目的。作为现代政府决策体制的一个主要构成部分，议会在发生政治冲突或在政府决策者实施决策之前，就可以充分了解社会实际的政治状况，推动政府的决策就会更加符合实际，较好地反映有关方面的利益要求，从而有效地避免冲突的意见和要求对政策的实施形成负面影响，或者使政治冲突积聚起来，成为更大规模政治冲突的温床。这里，议会不仅是通过代议制程序对需求实现有效的政治表达，和平地进行政治冲突的政治机制，而且至少造成了一种满足：无论对抗是采取何等的非正式方式，这种方式为努力弥合分歧提供了机会。毕竟沟通比孤立更能趋于在冲突者之间造成有效的协定和达成共识[3]。作为现代民主决策过程政治互动的中心，代议制议会通过提供多种渠道，使各种冲突的利益集团能够接近政府决策体制的核心，通过表达和相互的交流取得谅解，有效地缓解了政治冲突的强度和烈度；通过协商、谈判和交易，经过冲突各方的妥协和让步，达成和解，从而弥合了政治分歧，实现了整合政治冲突的功能。在这个意义上，代议制不仅是和平进行政治冲突的机制，更重要的是和平解决政治冲突，在冲突基础上达成一致的政治机制[4] (P285-286)。
在现代政治运行中，议会的冲突职能表明了一个基本事实，就是任何政治体系的完善都需要体系内合法反对力量的存在，以对占主导地位的力量形成制约和抗衡。当然，这种对立力量之间的冲突确实会妨碍政府的管理活动，妨碍政府决策的反应速度和效率。如果这种冲突在社会上进行，或者冲突发生在体制外，必然会积成严重的社会危机。但是，在议会体制内，对抗的力量不但能保障公民的社会权利，而且能防止占优势的政治力量对弱小力量的压制，防止占优势的力量将自己的意志强加于社会，实行阶级立法，滥用权力，损害公共利益。正如密尔所理解的，代议制议会是以现代民主体制所允许的最完善的方式来实现冲突的职能。一是议会的较大的规模和辩论自由、机会均等的制度规则，以及议会成员来自各个阶层和行业、地区的事实，使政党冲突、利益集团冲突容易存在，但难以形成一两个政治势力把持的局面；二是议会是一种和平的、制度化的合法冲突的场所，体制内的冲突可以有效地防止社会的流血冲突；三是议会的决策机制，使对抗的力量可以通过一定的交易和妥协，在冲突基础上达成一致，形成较好地反映各政治主体利益的政策和法律，冲突的结果一般不是政治分裂，而是政治整合；四是议会的对抗既对行政首脑机关的决策施加影响，又不至于使行政管理无法进行[4] (P288)。总之，现代民主条件下的一整套制度规则，就是化解政治冲突，在冲突利益均衡的基础上进行政治妥协、形成政治合作，达成政治一致和共识的有效制度设计。这里我们不能否认的是，虽然议会具有整合冲突的功能，但“在一个发达社会中，立法机关是否应该继续被认为是解决社会和经济利益冲突的惟一适当的场所，还是值得怀疑的问题”[5] (P103)。因为立法机关对于专业性的问题是束手无策的，或者冲突过于激烈的问题是否适于在议会整合都是个问题。
二、官僚制整合是政治稳定的核心机制
为了有效地处理大量繁复的公共事务，现代民主国家通常拥有一个既高度分化、又高度整合的官僚机构。官僚机构保持价值中立，从而置身于党派冲突之外，而以竞选方式上台的政府领导人则通常代表党派利益，这种政党政治的背景经常使之成为政治冲突的一方，所以在这里发挥整合作用的实质是官僚制机构，而不是政府内阁。一般地说，作为政治社会巨大的管理组织，国家渗透于社会生活的各个领域。于是，在社会内部的诸多冲突中，作为组织内部的冲突被整合是通过组织内部的管理层次来处理的。换句话说，是政治的行政化整合了组织内部的冲突。