残疾人权益保障的国家、社会与公民责任范围研究，本文主要内容关键词为：残疾人论文,公民论文,权益保障论文,责任论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D912.1 文献标志码：A 文章编号：1006-639X(2013)05-0050-07
作为人类社会的重要成员，残疾人是指心理、生理、人体结构上某种组织、功能丧失或者不正常，全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人。包括视力残疾、听力残疾、言语残疾、肢体残疾、智力残疾、精神残疾、多重残疾和其他残疾的人。由于身体及心理的疾患，导致残疾人与健全人的生活、工作、学习方式有诸多不同。
人类文明的程度体现在对生活共同体中不同人给予同样尊重。在建设服务型政府与法治行政的当下，我国在对待残疾人问题上有两个方面是值得反思的：一是政府对残疾人的关怀及生存照顾不足，没有能让残疾人享受到其作为人所应享有的普遍人权，也未能保障其基于残疾的特性所应当得到的特殊权益保障；二是社会与公民在对待残疾人人格尊严上欠缺尊重，因为残疾人除了需要一种社会保障权益之外，其内心所渴望得到的更深层次的需要是平等的尊严和尊重。因此，需要国家、社会及其他公民对残疾人的生活、工作及在社会交往方面给予应有的扶助，以促进社会和谐，实现人类共同发展完善自我的目标。
一、从法规范中寻找国家、社会与公民个人对于残疾人权益保障的依据
宪法被誉为公民权利的保障书，“人的生存和发展是宪法的目的和终极追求；”[1]我国宪法确立了国家对于残疾人的生存照顾职责，其具体体现于宪法的法规范之中，首先确立的是国家的基本人权责任：“国家尊重和保障人权”。人权是作为生命体的自然人被国家及社会承认，并给予最大尊重的一种资格。“2006年联合国大会通过的《残疾人权利公约》，指出了残疾人是人类多样性的一部分，是人类社会的成员；他们有个人的尊严和自由，应该与一般人一样有均等的机会充分、切实地参与和融入社会”。[2]国家是法律和政治、地理中的重要概念，但国家的职能与职权完全不可能由抽象的国家来承担，因此，唯一的可能是国家的各项权力分而由国家的相关机关来承担，人们在社会生活中所面对的并不是抽象的国家，而是具体的国家机关，因此对于人类社会的特殊成员的残疾人，其人权更应当得到国家机关的尊重与保障。宪法也强调了残疾人有从国家和社会获得物质帮助的权利。为保障残疾人权利的需要，国家发展社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会帮助安排残疾人的劳动、生活和教育。宪法的规范为国家与社会专门针对于残疾人的生存发展提供服务和帮助确定了基本依据和基本范围，然而要落实这些生活保障责任就必须厘清国家与社会各自在对残疾人生存与发展提供给付的责任。国家对于人权的尊重和保障，有赖于各国家机关之间根据自身权限的特性与特质来体现。而社会同样具有对残疾人权利保障和尊重的义务，这不仅仅因为宪法所规定的残疾人的权益需求对应着的就是国家和社会的给付职责，而且权益需求增长了，给付的内容需要也应随之增加。而国家向残疾人给付的首先是权益的制度保障。我国于1990年就制定和颁布了《残疾人保障法》，并于2008年对该法进行了重新修订。该法第一条便开宗明义地提出：为了维护残疾人的合法权益，发展残疾人事业，保障残疾人平等地充分参与社会生活，共享社会物质文化成果，根据宪法，制定本法。这说明，国家立法机关按照宪法的权利保障要求，专门将残疾人的权益保障和有关机关对应的责任以法律的方式予以明确，也是国家立法机关给予残疾人的一个法规范的保障。
