冲突与选择性合作：农村社区建设中政府与社会工作群体的关系实践——对Y社会工作服务站的个案研究，本文主要内容关键词为：社会工作论文,选择性论文,个案论文,服务站论文,群体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］C912.83 ［文献标识码］A ［文章编号］1003—7470(2014)—02—0085
一、问题的提出
农村社区建设需要多元主体介入与服务，作为一种专业性力量—社会工作在农村社区建设中的作用日益显现。[1]关于社会工作与农村社会建设的关系研究，主要存在两种主流观点：一种观点强调两者具有应然融合性。社会工作的价值理念、专业特点与新农村建设高度契合。[2]另一种观点认为双方存在一定隔阂，社会工作与乡村组织体系之间有着不可共约性差异。[3]笔者通过分析发现，分歧的主要原因在于不同社会工作介入的形式产生的差异性。前一种观点是对“内源式”发展模式的分析，即从现有行政体系中挖掘、培养社会工作人才及对发展社会工作较为突出的江西万载模式的探讨；而后一种观点在很大程度上是以“外入型”模式为依据，即站在行政体系之外对农民和政府发生互动的云南绿寨模式的分析。由此可见，从既有行政体系的关系建构影响社会工作介入农村社区建设的发展空间与成效来看，两者关系建构过程及如何在具体途径上实现两者良性互动，目前对此研究甚少。
权力是行动者的一种行动能力，体现为行动者在与其他成员互动过程中占据获利优势的协商能力。从权力本身的涵义来看，任何行动者都具有一种权力，并将自我权力作为与其他行动者博弈的资本。从权力视角分析，农村社区建设中基层政府与社会工作群体的关系建构体现为权力合作与交换，双方依靠自身行动能力——权力实现合作，甚至产生冲突。理解权力关系，尤其是政府与社会工作专业群体(下称“社工群体”)①在社会关系中的权力创造与再创造关系，是构建中国本土农村社会工作理论的关键。因此，分析权力分布及其对社会关系的影响有助于制定双方良好合作的行动计划，有利于推动农村社区发展。笔者通过考察农村社区建设中政府与社会工作群体的权力交换与互动，寻求两者合作的利益平衡点，既为构建真正意义上的农村社会生活共同体拓展空间，从而有利于探寻农村社会工作本土化发展的实践路径。
二、研究方法
本研究选定的个案是湖北省武汉市黄陂区W街道办事处与武汉市N高校社会工作专业人员合作共建的一个为农村社区提供专业化服务的Y社会工作站，该站成立于2012年，其宗旨是秉承助人自助价值理念，通过整合社区资源提供专业服务，协助有需要的个人、家庭及社区预防和解决问题，增进人们福祉，构建和谐社区。目前，该站服务领域包括青少年服务、家庭服务、老年服务以及社区服务，服务提供者为N高校社会工作专业的师生，服务资源支持者是W街道办事处。
本研究采用参与式观察、深度访谈和个案研究法获取基础性资料。作为该站的一名工作人员，笔者能够比较方便地深入所研究对象的生活系统之中，并在实际参与中对研究对象的日常社会生活进行观察，同时，在收集资料的过程中形成总结和方法，其参与角色为戈夫曼所定义的完全参与者(complete participant)，即扮演社会情景中一个真实角色，其研究者身份是隐蔽不为人知的。在访谈环节，主要采用无结构访谈方式分别对W街道办负责人和N高校社会工作专业负责人进行细致访谈，获得较为翔实的定性资料，并通过主观的、深入的分析，从中概括出某种结论。对于收集的定性访谈资料，一般采取重新研读的方法进行分类，通过编码、分类、综合、概念化等步骤逐步建立起资料与研究主题的相关关系。[4]
三、农村社区建设中政府与社会工作的关系实践
本研究所涉及的两个互动主体是黄陂区W街道办事处和专业社工群体，笔者在此深刻分析了双方在筹备、建立、运行过程中呈现的关系互动。
1.关系建立——自利取向的资源交换
政府与社工群体的合作源于资源交换与互惠。党的十六届六中全会公报提出，“必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平”。2011年，中共湖北省委组织部又下发了《关于依托农村党员群众服务中心进一步加快村级综合服务社规范化建设的通知》，要求各地充分发挥村组织的组织优势和政治优势，提升社区服务能力。在此背景下，W街道办事处开始探索社区管理与服务新思路，试图借助第三方力量完善社区服务体系。