相对于在组织内部的管理层次上不能整合的问题，则会形成组织间的相互冲突。这类冲突必须通过组织相互间的交涉解决。在这种政治博弈的场域中，政府的官僚体制经常作为调停者来发挥功能[6]。因此，所谓官僚制整合是政府的官僚机构所构成的行政执行部门，在执行行政职能的过程中对政治冲突进行的政治整合活动。官僚制整合的组织载体是官僚机构或称科层制政府。“行政管理是一个协调各种各样相互冲突之社会利益的过程”[5] (P49)。表面上看，官僚制是一种纯粹事务性的服务，但事实上，在官僚制中，“无人统治不一定是不统治；在某些情况下，它或许会成为一种最残酷、最暴虐的统治”[7]。
官僚机构“内部有明确的规则和特定的互助模式，上下分层节制，左右协调制衡”[8]。不仅如此，它本身也是各种利益冲突的焦点。因为官僚机构决策的过程必然也是一个逐案平衡各种相互冲突的利益博弈过程，这些利益都是可适用的、为制定政策所认可的相关影响因素。按照多元主义模式的逻辑，要求官僚机构必须适当考虑每一个冲突的利益，只有这样，政策结果才可以反映出这些利益之间适当的妥协[5] (P123)。虽然采取妥协的方式是“对相互冲突的利益的最佳解决与调和，可以实现理性决定的理想，但是，由于什么是‘最佳解决’方案并没有普遍认同的标准”，官僚机构决策的“作出通常就是一个倾向某些利益而忽略或轻视其它利益的问题。即便是在最小心谨慎地考虑了相互冲突的受影响利益之后，仍然不可避免的问题是赋予每一个利益多少权重，以及支持这种赋予的价值何在。在赋予不同的受影响利益以不同的权重方面，制定法令一般是鲜有帮助的”，因为官僚机构“宽泛自由裁量权的问题，正是来源于立法机关不能或不愿在相互竞争的价值和利益团体之间指明一个确定的平衡”[5] (P153-154)。
尽管“官僚作为支配的一种媒介和工具，它是听任任何掌握控制它的人处置，官僚作为政治冲突中的常数而存在的，它伴随掌握权力的集团而存在，而且支撑这些集团的存在”[9]，但这些集团并不能任意驾驭它，其支配行为亦不能超出规则的约束。由此可见，官僚机构本身必须是高度特化的，因为它们承担着高度特化的工作：它们彼此之间，并且与系统中的其他官员群体之间展开冲突。专职官僚机构的另一项职能是对个人之间的冲突进行裁决[10]。官僚机构的中立原则意味着，“官僚体系的成员是公正的管理者而不是自私的当事人。这一原则使得民主政治在政权更迭中能保持连续性。由于将政府的行政工作人员与政客们的人品和权术分开来，官僚制政府缓和了政党竞争的紧张程度。这种由政治转向行政的转变，使官僚机构能够从根本上减少冲突。而由于这一原则一贯强调以客观标准作为解决冲突的基础，官僚制度才能够扮演主要的调停者角色。因此，有限制地发展官僚政治的原则和实践，就加强了民主的政治统一”[11]。在实践中，超党派保持中立的“官僚政治是一种可以在议会体系里解决立法波动的手段”[12] (P172)。只有政治家的活动纳入官僚体制运行规则之内的时候，规则冲突的形成才是可能的。或者说，“只有当政治家们屈服于官僚们的需求的时候，形式化和冲突才能产生一种更为形式化和更多冲突的自我反馈过程”[12] (P176)。
三、政党整合是政治动员的有效力量
由于政党始终是代表特定利益和政治趋向的政治组织，这样，政党通常是在一个政治体系内部的分裂、冲突和对立的载体与集中表现形态。可是，作为政治体系构成要素的一部分，政党在某些政治体系中与另一部分因素相互对立，彼此各不相让，在冲突中合作，在合作中冲突，决定了此时政党的政治宽容对于保证政治冲突的非暴力性是至关重要的。尽管政党基于利益取向而具有冲突的特性，但政党的缘起却是通过强大的动员功能、组织功能、参与功能以实现政治目标的，因此，政党的价值在于把分散的个人组织起来，或把一些地方社团、群体整合到政治体系之中，是进行政治动员或者整合到一个更广泛的政治共同体之中的基本力量。