法治的实现是一个综合过程，需要国家、社会及个人之间的联动与互动。在这一过程中，需要明晰的首先是各自层面的职责和任务，只有互相之间的联结和互补，才能真正建立起对于残疾人权益的全面覆盖的保障系统。从宪法规范的立意看来，针对残疾人的给付分为国家给付与社会给付。作为公共领域的服务与帮助的供给应属于公共行政的范畴，因此都可以纳入到行政法领域进行探讨。但是针对残疾人权益保障的国家责任与社会责任必须有一个相对明确的界分，只有职责明确了，才能更好的履行针对于残疾人的给付义务。因此本项研究将立足于解决三个问题：一是残疾人的权益需求；二是国家与社会针对残疾人所提供权益保障的责任分配；三是国家与社会以及其他公民应如何有效地向残疾人提供服务与帮助。如何来确分国家、社会及个人在对残疾人进行扶助中的职责，需要对《残疾人保障法》进行一个法规范的梳理。《残疾人保障法》从康复、教育、劳动就业、文化生活、社会保障、无障碍环境等六个方面对残疾人的权益进行了规定，在这六个方面中，实际上都对政府、社会及公民的权责进行了规范。
二、残疾人的权益需求
对残疾人权益保障范围的研究，首先应落脚于残疾人自身的需要。
(一)立法的技术性与残疾人的特殊权益保障
《残疾人保障法》在总则规定了残疾人在政治、经济、文化、社会和家庭生活等方面享有同其他公民平等的权利。残疾人在政治上、经济上以及文化上的保障，主要是对国家层面的需求。这要求各级国家机关，尤其是行政机关应依据我国的宪法、《残疾人保障法》的规定来采取有效手段予以落实。而社会平等权，则需由社会层面来提供。具体的家庭生活保障，则应由与残疾人生活休戚相关的特定公民个人来提供。这说明对于残疾人的权益保障，并非是哪一个单独层面能够做好的，是一种整体与个体的互动与联动的体系运作。在总则中，该法提出了禁止针对残疾人的歧视，这是基于一种平等与特殊的权益保障要求。从对该法进行梳理可以发现该法采取的立法技术关注的视角融合了人权的平等保障核心，既要保障残疾人作为人所应拥有的权益，又关注残疾人自身的特殊性。然而作为一部专门保障残疾人权益的法律更应着力于残疾人的特殊权益需求。为了让《残疾人保障法》更能体现其对于残疾人的关注，应直接针对于残疾人的特殊需求进行立法规范。由此，该法从康复、教育、劳动就业、文化生活、社会保障、无障碍环境等六大方面来确立残疾人的特殊需求。
(二)残疾人权益保障之特殊性需求
在对残疾人权益保障的相关论述中，有学者提出预防残疾应当作为残疾人权益保障的重要内容，因为有诸多残疾隐患可以通过预防或提前治疗得以避免。但是如若设定这样的前提条件，其残疾人的身份则是一种或然性的，预防并不是残疾人的权益种类，而是健全人所应得到的医疗卫生保障。本文所讨论的则是已经基于各种原因残疾的人，因此落脚点在于那些已经残疾的人如何能获取更好保障的问题。
1.残疾人生存之权益需求
从残疾人权益保障特殊性的逻辑起点看，残疾人最需要得到解决的首要问题是生存的问题，基于残疾人的身体或心理原因，其生存较身体健全人要困难得多。即便是我们看到的虽身患残疾但在各项事业做得很杰出的人，他们所付出的艰辛也是常人难及的。生存权既联系着残疾人自身，也会涉及其家庭成员和对残疾人有抚养、赡养关系的人，这也是残疾人对于国家给付责任的最基础性需求，尤其是残疾幼儿和儿童，自身的生存能力很差或基本没有。“贫困既是残疾的原因，也是残疾的结果。世界银行估计，残疾人占最贫困人口的五分之一，世界上1.2亿残疾儿童生活在贫困之中。他们难以得到基本的生活必需品，如食物、清洁用水、衣服和住房。这当中很大一部分原因便是残疾人及其家庭遭受社会排斥”。[3]可以说，这一点如若无法保障，残疾人遭到遗弃的现象将难以遏制和避免。
2.残疾人之康复权益需求