街道办事处负责人对笔者说：“2008年，黄陂区撤镇设街，成立了W街道办事处，之后，我们始终在思考如何在新体制下进行农村社区建设，并希望借助专业力量开展社区建设。同时，‘小政府、大社会’的社会发展格局也要求把政府干不了或者干不好的的服务性事业抛向社会。那时正好湖北省于2010年出台了《2010—2012年湖北省党的基层组织建设工作规划》，要求每个农村、社区要建有规范实用、功能齐全的党员群众服务中心。至2012年，我们社区党员群众服务中心陆续建成，于是，街道办事处希望以此为契机，引入专业力量推进社区建设。”
由此可见，国家政策导向、政府策略选择和社会发展要求是政府寻求外在力量的主要推动因素，这三大因素可视为政府的政治考量。政府希望通过专业资源回应国家政策要求。事实上，仅有政府单方意愿不够，关系的建立还需要专业接受与应答。
社工群体的负责人说道：“目前，武汉地区专业社工机构不多，学生实习要么到广州、深圳等地的专业机构，要么就在武汉的非专业机构进行。为提升实习学生的专业性，节省实习成本，我们一直希望能在我省建立实习基地，在服务农村的同时为学生提供实习机会。恰好，有一个选调生(已毕业的研究生)联系我们，希望和我们共同建立一个服务农村的专业机构，这与我们的想法不谋而合。”
由此表明，高校社工专业人员也希望通过建立社会工作站开拓学生实习基地，推动专业发展。同时，高校负责人也指出了这样一个事实：高校培养的社会工作专业毕业生能够将专业知识传播到社会，让更多的人了解它、走近它，并且，社工专业毕业生的存在和继续产生，亦是中国社会工作制度构建的重要力量。
从访谈中笔者发现，政府与社工群体的合作具有自利取向，都希望借用对方资源满足自身利益需求，政府希望利用专业资源提升社区服务能力，高校希望借用政府提供的实习空间和资源促进专业建设。可见，双方的合作建立在自利取向的利益追求上，而这种谋求自我利益的合作取向也为今后社工站的运行危机埋下了伏笔。
2.关系隔阂——控制与反控制
在社工站运行过程中，双方关系逐渐出现不适：当地政府意欲控制社工群体行动，而社工群体则希望摆脱政府强控制。笔者将这种关系称为控制与反控制。
街道办事处负责人如是说：“我们希望社工们按照我们的要求开展社区服务，毕竟我们对社区了解些，知道社区居民需要什么类型的服务。并希望他们能依照我们的规定提供服务，至于如何提供服务则完全交给他们去实施。另外，我们想把这个社工站打造成街道品牌项目，并在街道其他社区推广。同时，我们还提出了联合办公的构想，准备在街道办事处内腾出一间办公室，给他们用于办公，便于我们双方沟通和交流。”
该负责人的话语间发出这样一个信号：当地政府希望由自己制定游戏规则，确定社工站的运行范围与方向，力图按照自身利益偏好塑造社工站的发展轨道，而他们允许的独立仅仅限于专业方法与理念的自主发挥。同时，当地政府期望通过社工站的专业化运作提升自我政治筹码，这也是其偶尔向社工群体妥协的原因之一。
面对当地政府的强势控制欲，高校社工负责人颇感无奈的诉说不满：“在提供服务过程中，我们渴望按照专业价值和理念开展活动，而不仅仅听命于当地政府安排。同时，非常希望当地政府给我们足够空间，让我们施展所学，给我们资源支持，而不是试图将我们纳入其行政体制框架下，作为其附属机构进行工作性指导和行政性指令。我们需要独立开展专业活动，但也非常需要当地政府的支持。这种相互牵扯让我们不能独立，为此，我们感到有些无奈。”
由此可以看到，社工群体的不满很大程度上源于当地政府的强控制，他们介入农村社区建设需要当地政府的资源支持和足够的自主空间，这种既要独立又要支持的矛盾双重性需求折射出社工群体与当地政府合作的冲突性。鉴于此，笔者通过深入考察，从结构设置、组织管理、资源支配、专业活动四个方面描绘了当地政府控制和社工群体反控制的具体表现(见表1)。
3.关系重构——契约性联结关系的形成
