反行政垄断和行政分割：统一市场建设的突破口和主体内容，本文主要内容关键词为：行政论文,突破口论文,主体论文,内容论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中共十八届三中全会报告提出要建设我国的统一市场。统一市场是我国社会主义市场经济体制的基础，建设统一市场也是对我国经济体制进行全面深化改革的核心问题。计划经济体制结束多年，但是中国经济赖以运行的统一、开放、竞争、有序的市场基础和市场体系并没有相应地建立起来。现在虽然商品市场的分割现象逐步消失，区域商品市场的对外封锁、地区关键资源的禁止外运等现象已经很少见，但我国统一市场的建设中要素市场分割的问题还很严重，无论在劳动力市场，还是在资金市场、土地市场等，都存在着动机更为复杂、手段更为隐蔽的市场分割现象。 反垄断法是市场经济运行的根本大法。在我国，只有抓准反行政垄断这个统一市场建设的突破口，才能为经济发展进入新常态提供新的动力源。同时，运用反行政垄断的各种规则指导政府与市场边界的界定，清理各种不当规定和做法对统一市场的行政分割，也是建设统一市场的主要工作内容。 一、反行政垄断：新常态下统一市场建设的突破口 一般认为，全国统一市场建设遭遇困境，是因为地方政府出于局部利益考虑而过度地干预微观市场运行，使市场机制的自调节作用不能够充分发挥而致。其实，这是问题的表面。实质在于，我国在大国经济条件下，形成了中央和地方两级政府之间特有的不够完善的治理结构。 非平衡发展是发展中大国经济条件下经济发展的常态。我国中央政府在此约束下实现平衡发展的目标，一般有两条治理路径：一是纵向调整路径。中央政府直接实施产业政策，或通过央企实施，或通过财政转移支付，对落后地区加大经济支援和资源的投入力度，缩小区域间的发展差异。二是横向调整路径。中央政府通过鼓励区域间竞争，来实现区域增长收敛。主要手段是以区域经济增长绩效作为官员政治晋升的重要指标，这成为地区问横向竞争的主要激励来源。它一直是我国中央和地方政府间的核心治理思路。与此类似，这一治理思路在省、市、县等各级政府中也常态化地普遍使用，自上而下地贯穿我国的国家治理体系，成为支撑中国高速增长的制度基础。 在这种国家治理结构中，地方政府为了加快经济增长，纷纷模仿和推出国家层面上运用的产业政策，通过制定区域产业政策来加快本地区发展。区域产业政策激励地方官员普遍“企业家化”，人为指定并扶持特定产业发展。这种治理结构的制度设计，为市场分割奠定了制度基础。 虽然以发展为核心的、由中央政府实施的产业政策，能充分利用国内庞大的内需市场，发挥比较优势并保护和促进幼稚产业成长，但是在地方政府层面上大规模使用这一工具，副作用非常之大。 直接的结果就是，地方政府为了提高当地潜在支柱产业成功的可能性，必然会尽可能保护当地市场。为了扶植本地特定产业，地方政府在鼓励当地产业向外地市场渗透的同时，会自觉或不自觉地限制外地同行业企业进入当地市场；会自觉或不自觉地限制当地产业发展的核心要素外流；会对外地同行业企业在当地获取公共服务或经营审批中采取差别化待遇。因此，国内市场分割的壁垒本质，是地方政府在本地经济利益驱使下，运用行政权力干预特定产业的直接结果，是地方政府滥用产业政策的直接结果。 目前，中央政府虽然大力推动全国统一市场建设，针对地方各种行政壁垒不断出台具体对策，但是这些具体对策并没有从顶层设计来考虑，没有能够改变政府内部的激励机制结构，因此就不能真正解决地方政府局部利益的形成源头，也没能切断地方政府在局部利益激励下对产业政策的滥用。 由此决定了在当下，我国市场分割的具体手段和形式层出不穷，屡禁不止，且更为隐性化，更为合理化。例如以维护消费者利益或环境安全等为名，在产品质量检验和生产经营安全管理中采取内外有别的态度；市场分割还从传统产业向新兴产业蔓延，新能源汽车、新材料等战略性新兴产业开始经历传统产业曾经历的各种市场封锁和区域间的差别待遇。 国内市场分割是我国当前国家治理结构的间接“副产品”。合理的改革思路是完善国家治理体系和治理结构。具体就是要针对地方政府利用行政手段分割统一市场的现象，努力在产业政策贯彻实施中“去地方政府化”。