残疾人的康复权是在生存权之后尤为重要的权益。尽管大多数的残疾人难以通过治疗恢复成健全人，但是大多数康复治疗能够在一定程度上对残疾人进行功能性的修复，让残疾人能更方便的方式来生活和工作。对于残疾人的康复需要保障残疾人康复所需的医疗保健环境，相对家庭或个人条件较好的残疾人，自然可以自己创造条件进行康复治疗。但是需要重点关怀的是那些家庭条件较差的残疾人，他们尤其需要国家提供相应的保障条件，这也是残疾人保障法赋予此类残疾人的权利，如残疾人保障法第十五条即提出：国家保障残疾人享有康复服务的权利。即表明残疾人有权要求国家给予提供其康复的服务供给。
3.残疾人之教育权益需求
残疾人仅靠国家、社会或家庭给予其生存保障是不够的。作为独立于其他个体的人，残疾人自然是要有自我生存及证明其存在价值的保障。教育权的享有，是为残疾人能通过参与教育活动，获取科学、文化及向社会提供其劳动服务的技能。可以说，教育权与生存权、康复权同等关键。而残疾人因其自身的缺陷，会受到比一般人更多的障碍来获得教育的机会。而国家同样通过立法来确立了残疾人教育权益保障的制度设计。在残疾人的教育权需求中，又需要重点保障的：一是适龄的学龄儿童，一是具有一定劳动能力，需要进行职能能力与职业技能培训的青壮年。
4.残疾人的劳动权利需求
对于没有劳动能力的残疾人而言，其权利需求会集中于其生存保障上，但对于有劳动能力和劳动技能的残疾人而言，他们更需要的是能获取相应的劳动机会，通过特定领域、岗位来实现其劳动价值和生存保障。可以说，对于残疾人劳动能力的权利供给，可以实现残疾人与国家双赢甚至多赢的格局。残疾人能够通过实现劳动权利而获取生存保障，同时也会减轻国家及社会所承担的生存保障能力，从而能更有效的将物质或金钱给付给那些更需要国家、社会扶助的残疾人。
5.残疾人的精神文化权利需求
作为生物体的人除了生活上必须具有的物质保障之外，还需要文化生活上的产品供给。人之所以为人，在于人具有文化、精神方面的需求。残疾人虽然在身体或心理上存在一定的障碍，但是这种障碍并不能祛除他们在文化生活上的需要。文化体育娱乐都是残疾人的生活中所渴望参与的，文学、艺术、教育、科学、技术和其他有益于人类生活的创造性劳动，也都需要人类多样化来给予其营养。可以说文化生活即是残疾人所渴望参与的，也因为残疾人的参与，才使得文学、艺术、教育、科学等文化活动更具有丰富的内容和更多样化的形式展示。
6.生活环境的权益需求
残疾会给人带来诸多不便，也很大程度上阻隔了残疾人的获取权利需求的路径，因此尽可能的参与国家、社会的生活、生产实践成为残疾人能否融入国家这个多民族大家庭的权利支撑。残疾人的日常生活环境的要求与正常人是不同的，残疾人也基于残疾的生理、心理状况的各异，需要有个性化、针对性的生活环境配套，残疾人在人口中的比重较大，“目前，世界上有6亿残疾人(约占总人口的10%)。中国有8300多万残疾人，每年新增100多万残疾人”。[2]可见其权益需求是对国家和社会提出的重大责任，也是需要针对于残疾人给付的浩大工程。
三、国家与社会针对残疾人所提供的给付的责任分配
残疾人的生活空间是融入一定社会生活之中的，国家对在其政治地理与法治空间内生活的残疾人理所当然的具有主要和重要的生存照顾责任。国家机关中，承担责任的主要机构即为行政组织。当然，人是一种社会性动物，基于人的社会性也随之要求社会对残疾人担当着相当一部分的照顾责任。那么这里的国家给付与社会给付如何划分呢？在法治国家中，以法的形式来配置社会性资源是其题中之意，因此我们仍旧回到残疾人保障法中来分析，我国法制对于残疾人生存照顾责任的配给规范。
(一)针对于残疾人的行政给付法制规范
1.生存照顾的给付