作为一种组织形态具有组织和整合功能，政党具有聚集、代表、实现社会意志，消弭某种非共识性的异端因素的功能。在实行博弈冲突的政党政治实践中，我们可从两个视角来分析政党的政治整合功能：一是由于政党冲突是全国范围的，所以每个政党都建有相应的跨地区组织体系和沟通网络，并通过这种路径推进不同利益群体的共识和民族的融合；二是出于博弈冲突的需要，政党不断建立超越小群体、帮派的全国性组织和具有广泛代表性的政府体系。
所谓政党整合是指政党发挥自身集聚社会力量的能力，形成组织化的政策，并将政治表达限定在合法的范围内的活动。在西方，“政党是作为全能的组织形态被构建的。具有三个基本机能：严格的党内统制；替代或取缔巨大的官僚制；从大众的角度而言，政治活动的持续性”[13]。政党使公民参政秩序化，增强了公民参政的效能感。在政治过程中，公民的利益表达不仅千差万别，且充满冲突，而政党则是缓和政治冲突的制度化、秩序化机制。当然，尽管这种政党结构能够满足各种人群的需要，但是政党一般具有比较固定的倾向性，以巩固自己的社会基础、政治基础和组织基础，对自己最坚定的支持者作出长期的许诺，这也就是政党具有某种阶级、阶层或群体代表性的根源所在。虽然选举制度对于政党派性的形成具有一定的影响，但政党一旦形成便具有相对独立性，即使选举制度发生改变也很难改变政党的特征。这是因为，政党特征是政党为了生存所必须形成的某些政治技能的体现。在非暴力冲突的原则下，现有政党更趋于在竞选纲领中强调自己的立场和观点，更关注党派之间的分歧而非共识，形成一体化是没必要的，反而不利于实现自身的利益。不仅政党之间如此，即使是政党内部也存在各种相对独立的力量，特别是结构松散的政党为各种力量的存在和提出独立的观点奠定了组织基础，提供了一种比较理想的多元化选择。当然，在根本性的问题上，政党仍可以通过组织过程整合内部的冲突。由此，政党制度不仅是组织、动员、参与的机制，更是阶级冲突向民主冲突转化的机制。比照过去阶级界线较为分明的时代，充满意识形态色彩的政党冲突是阶层、阶级集团政治较为突出的产物，而建立在政党政治基础上的意识形态斗争已淡化(贝尔称之为“意识形态的终结”)，这是阶级冲突转变为民主冲突的必然结果，虽然对立依然存在，但不再具有暴力性。
在西方，政党不仅是冲突的力量，更主要是整合的力量。虽然存在政党的非一体化、利益的多元化，但作为一种类似组织过程的政党规则化和制度化，使西方政党能够适应现代民主国家的政治冲突态势，并体现为一种温和的政策制定过程中可以整合的政治冲突。在这个大背景下，民主选举制度事实上已成为对意识形态立场加以修正的政治工具，即选举过程是对激进的或极端的观点进行的大筛查和纠偏过程。这直接导致西方政党之间趋于整合而非拓展左、右两派或各政党政策之间的政治分歧，政治冲突不至于趋向深化和暴力[14] (P123-124)。之所以如此，是因为在政党冲突态势下，每个政党背后都会存在选民联盟，形成选民联盟的前提就是各群体、团体之间具有或达成一致和共识。进而，要想获得冲突中的优势，就必须对公民中的积极分子和消极分子的构成进行研究，然后制定争取、选择的方案，进而把分析的结果提供给政党进行参考[14] (P134)。无论是积极分子还是消极分子它们都存在一致的地方，这就是政党制定政策纲领的基础，当双方都以此作为基础进行决策的时候，它们的政策取向就会趋向一致和共识，因为只有如此才能尽可能多地获得民众支持。所谓政党政纲的分歧不是根本性地违背共识原则，而是双方在共识条件下，对某部分问题的特别强调或关注，但从表面来看，它们之间存在较为明显的差异，这种差异是它们之间轮番执政的理由。
