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中图分类号：G521 文献标识码：A 文章编号：1673—0186(2007)01—0009—04
教育券(Education Voucher)作为一种非传统的教育公共资助模式，源于新自由主义经济学的构想，其实质是通过改变教育拨款方式，强化教育消费者的选择权，在公共服务中巧妙引入市场机制的一种制度安排。这一改革运用了市场的顾客战略、竞争机制、非中心化和自主决策原则，以促进教育资源配置效率的提高。教育券的运作尽管需要具备一定的条件，但已在一些国家的基础教育和高等教育中得到使用，并被引入到我国局部地区基础教育财政资源配置的改革。浙江长兴县的“教育券”、瑞安的“教育凭证”、杭州市的“教师教育券”、湖北监利县的“义务教育卡”、江西的“职业教育券”等改革，都是引入教育券的典型试验。在实践中，教育券存在着不同的政策取向和模式。
一、中国教育券改革的两种模式
教育券理论最先由美国经济学家米尔顿·弗里德曼提出，[1] (P88-89)其后发展为两种理论模式：一为“无排富性”模式，即政府给所有适龄儿童等面值的教育券，让其自由选择不同收费标准的学校就读，不足部分由家长支付，弗里德曼提出的教育券属于这种。另一种是“排富性”模式，主张只给低收入者或有特殊需要的家庭以特殊的补助。英国经济学家皮科克与怀斯曼(Peacock & Wiseman)对弗里德曼提出的教育券理论做了修正，认为应将教育券发放的面值与学生家长的收入联系起来考虑，后来美国经济学家詹克斯(Jencks)提出了补偿性教育券模型，[2] 他们都属于这一类型。
在教育券改革的实践中，各国结合自身的实际采取了不同的政策取向和模式。教育券引入中国的基础教育领域后，以浙江长兴县的“教育券”改革和湖北监利县的“义务教育卡”改革最具代表性，影响最为深远。
(一)公平取向型模式——浙江长兴县的“教育券”改革
长兴县地处浙江省西北部，面积1428平方公里，人口近62万，在校中小学生8万多人。全县经济较发达，是浙江省的“小康县”和全国综合实力“百强县”。然而公办教育资源仍比较匮乏，单靠政府投入难以满足群众对教育的需求，特别是义务教育阶段，优质教育资源远远不够，而且公办学校办学质量也参差不齐。民办学校虽有发展，但相对公办学校还处于弱势地位。2000年11月，长兴县教育局局长熊全龙等人到美国加利福尼亚州考察中小学教育时发现，加州的教育财政拨款方式和中国不一样，教育经费不是拨给学校，而是通过“教育券”的形式直接发到学生手中，作为教育消费者的学生及其家长有权选择学校，公立学校和私立学校通过收取学生入学时交的教育券到政府换取等额的教育经费，拥有同等的竞争机会。受此启发，长兴县教育局决定根据本县实际情况，因地制宜，对美国的教育券采取“拿来主义”。在县委、县政府的支持下，2001年夏，教育局正式出台了《长兴县教育局关于教育券使用办法的通知》，开始尝试实施教育券制度。迄今为止长兴县的“教育券”改革已走过了两个阶段。
从2001年9月起，凡愿意就读民办学校的新生到教育局领取面值500元的教育券；愿意就读公办或民办职业技术学校的新生领取面值300元的教育券，入学后交给就读的学校，以此冲抵券面上的相应金额，学校持券到教育局兑换相应的现金。当年共发放教育券65万元，领券学生1800多人，其中民办学校占26人。这一阶段的改革，主要针对长兴县民办教育薄弱，普高职高比例失调的情况，鼓励学生就读职业技术学校，以培养高素质的劳动者。
2002年上半年，长兴县将教育券的功能由原来的扶持民办教育和职业技术教育，拓展到资助义务教育段的贫困学生。县教育局建立了贫困学生档案，成立了贫困学生助学互助会，出台了《长兴县贫困学生互助会经费补助实施细则》，规定从当年秋季入学起，小学阶段的贫困学生每学期可获得一张面额为200元的教育券，初中阶段贫困学生每学期可获得一张面额为300元的教育券。9月，拿到教育券的达3220人，其中民办学校学生25名，职业技术学校学生2834人，贫困学生361名，总计156万元。
对教育券的未来发展，长兴县教育局的设想是：基本完成高中教育布局调整后，在非义务教育的高中阶段全面实施教育券制度，考虑到区域、学校之间的发展不平衡，拟分两步进行：2003年9月到2005年7月为试行阶段，主要补助和扶持薄弱学校；2005年9月后，待学校发展趋于平衡，全面实施教育经费拨款机制的重大改革，以激励学校提高办学水平和教育质量。具体而言，教育局的初步设想是，实行1000元或者更高金额的教育券，让持券的初中毕业生自由择校，以促成公办学校和民办学校、普通高中和职业高中之间的竞争态势。在试验成功基础上，积极稳妥地向义务教育阶段延伸，最终实现整个基础教育的学券制，使每一个入学儿童都有机会获得政府发放的教育券，能够自主择校。[3]