残疾人保障法中专门涉及对于残疾人生存照顾的行政给付是在其法条48、49和50条中。可是通过法规范的分析，虽然这些条款的确确定了国家行政给付的范围和责任，但法律用语过于原则，没有给残疾人的权益需求给予一个充分肯定而有力的回应。在这三个条款中，分了五个层次来表达国家行政机关对于哪些残疾人具有生存保障的职责。第一层次，保障的范围确定为生活确有困难的残疾人；第二层次，是享受了最低生活保障待遇后生活仍特别困难的残疾人家庭；第三层次是需要进行医疗、康复服务和必要辅助器具配置和更换的残疾人；第四个层次是生活不能自理的残疾人；第五个层次是无劳动能力、无扶养人或者扶养人不具有扶养能力、无生活来源的残疾人。同样在这三个条款中，对于给予残疾人何种生存照顾也进行了具体说明：一是给予残疾人生活、教育、住房和其他社会救助；二是给予残疾人家庭基本生活保障；三是对贫困残疾人的基本医疗、康复服务和必要的辅助器具的配置和更换给予救助；四是给予生活不能自理的残疾人护理补贴；五是给予对无劳动能力、无扶养人或者扶养人不具有扶养能力、无生活来源的残疾人提供供养；六是对残疾人的乘坐公共交通工具给予便利和优惠，并特别针对盲人提供免费的城市公共交通服务和免费邮寄服务等。在如何提供生存照顾和提供多大范围的照顾上，这三个条款则并不是很明确，如使用了“通过多重渠道”，“采取其他措施”，“按照规定给予”、“根据情况给予”等措辞。
2.康复照顾之行政给付
在对于政府的残疾人康复照顾之行政给付责任的法规范，残疾人保障法规定得更为抽象，在其条文第15、17、18、20条中具体表述为：(1)各级人民政府和有关部门应当采取措施，为残疾人康复创造条件，建立和完善残疾人康复服务体系，并分阶段实施重点康复项目，帮助残疾人恢复或者补偿功能，增强其参与社会生活的能力；(2)地方各级人民政府和有关部门，应当组织和指导城乡社区服务组织、医疗预防保健机构、残疾人组织、残疾人家庭和其他社会力量，开展社区康复工作；(3)地方各级人民政府和有关部门应当根据需要有计划地在医疗机构设立康复医学科室，举办残疾人康复机构，开展康复医疗与训练、人员培训、技术指导、科学研究等工作；(4)政府有关部门应当组织和扶持残疾人康复器械、辅助器具的研制、生产、供应、维修服务。
3.残疾人教育权益保障之行政给付
国家对于残疾人的教育权益保障是建立在对于残疾人的生存与发展权的基础之上，除了需要得到教育机会和教育保障之外，还需要排除妨碍残疾人接受教育的障碍。残疾人保障法对于残疾人的教育权益行政给付职责规定的有：(1)对残疾人教育整体规划的职责。该法规定各级人民政府应当将残疾人教育作为国家教育事业的组成部分，统一规划，加强领导，为残疾人接受教育创造条件。残疾人教育，实行普及与提高相结合、以普及为重点的方针，保障义务教育，着重发展职业教育，积极开展学前教育，逐步发展高级中等以上教育。县级以上人民政府应当根据残疾人的数量、分布状况和残疾类别等因素，合理设置残疾人教育机构；(2)义务教育中的给付责任。各级人民政府对接受义务教育的残疾学生、贫困残疾人家庭的学生提供免费教科书，并给予寄宿生活费等费用补助；(3)职业技能教育的给付。政府有关部门应当对残疾人开展扫除文盲、职业培训、创业培训和其他成人教育；(4)教育基础设施、条件及排除教育障碍的给付。这是一种间接给付，通过国家创造残疾人教育的环境、培养教育人员来提供教育服务。国家行政机关应有计划地举办各级各类特殊教育师范院校、专业，在普通师范院校附设特殊教育班，培养、培训特殊教育师资。特殊教育教师和手语翻译，享受特殊教育津贴。政府有关部门应当组织和扶持盲文、手语的研究和应用，特殊教育教材的编写和出版，特殊教育教学用具及其他辅助用品的研制、生产和供应。在有关教育机构因残疾为理由而拒绝招收残疾人接受教育的，残疾人本人或者其亲属、监护人可以要求有关部门处理，有关部门应当责令该学校招收。
4.残疾人的劳动权利行政给付责任