必须指出，并非任何政治结构中都会形成政党制度，只有分裂性的冲突结构才存在向政党制度转化的可能，当然这需要一定的条件，尤其是民主条件。在此，政治冲突主体应是趋于非暴力的政治反对派或反对党，它们有别于暴力冲突条件下的派别。正是源于宪法的法定承认和民众的政治认同，政党之间的非暴力冲突才是功能性的，所谓的反对派亦是功能意义上的反对派，即是法律范围内的反对派，不以冲击核心政治理念为前提，各方都遵循并以它为政治冲突的最后底线，而且反对势力也可以找到宣泄其利益诉求和愿望的制度性条件。不仅如此，当政治主体意识到可以从竞争性的权力更迭中获得利益时，将会有兴趣维系全体公民对政体及其选举交替原则的感情。从这个意义上说，政党制度是民主政治的安全阀，是引导不满得以消弭的有效路径。
在西方政党理论研究的视野中，政党是规则冲突政治的产物，是在非对抗性、非暴力的政治冲突框架内，以维护政治统治的合法性为前提的。由此，政党模式之所以具有生命力，就在于政党的开放性政治结构能容纳具有不同政治观点的人，能够整合他们的意志并上升为公共决策，从而化解政治冲突形成的潜在可能性，或使政治冲突的动能被有效地释放。同时，政党具有从动员起来的选民那里得到迅速反馈的机制，这成为通过政党政治平台上建立起来的官僚制政府了解政治冲突，进而实行有效规避和整合的必要路径。此外，政党结构的开放性决定了政党能不断汇聚各种政治精英，而不使之游离于民主体制之外成为民主制度潜在的反对者，政党吸纳政治精英就是将其纳入宪政框架，从而使其接受政治冲突规则的束缚。更为重要的是，如果以发现潜在的和显现的政治紧张和政治分裂为视角，探寻政党有效整合政治冲突的趋向性，我们不难发现，政党的存在有利于利益冲突、潜在政治紧张以及现存政治结构的悬殊差别变得清晰。在民主宪政框架下，差别意味着冲突，但也意味着互补与合作，基于不同利益需求的政治差异客观上要求政党通过政治动员，推动来自不同领域的公民达成共识，确立自己应承担的责任，并为政治体系内的政治精英或期望中的政治角色提供坚强的后盾。因此，作为政治参与的互动平台，政党有助于促使代表不同集团的利益和见解的代言人互相妥协，抑制极限需求或施加强大压力。从政治事务的外部而言，政党必须与潜在的对手求同存异，甚至建立政治联盟，才能保证自己在制度化整合中的影响力延续不衰。正是基于此，当前西方政党理论研究的重点是政治冲突如何向政党制度转化。
四、减压阀整合是释放社会压力的安全机制
“由于冲突的普遍性，社会上应有‘安全阀’一样的机制，如议会机构或类似议会的机构、法律机构对冲突团体代表通过讨论的方式进行调解、调停和仲裁，以调节各种冲突。让各种冲突的因素随时都有机会释放出来”[15]。虽然社会冲突不一定就是政治冲突，但毕竟存在着转化为政治冲突的可能。因此，政治稳定之所以会成为政治冲突可能实现的一个目标，就在于安全阀制度的建立，可以使政治冲突不仅不能威胁到政治稳定，而且有利于政治稳定。科塞认为，政治冲突有时似乎是一种寻求能量释放的进攻性冲动所形成的，而结果如何并不重要，在这里冲突对象的选择完全是偶然的，它只是把压抑的能量或过剩的能量通过进攻性行为得以释放。当然，并非所有政治体系都许可进攻性冲突的自由表达，或者说对冲突认可或规则化的程度不一，对冲突的利益没有相应的冲突整合机制，甚至不许可任何冲突在体制外形成。尽管如此，政治冲突形成的政治结构之所以仍会保持稳定，就是因为政治体系设有一种引导冲突的机制，这种机制就是所谓的安全阀制度。这种制度可为攻击性行为或侵略性行为的释放寻找作为牺牲品的第三者，或选择不能对政治稳定形成负功能的非关键政府部门作为替罪羊，或直接提供政治参与机制，如选举中的选民冲突等以释放公民对政府的攻击性，从而避免冲突直接冲击核心政治结构和政治价值。