(二)效率取向型模式——湖北监利县的“义务教育卡”改革
浙江长兴县的“教育券”改革引发了全国其他地方的仿效，其中又以湖北监利县的“教育变法”改革最具突破性。湖北省监利县是个农业大县，也是一个穷县，1995年有30％的乡镇负债，到了2000年，90％的乡镇财政有赤字，平均赤字不少于400万元，平均负债不低于800万元。[4] (P186)2002年，该县被定为全国农村税费改革的试点县。按照中央的规定，农村税费改革的第一阶段是取消针对农民的一切收费项目，调整农业税税率，实行农业税及农业税附加的政策。主要思路是“三项取消”、“两项调整”和“一项改革”，即取消乡统筹费、农村教育筹资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税；改革村提留征收使用办法。为了保证农村税费改革试点的成功进行，防止农民负担的反弹，中央财政向由中央认定的农村税费改革试点省市区连续进行财政转移支付。改革的第二阶段是从2004年开始。国务院决定5年内取消农业税。这些措施一方面减轻了农民的负担，另一方面使得以农业收入为主要来源的监利县财政陷入了严重的危机。该县每年只有2.6亿元的可用财政收入，其中1.2亿元用来确保教师刚性工资和基本运转。在2002年农村税费制度改革以前，监利县每年的教育支出是1.9亿，其中农村教育附加、教育集资、教育统筹三项共8000万元左右，基本支撑了农村教育。这三项收费被取消后，国家转移支付的教育拨款只有3000万，还有4000多万的缺口无法弥补。为了缓解财政压力，解决公共产品供给的困局，监利县在上级政府的支持下开始对基础教育领域进行改革，于2003年10月出台了“监发17号文件”《关于基础教育综合改革的实施意见》，从2004年起全面推行。
监利县教育改革的关键是推行“义务教育卡”制度，即改革政府对义务教育的投入体制，改变过去按教师人数、工资基数直达个人账户的拨款方式，县财政按教师人数、工资基数权重占50％和学生人数、生平应享受财政经费权重占50％的标准拨款到学校，由学校自行分配。待时机成熟时，政府将全面实施“义务教育卡”制度，设立义务教育经费专项账户，把上级转移支付用于教育的资金和县级财政投入义务教育的经费平均摊到每个学生身上，以“义务教育卡”的形式发放给全县所有九年制义务教育的学生，让学生自主择校。学生可以选择就读公办学校或民办学校，学校持收取的“义务教育卡”到县财政兑换相应的办学经费。基础教育服务引入市场机制，实行学校资产所有权与办学权分离，政府对学校国有教育资产享有所有权，将学校变为提供教育服务的市场主体。对现有学校进行评估，区分优质学校和一般学校，允许部分优质学校的收费标准高于一般学校，一般学校继续执行省政府定价。对于贫困学生，政府还将出台“义务救助卡”来保障其完成学业。同时，允许并鼓励民间机构和资本通过债转股、新增投资参股、收购或租赁等多种方式投资教育，基础教育领域充分吸收民间资金，降低运作成本。[5] 应该说，监利县的“义务教育卡”比长兴县的“教育券”改革走得更远。
二、教育券改革的两种模式比较
长兴县的“教育券”改革与监利县的“义务教育卡”是我国基础教育领域发生的一场较有影响的制度改革。二者在坚持政府公共责任的前提下，对教育投入体制大胆改革，通过改变政府教育投入方式和教育管理方式，强化教育消费者的选择权，借助顾客选择机制，塑造了公共服务的准市场，以提高基础教育的服务质量与效率。
在传统的教育投入方式和教育管理方式下，政府往往通过直接拨款的方式委托公办学校提供基础教育的服务(见图1)。
在这一机制下，教育服务的提供是垄断性的，且缺乏竞争机制，教育消费者只能被动地接受服务。公共教育生产和供给的浪费和低效率已成为不争的事实，这种状况源于公共教育政府供给和生产一元化的制度安排，可以说是政府对公共产品生产和供给垄断管理的结果。在垄断的条件下，任何组织都有可能丧失追求成本最小化与效益最大化的能力，从而导致低效率的产生。办学经费完全由政府拨款解决，生源市场的由就近入学的原则限制其自然供给，以及计划经济的办学模式使得公办学校的管理者和教师根本没有财政支出效率的概念。[6]
长兴县的“教育券”改革与监利县的“义务教育卡”改革提供了一种全新的公共服务供给与消费机制。在这种机制下，政府不是直接资助学校(公共服务的提供者)，而是通过发放教育券直接资助特定的教育消费者(发放范围依不同的教育券模式有所不同)，教育消费者持券自主选择合乎资质(由政府主管部门审查确定)的公办学校和民办学校进行消费，学校凭收取的教育券从政府部门兑换经费(见图2)。