在残疾人保障法中，对于政府的残疾人劳动权利给付责任主要是从就业环境与就业政策上给予专门性规定。(1)通过由国家创办残疾人福利企业、盲人按摩机构和其他福利性单位，集中安排残疾人就业；(2)通过建立按比例安排残疾人就业制度，在国家机关和其他社会单位中设置一定的残疾人就业比例来安排残疾人就业，通过设置公益岗位安排残疾人就业；(3)通过制度设置优惠条件。对安排残疾人就业达到、超过规定比例或者集中安排残疾人就业的用人单位和从事个体经营的残疾人，依法给予税收优惠，并在生产、经营、技术、资金、物资、场地等方面给予扶持。国家对从事个体经营的残疾人，免除行政事业性收费。根据残疾人福利性单位的生产特点确定某些产品由其专产；(4)通过扶持和指导来帮助残疾人实现劳动权利。如政府有关部门设立的公共就业服务机构，应当为残疾人免费提供就业服务。对从事各类生产劳动的农村残疾人，有关部门应当在生产服务、技术指导、农用物资供应、农副产品购销和信贷等方面，给予帮助。
5.对残疾人精神文化需求的行政给付
对于残疾人的精神文化权益需求，政府主要是通过鼓励、提供参与途径和提供精神文化的供给平台来实现。(1)各级人民政府和有关部门鼓励、帮助残疾人参加各种文化、体育、娱乐活动，积极创造条件，丰富残疾人精神文化生活；(2)通过各种媒体宣传报道残疾人的工作、生活状况，针对于盲人及聋哑人设立盲人读物和电视手语节目；(3)开展残疾人参与的文娱、体育活动；(4)建设残疾人活动的相关场所。
6.政府对于残疾人生活环境的行政给付
残疾人的生活环境的供给应立足于恢复性设置，让残疾人在参与社会生活时能与健全人一样的方便。(1)统筹规划的职责。各级人民政府应当对无障碍环境建设进行统筹规划，综合协调，加强监督管理；(2)无障碍设施的建设和改造。各级人民政府和有关部门应当按照国家无障碍设施工程建设规定，逐步推进已建成设施的改造，优先推进与残疾人日常工作、生活密切相关的公共服务设施的改造。对无障碍设施应当及时维修和保护；(3)信息交流保障的供给。各级人民政府和有关部门应当采取措施，为残疾人获取公共信息提供便利；(4)国家鼓励和扶持无障碍辅助设备、无障碍交通工具的研制和开发。
(二)社会对于残疾人的给付责任
要分析社会对于残疾人的给付责任，首先需要明确社会的概念及范围，在残疾人权益保障法中对于残疾人权益保障的中多处提及“国家和社会”的责任，显然这里的社会是与国家相对应的。国家是以国家机关为国家的行动代理，当然还有政府出资设立的国家事业单位及国有企业等作为其整体构成，前述分析政府的残疾人权益保障给付责任中，因国有事业单位及企业以国有资本为其运营的支撑，因此也可视为行政给付的范畴。从残疾人保障法的法规语言表述来看，其中提及的社会应当是以组织体为结构的，以民间组织为主要构成的。那它是否属于所谓的第三部门呢？“第三部门，从范围上讲是指不属于第一部门(政府)和第二部门(企业)的其他所有组织的集合。因此，主要为在民政部门登记注册的社会团体、基金会、民办非企业单位及未注册的草根组织”。[4]笔者认为，第三部门难以涵盖社会这一法律用语范畴，既然我们确认了社会是与国家分野的层次，那么至少来说非公有制企业也应当属于这一领域，然后还可以延伸到公民，因为作为法律身份而言，个体户相当于公民，因此公民自然可以包含在社会范畴当中。当然这里的公民不可能是全部的公民，只是特定范围的公民，主要包括兴办实业能有相当实力的公民。
1.社会对残疾人生存权益的给付
残疾人权益保障法中规定了：(1)政府和社会采取措施，完善对残疾人的社会保障，保障和改善残疾人的生活；(2)残疾人所在城乡基层群众性自治组织、残疾人家庭，应当鼓励、帮助残疾人参加社会保险。这里的规定较为模糊，实际上仅仅体现出的是一种倡导性的规范，而不是明确的责任界分。而这里的残疾人家庭则是对与残疾人有亲缘关系的公民的一种责任要求。
2.残疾人康复的社会责任
社会的残疾人康复责任中，残疾人保障法规定是：(1)政府和社会采取多种形式对从事康复工作的人员进行技术培训；(2)向残疾人、残疾人亲属、有关工作人员和志愿工作者普及康复知识，传授康复方法。
3.残疾人教育权益保障之社会责任