当前，我国地方治理中权力集中的传统格局并未发生根本变化，脱胎于镇政府的街道办事处具有上下承接作用，对上的作用是对基层社会的总体性控制，对民众的回应是满足社区居民需求。笔者所在课题组的个案调查表明，Y社工站为当地居民提供专业化服务的优势逐渐呈现。一方面，促使该街道办事处迅速得到上级政府认可，并为自己谋得政治筹码，有助于实现对上级部门的交代；另一方面，社工站的活动同样获得了当地民众的赞同和支持。因此，当地政府与社工群体的关系重建具备一定政治基础，并主要通过两个环节完成。
一是高层对话。在出现关系危机之后，双方各自动员领导进行商谈，由此，N高校社会工作专业的负责人和W街道办事处主任进行了一次深刻的面对面沟通，双方就关系互动及未来关系走向展开了激烈讨论。
沟通的效果是在一定程度上缓和了双方的控制关系。正如Y社工站高校负责人所言：“通过双方领导的洽谈，街道办事处对我们的活动限制少了很多，他们不再随意干涉专业活动，但我们仍然希望他们能够给我们更多支持，主要是帮助我们宣传社工站，动员更多人参与到活动中来，毕竟我们人力有限，而且进入社区的时间较短，只有获得了地方政府的支持才能更好地提供服务。”
这段话说明，在制度不完善的情况下，“长官意志”及影响力往往具有决定性作用，这种看似非理性的措施却起到了意想不到的效果：某些政府领导人管辖下的政府势力在短时间内迅速减少了对社工群体的行政性掌控。但是，这种现象也折射出此格局的非稳定性，人员变动可能造成效果转换。另外，社工群体既希望控制弱化但又不想当地政府对他们的支持减少，相反，他们需要政府扮演社会倡导、组织动员、宣传引导和中介组织等角色。
二是规则制定。合作让当地政府与社工群体显示出自身的资源与行动能力，并通过互动和商议制定行动规则，在规则实施的基础上，双方的权力与合作关系不断建构。在本案中，当地政府与社工群体经过反复协商和博弈签订了《共建协议》，并借用书面规则约束双方行动。《共建协议》详细规定了双方的权利和义务，促使当地政府与社工群体之间形成了“契约性”联结关系，并产生了行动妥协，这种行动妥协在一定程度上推动了双方由控制性关系向平等伙伴关系的转变。
四、权力视角下当地政府与社工群体互动关系的理论分析
1.权力交换与合作促使彼此间关系建立
从笔者所在课题组个案调查分析中可以看出，社会工作介入农村社区建设是社工群体与政府权力交换与合作的结果。一方面，当地政府在社区建设中引入了专业资源，可以依靠专业权力回应民生需求。由于社会工作的专业价值、特点与农村社区建设具有高度契合性，既可以协调、沟通国家和基层政府及民众的相互关系，又有利于平衡国家行政化，推动与社区自治的张力，促进农村社会由管控型治理向服务型治理方式的转变。[5]同时，个案还显示出，政府利用社会工作的专业权力有效回应了国家政策要求和民众需求，并谋得向上的政治砝码。另一方面，社工群体通过交换专业权力获得当地政府的行政权力支持，为专业发展建构了空间。在我国，社会工作发展的关键性因素在于政府的主导作用。[6]近年来，农村社区建设在变革基层治理方式的同时释放出新的社会空间，社会工作介入农村社会发展呈现出一定数量的增长。由于当地政府拥有为社会工作发展提供资源支持与政策支持的权力，因此，这种权力的运用亦能推动专业发展。
社会工作的介入与发展是基层政府社会管理创新的自发性需要，也是推进基层社区建设的重要影响因素，同时，也是社会工作专业发展的客观要求，双方通过交换各自的行动能力——权力实现合作。但是，这种建立在权力合作与交换基础上的互动关系能否在社区建设中创造、维系和变革社会力量的组织和架构，从而演化为中国农村社区建设的一种模式值得商讨。
2.权力——“地位效应”引发关系冲突
学者R.布东提出了“地位效应”概念，认为理性取决于特定行动环境中决策者或行动者所处权力的地位，该地位决定他与其他行动主体的关系较量。[7]在本案中，当地政府与社工群体的关系冲突深刻描绘了国家与社会关系的非平衡性，冲突原因归结于双方权力的强弱。由于转型期社会组织及力量的发展更多的依赖国家“自上而下”的推进，从而呈现出强国家与弱社会的非平衡格局。[8]当地政府在农村社区建设中扮演着行为主体角色，但是，当地政府在发挥公共服务职能之外具有谋求部门利益和自我发展的动机，促使其用权威驯服与控制其他社会参与力量，谋求尽可能大的利益空间。[9]Y社工站的研究显示，当地政府企图将社工群体纳入自身行政体系内，如提议联合办公，对工作人员进行考评等，凸显出政府对社会力量的行政化要求。