显然，教育券带来的首先是政府拨款方式的改变，政府由资助教育的供给者(学校)转为直接补贴教育消费者。这一改变使教育资源控制主体发生了重大变化，教育的供给者控制变为教育消费者控制(或部分控制)。教育消费者由于控制了教育资源，获得了教育服务的主动选择权，地位变得强大起来，成为公共服务的有力的影响者。教育消费者的理性选择给教育的供给者带来了竞争压力，由消费者的选择引发的供给者的竞争成为提高教育服务质量和效率的强大动力。
然而，长兴县的“教育券”改革与监利县的“义务教育卡”改革在取向上却有差异，代表了两种不同的教育券运作模式。
(一)从改革的目的看
长兴县的“教育券”改革针对该县民办学校发展薄弱、普高职高比例失调、贫困学生失学三大问题，通过发放民办教育、职业教育、贫困助学三种类型的教育券，尽可能体现教育的公平性，体现政府对职业教育的政策导向，吸引民间资金对教育的投入，建立扶贫助学的长效机制，推动民办教育、职业教育的发展，扶助贫困学生就学。
监利县的“义务教育卡”改革来自税费改革带来的财政压力，是为了解决公共产品供给的困局。针对教育资金来源渠道单一，基础教育投入不足，公办学校的垄断地位和集权式管理带来的效率低下、资源浪费、质量滑坡、乱收费、负债等现象，力图用教育服务的市场化方式来解决经济欠发达地区农村基础教育面临的问题。
(二)从资助范围看
长兴县的“教育券”改革属于公平取向型模式，教育券的发放对象限于就读民办学校的义务教育段学生、就读职业技术学校的学生、九年制义务教育的贫困学生。
监利县的“义务教育卡”改革属于效率取向型模式，它针对所有九年制义务教育的学生。
(三)从投入方式看
长兴县的“教育券”改革采用的是部分教育券形式，就读民办学校的义务教育段学生能领到500元的教育券，就读职业技术学校的学生能领到300元的教育券，小学阶段的贫困生每期能领到200元的教育券，初中阶段的贫困生每期能领到300元的教育券，发放的只是教育经费中的一小部分，教育拨款的主体部分仍然流向了公办学校。
监利县的“义务教育卡”在义务教育阶段采用的是全部教育券形式，政府把投入义务教育的经费平均分摊到每个学生，以“教育卡”的形式发给学生个人，对于贫困生，政府将出台“义务救助卡”保障其完成学业。
(四)从作用机制看
长兴县的“教育券”改革注重发挥政府的主导作用和宏观调节功能，以扶持民办学校、扶持技校、扶贫，实现教育公平为目的，教育消费者的选择是受制约的，“教育券”给予学生的是政府导向下的一种选择权，“教育券”的最终流向不是受制于学生的意愿，而是政府的导向。[7]
监利县的“义务教育卡”更注重强化教育消费者的选择权，在公共服务中全面引入市场机制发挥资源配置作用。这种机制之下，学校是教育公共产品的供给者，学生是教育的消费者，教育消费者的选择权决定了“教育券”的最终流向。
(五)从实施效果看
长兴县的“教育券”改革发挥了一举数得的效果。对教育券发放范围的确定，使得教育消费者可以在民办学校和公办学校进行选择，给两类学校营造了一个相对平等的竞争氛围。民办湖州清泉武校在校学生由2000年的341人增加到2002年的1171人，华盛虹溪中学由2001年的926人增加到2002年的2329人。外来资金教育投入不断增加，2001年长兴县便成功引进4500万元资金，2002年浙江花海国际有限公司投资1.3亿元新建一所中学。政府对职业教育的政策导向效果明显，长兴初中毕业生升高中段比例大幅上升，由2000年的68.2％提高到2002年的81.7％职教招生形势好转，普教、职教招生比2000年仅为1∶0.73，2001年、2002年均达到了1∶1。初步建立了扶贫助学的长效机制。
监利县的“义务教育卡”的发放给教育的供给者带来了竞争压力，由消费者的选择引发的供给者的竞争成为提高教育服务质量和效率的强大动力。与此同时，监利县还进行了教育管理体制改革，变政府微观管理为宏观管理，建立了教育质量评估、国有资产管理、教师交流、信息发布等一系列监控和服务体系；建立了学校内部民主管理机制，实行校长聘用制、全员聘用制、岗位工资制，学校成为提供教育服务的市场主体。可以说，监利县的“义务教育卡”改革完全打破了原有的整个基础教育管理模式。
(六)从改革的核心价值看
长兴县的“教育券”改革体现的是生产者主权，追求的是教育公平和结果平等，更接近于国外的“排富性”模式。
监利县的“义务教育卡”改革体现的是消费者主权，追求的是效率优先和机会平等，更接近于国外的“无排富性”模式。
总体上说，长兴县的“教育券”改革和监利县的“义务教育卡”改革作为两种本土化的教育券改革模式，既借鉴了国外教育券的一般理念和基本模式，又顾及到本地的实际情况，尽管还存在不足，但它们在我国的基础教育领域仍有借鉴和推广的价值。