除了政府之外，(1)社会、学校应当采取有效措施，解决残疾儿童、少年就学存在的实际困难，帮助其完成义务教育；(2)有关社会组织应当对残疾人开展扫除文盲、职业培训、创业培训和其他成人教育，鼓励残疾人自学成才。
4.残疾人劳动权利的社会责任
(1)社会举办残疾人福利企业、盲人按摩机构和其他福利性单位，集中安排残疾人就业；(2)非国有的企业、非企业组织应当按照国家规定的比例安排残疾人就业，并为其选择适当的工种和岗位；(3)在农村中，农村基层组织，应当组织和扶持农村残疾人从事种植业、养殖业、手工业和其他形式的生产劳动；(4)残疾职工所在单位应当根据残疾职工的特点，提供适当的劳动条件和劳动保护，并根据实际需要对劳动场所、劳动设备和生活设施进行改造。
5.对残疾人精神文化需求的社会责任
(1)社会组织应当通过鼓励、帮助残疾人从事文学、艺术、教育、科学、技术和其他有益于公民群体的创造性劳动；(2)社会组织应当创造条件通过广播、电影、电视、报刊、图书、网络等形式，及时宣传报道残疾人的工作、生活等情况，为残疾人服务；(3)社会组织通过自身的活动来促进残疾人与其他公民之间的相互理解和交流，宣传残疾人事业和扶助残疾人的事迹，弘扬残疾人自强不息的精神，倡导团结、友爱、互助的社会风尚；(4)提供或开办针对于盲人及聋哑人设立盲人读物和电视手语节目；(5)社会组织开展残疾人参与的文娱、体育活动；(6)社会组织通过努力，建设残疾人活动的相关场所。
6.社会对于残疾人生活环境的帮助
社会层面对于残疾人生活环境的帮助主要在法规范中有如下要求：(1)社会应当采取措施，逐步完善无障碍设施，推进信息交流无障碍，为残疾人平等参与社会生活创造无障碍环境；(2)社会应通过研制、开发适合残疾人使用的信息交流技术和产品，为残疾人提供语音和文字提示、手语、盲文等信息交流服务，并提供优先服务和辅助性服务。
实际上，在残疾人保障法中很少独立的分款来规范社会对于残疾人权益保障的责任，绝大部分条款中，国家与社会是一起作为主体进行规范的。将国家与社会这两个同样抽象的概念落脚在法律条款之中实际上让本该明确的法律责任和权益保障在一定程度上模糊了。
四、国家、社会与公民应如何有效地向残疾人提供服务与帮助
(一)国家、社会与公民的构成
国家、社会与公民是残疾人权益保障中较为重要的法律关系主体，国家的责任是具体落实到各国家机关，尤其是国家行政机关之上，另外还有国家设立的事业、企业单位，实际上也承担着国家对残疾人的权益给付职责。而社会的责任也具体化为民间社会组织、非国有企业等组织来承担。公民则有两个方面的内涵，一是普通公民所应承担的对残疾人权益保障的国家层面义务与社会层面义务；二是与残疾人有亲缘关系或其他关系而负有特定权利义务的公民。
(二)国家、社会与公民的责任关系界分
国家与社会之间对于残疾人权益的保障责任并没有明确界分，从法规范中看，两者多以并列关系，另外国家通过设定相应的政策鼓励、指导和扶持社会开展有益于残疾人权益照顾的相关活动。我国的现实情况中，国家仍然在社会事务中占据着主导的地位，包括了财政资源与社会管理资源，由此，理所当然的，在残疾人权益保障上，国家应当是承担主要的生存照顾责任。
残疾人权益保障法中的含糊其辞并不利于残疾人权益的保障，也不能最大程度的满足残疾人的权利诉求。“有尊严的生存”成为了二十一世纪公民对于人权中生存权的要求，生存照顾成为公民对于国家的客观需求，社会与公民则应尽自身的努力来共同维护自身发展与社会的共同和谐进步。
1.政府责任应重新定位