安全阀制度虽然可以维护政治稳定，但未必有利于政治发展。这是因为，它可能会使政治结构失去应有的弹性而无法适应政治现代化，所“构建的政治稳定也只能是部分的和暂时的”[16]。应该说，西方发达国家之所以到现在垂而不死，主要的功劳就在于冲突整合机制的设计。该机制设计对化解政治风险，保持政治稳定发挥了重要功能。齐美尔指出：“没有暴风雨，将会是一个多么污浊的天空”[17]。因此，政治冲突的存在对于保持政治结构的均衡是必需的，也是必要的。如果没有释放攻击性行为和政治参与的机制，政治主体就会感到压抑，表现出政治冷漠或政治激进的行为。通过释放被抑制的冲动，政治冲突可以起到调整政治关系结构的功能。政治体系如果设有释放冲突的机制，这些安全阀制度就能够阻止和减轻政治冲突的冲击烈度而维护政治稳定，或者使冲突意向消弭于冲突机制之中，甚或被引向替代物而不会指向原初的目标。美国的三权分立制度就具有这种功能，为了能够使民众的视野从政治体制的合法性上转移开来，就需要一个既能代表政府，又能对政府行为承担责任的人，而且这个人最好能把其自身的政治行为与政治体制的合法性区分开来。正是基于这样的考虑，西方的思想家才推动了总统选举制和议员选举制的形成。通过工具化的选举制度，个人执政的失误、失败似乎与政治体制的优劣没有多少关系，只是政治精英的个人素质在起作用，从而使政治体制永远立于不败之地，但实际上个人的失败或错误是不能离开现存体制的制约来评价的。需要注意的是，这种安全阀制度也必然要付出代价。“因为人们并不是想通过安全阀产生重要的结构性变迁，因此，基本问题还是没有得到解决。”[18] 它会阻碍政治发展适应政治环境，使冲突由于压制而在体系中积蓄，最终可能会导致政治结构的不稳定或解体。在政治结构中，工会或工党曾被认为是一种减压阀设计，但这仅仅是针对政治体系中的政治分层而言的。政治分层制度是整合冲突根源，使政治主体各居其位、各尽其职的主要路径，但亦会使下层的政治主体形成不满，演化为政治冲突的动因。所谓代表民意的工会或工党的设计，之所以是一种整合或宣泄政治冲突的“安全阀机制”，就在于这种政治冲突的整合机制是以工人认同现存政治体制的合法性为前提的。
综上所述，各种制度化整合方式事实上是被混合在一起统筹使用的综合治理机制，以有效地整合政治冲突。然而，在资本主义条件下，马克思认为制度化是造成人们挫折感、疏离感、无力感受的主要因由，卢梭也认为反抗制度化对人性的破损相关联，霍迅则提出制度与人性的尊严之间存着矛盾[19]，甚至有学者更过激地认为，制度是人的敌人。不过，上述不同观点都无疑揭示了一点，资产阶级虽然以制度化整合的方式谋求“其继续存在的机会……企图唤起并维持它的‘合法性’的信仰”[20]，实现所谓“可靠的统治”，但终究无法摆脱历史局限性给制度化整合带来的工具性宿命。诚然，现代资本主义的每一个发展阶段都伴随着相应的政治上的进展，可是，资本主义制度不能解决自身的根本矛盾，“资产阶级除非对生产工具，从而对生产关系，从而对全部社会关系不断地进行革命，否则就不能生存下去。”[21] 因此，资产阶级可能通过制度化整合创造新的政治历史，却无法以资本主义的方式整合人类发展的时代！