从对Y社工站的研究来看，当地政府与社工群体之间是依附而非对等的协商关系，社工群体并非独立于当地政府之外或与政府平等博弈，而是在当地政府掌控之内，当地政府试图通过组织、资源、人事等途径对其进行直接或间接掌控。虽然当地政府希望在其管辖范围内实现一致的社会控制，但社工群体却尽力反抗，希冀维持自身权力，他们之间控制与反控制博弈造成了关系冲突。
3.权力较量与妥协推进关系重构
在合作领域，行动者之间存在着相互依赖性、关系不平衡性、意愿殊异性和矛盾性，因此，冲突总会出现，解决冲突就必须通过权力协商与交换，达成妥协性均衡。[10]Y社工站的个案说明，政府和社工群体的关系重建取决于权力关系的较量与妥协，具体表现为社工群体的有限抗争与政府的有限妥协。一方面，社工群体的防御性策略形成了有限抗争。在行动协商性交换游戏中，存在一种防御性策略，参与者们都会力图系统保护甚至扩大自身领域和自由性，以增强行动的确定性。[11]本研究的个案资料显示，社工群体动员高层领导与当地政府进行对话，用谈判和书面约定等形式抵制政府的强控制，竭力保护专业权力。事实上，这种建立在对话基础上的协商是一种有限抗争，缺乏对当地政府控制核心要素的争夺，也在某些方面对当地政府形成妥协，其结果是有限地保护了自身权力。另一方面，当地政府对社会力量的分类控制原则也促成其有限妥协。有学者在考察国家和社会的关系时提出了“分类控制”理论，认为国家对社会组织实施何样控制策略和控制强度，决定于被控对象的挑战能力和社会功能。[12]由于社会工作特性符合农村社区建设需求，且Y社工站开展的专业活动为当地政府获取了大量的政治资本，如2012年该街道办事处自动列入H区先进典型，加上社工群体的有限抗争，当地政府将部分项目的决策权让位于社工群体，形成了对他们的有选择性妥协。
在冲突发生后，通过双方权力的较量，当地政府和社工群体试图将各自边界进行妥协性移位，并建构一种“协商性环境”，其结果是：双方在一个有限理性的总体性制约力量中采取各自行动，达成一种规约他们的冲突性合作关系，并对双方策略性的相互依赖关系进行管理。
五、当地政府与社工群体的关系构想
本研究提出的建立当地政府与社工群体之间分离——合作型关系模式是应对我国农村现实情况的本土化措施，意指建立两者之间组织分离和需求整合的结构性关系。
1.分离：组织分离
本研究中社工站由基层政府和社工群体共建，其运行逻辑具有双重管理属性，这种相互交织的管理体制削弱了社工站的运行效率，因此，组织分离是实现两者合作共赢的前提条件。这种关系体现在两大方面：一是权力结构的分离。政府公共权力与专业权力相对分离，前者应主要包括对社工群体的宏观指导和方向指引，即从国家大政方针上指引与监管专业活动的开展，并建立健全各类政策法规规范社会工作的介入活动；后者主要表现为专业自主权力，即有权决定专业活动的组织与开展，具体涵盖活动人员安排、方案制定和时间确定等微观层面事务。当然，双方的权力合作是建立在彼此协商的基础上，即双方站在共识性关系内进行权力协商性对话，建立平等合作的伙伴关系。二是组织体系分离。政府组织体系与社工群体组织体系相对分离，即在政府内部建立相应的社会工作管理部门，该部门与社工群体内部的组织体系进行平等对接，要摈除“谁领导谁、谁命令谁”的组织束缚，构建两条平行且平等的组织体系。
2.整合：需求整合
政府与社工群体之间的关系平衡在于找准利益契合点，将两者需求有机结合，形成一种产生信任与互惠的行动机制。政府与社工群体必须通过需求整合将双方汇集在一个相互依存的共同框架之中，形成必要的价值统一和利益综合。一方面，在农村社区建设中，双方都应以激发农民主体认同、形成内生发展动力、提升农民福利为目标，形成工作合力，达成工作目标的统一；另一方面，政府的行政性策略必须由管理为本向服务为本演进，主动汲取社会工作专业技巧与方法，同时，社工群体也应尊重和吸纳当地政府的本体化经验与方法，形成工作方法的应合。
注释：
①本文中的“社会工作专业群体”是指掌握一定专业社会工作技巧与方法，从事社会工作服务相关事务，具有一定共同利益的人群联合体。
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