从渐进性与历史性的视角看，时至当下，将残疾人的生存保障定位于最低生活保障已然不适合人权保障的客观。有尊严的生存不仅仅是勉强吃饱，从我国的残疾人保障法看来，实际上定位过低，政府应当承担的职责没有能够理直气壮的明确，而含糊其辞，甚至与社会责任重合在一起，并且责任模糊。正如有学者指出的“在残疾人相关政策中，指导性的规定多，而强制性、可操作性的规定少。例如在《残疾人保障法》总则第六条中规定：‘各级人民政府应当将残疾人事业纳入国民经济和社会发展计划，经费列入财政预算，统筹规划，加强领导，综合协调，采取措施，使残疾人事业与经济、社会协调发展。’但却并没有对残疾人事业经费占财政收入的比例进行确切的规定。这无疑使得发展残疾人事业的经费得不到切实稳定的保证”。[5]政府在残疾人的生存保障上应当重新定位，将贫困残疾人的生活保障责任承担起来，并且应当保障贫困残疾人及其家庭能够过上有尊严的生活，而不是仅能满足于节衣缩食才能温饱的生活。
对于残疾的孤儿或贫困家庭的残疾儿童的生存照顾职能也应当由政府予以承担，残疾人的康复与治疗费用应当首先由政府先行支出，避免发生贫困家庭因贫困而遗弃残疾幼儿的人间惨剧的发生。
对于残疾人的教育保障上，政府应当全面履行排除妨碍和提供教育场所的责任，让所有愿意学习的残疾人都能有适合于其的教育机构来参与到学习之中。
在残疾人的生活环境建设上，政府更应承担其基础设置的建设与维护职责，目前各大中型城市均建设有方便残疾人生活出行的交通设置，如盲道，但是缺乏日常的维护和监管，导致盲道被非法破坏和占用的情形，给残疾人的生活不仅没有增加便利，反而显现了更多的危险因素。
劳动权利领域政府应更多的在政府及政府管理的单位中设定岗位，并且通过拓宽公务员考试的入口门槛吸收残疾人进入其中，以体现宪法与残疾人保障法的平等原则理念。为了加大权利的保障，国家层面仍然需要制定相关的法律来扶持和鼓励、促进残疾人的劳动权利，加大执法力度来保障有就业能力的残疾人参与就业和自主创业。
对于残疾人的精神文化权益的保障，需要进一步明确政府的责任，主流媒体基本上是由政府控制的，因此政府更应确保自己所控制的媒体保障残疾人的精神文化需求，从目前的状况看，媒体在营造残疾人精神家园上显然力度欠缺，这也与没有法律明确媒体的职责有关，而对此，国家的法律规定不明确难脱其咎。
2.社会与公民是残疾人权益保障多样性和充分性的有益补充
社会在保障残疾人的生存与发展权益上应当形成与国家之间的配合，形成互补。社会蕴含了大量的人才、物质资源，并且更贴近于生活，但是社会的资源呈散装分布，需要有力的组织才能有效集中。比较政府的官僚体系而言，社会组织在运作中更为灵活高效，因此，在残疾人的权益保障上，应当充分发挥社会的这一特性，作为国家生存照顾的补充，强化社会在对残疾人的技能教育、职业培训，就业指导和吸纳就业上的功能。另外通过法律制度的衔接，赋予社会组织参与残疾人权益保障的法律主体资格，并能形成监督政府职能的有效力量。
公民是国家中最为基础的构成，要发挥公民在对残疾人保障中的责任力量，需要发挥制度的力量和组织的功能，积少成多。而另一个层面上，作为残疾人的亲属或其他亲缘关系的公民，在照顾残疾人的生活上则有着法定的义务和责任，要激发起他们的照顾热情，国家给付责任是必需的，因为坏的制度让好人无法做好事，就算是亲人在涉及自身生存危机时都会难以顾及他人。
正如残疾人是人类多样化的构成一样，国家、社会与公民共同参与下的残疾人权益保障体系则是保障多样化的体现，三者之间的关系应当是：国家责任为基础，社会责任是重要的支撑与配合，而公民责任是构筑人类和谐家园的最底层支架。一个国家的文明程度如何在于其对于生存条件较差的人群的保障程度如何，因此残疾人权益保障体系的构筑即是人权保障普遍性的要求，也是人类精神升华的体现。残疾人因身体、心理原因会产生一定程度的自卑心理，从心理学的角度说，自卑实际上是自尊的另一面向，中国自古有“饿死不吃嗟来之食”的典故。因此在对残疾人进行权益保障时，必须要给予他(她)们充分的人格尊严，保障残疾人作为公民，有体面有尊严的融入国家与社会，成为国家发展和社会进步的重要推动力量。
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