除了要在政府职能改革上削弱地方政府分割市场的动机外，更要按照全面依法治国的要求，推进反垄断法的执行，加强全国层面的竞争政策来约束地方层面的产业政策。 反垄断法是守护市场经济健康运行的经济宪法，在消除企业垄断导致的市场分割、维护市场统一和市场竞争方面不可替代。和西方国家反垄断法根本不同的是，我国反垄断法不仅需要管辖企业的经济垄断行为，更需要管辖行政机关滥用行政权力、排除和限制市场竞争所形成的行政垄断。行政垄断是地方政府滥用产业政策的直接体现，实施经济垄断的企业，也往往是地方政府产业政策的支持对象。这两类垄断以行政垄断为根本和主体，交织在一起共同阻碍了我国统一市场的形成和发挥作用。 虽然我国反垄断法自2008年起实施，但是执法力度不强，对行政垄断管辖欠缺，这些缺陷都约束了反垄断法在全国统一市场建设中的核心抓手作用。经济新常态下，我国统一市场建设迫切需要高举反垄断法的旗帜，强化反垄断法的经济宪法地位，利用公平性竞争政策来限制偏向性地方政府产业政策，并最终实现对后者的替代。具体举措是： 首先，加强反垄断法对行政垄断的管辖，将实施行政垄断的行政主体作为管辖重点。行政垄断是地方政府滥用行政权力分割市场的主要手段和工具，是当前我国面临两类垄断行为中的主体，但是我国反垄断法并没有将行政垄断作为其主要管辖对象，反垄断法甚至规定地方政府实施的行政垄断行为只能由上级机关责令改正，反垄断法执行机构只能向其上级机关提出依法处理的建议，这和十八届四中全会全面依法治国的精神不相吻合。行政垄断行为与实施该行为的行政主体应该被纳入反垄断法的直接管辖下，在法律框架下规范地方政府滥用产业政策、任意设置市场分割壁垒的行为。为此，我国应该尽快在立法层面上推动反垄断法的修订，尤其是强化其对行政垄断行为和主体的管辖。 其次，整合加强反垄断执行机构，成立独立且垂直集中管理的反垄断法执行机构。我国根据反垄断法在国务院设立了反垄断委员会，但具体的反垄断执法职能横向分散在国家发改委、商务部和国家工商总局三个国家部委的下属相关部门，同时反垄断执法职能还纵向分散在地方政府的价格、工商等部门。这种横向和纵向分散的反垄断执行机构设置，必然导致其缺乏权威性和高度独立性。未来需要在国务院反垄断委员会主管下，成立专门独立统一的反垄断法执行机构。建立这一强有力的新机构，一方面要横向整合分散在多个国家部委中的反垄断职能机构，另一方面要纵向整合分散在各级地方政府中的反垄断职能机构，并保证在组织机构上实施垂直管理。 最后，探索完善行政垄断主体法律责任的途径，将其与领导干部选拔任用考核机制结合起来。目前，我国反垄断法的法律责任体系存在种种缺失。例如，缺乏对垄断行为主要决策人和实施者的责任认定与处罚、责任力度过轻等。从推动国内统一市场建设的角度来看，完善反垄断法中行政垄断主体法律责任必不可少。这需要将实施行政垄断的地方政府行政主体的主要负责人纳入反垄断法的法律责任主体范围内，并且需要探索其应承担的具体法律责任形式。这些法律责任形式的承担应该视行政垄断具体行为后果的严重程度有所区别。同时，对于党员干部采取行政垄断行为、分割国内统一市场的情况，还应该加大行政处罚力度，要求领导干部承担相应的领导责任，并将这方面情况纳入领导干部选拔任用考核体系。 二、反行政分割：清除妨碍统一市场建设的不当规定和做法 反行政垄断的法律规制，是界定政府与市场边界的基本法则之一，也是清理各种阻碍统一市场建设的不当规定和做法的依据。因为，反行政垄断的法律规制，规定了政府不能对市场做什么的底线。因此统一市场建设中的主要工作内容，就是要运用反行政垄断的各种规则，指导政府与市场边界的界定，清理各种不当规定和做法对统一市场的行政分割。 统一市场建设中的各种不当规定和做法，我们可以举的比较典型的例子是：2012年以来相继兴起壮大的全国股份转让系统(俗称“新三板”)与上海股交中心、前海股交中心等多达30余家的股权交易市场之间，目前存在着严重的市场分割、竞争环境和条件不公允的问题。具体来说就是： 第一，场外交易市场法律地位不对等，影响市场发展潜力。目前，全国股份转让系统的法律地位明确，即“经国务院批准设立的证券交易场所”，而其他市场则基本是依据2012年8月证监会发布的《关于规范证券公司参与区域性股权交易市场的指导意见(试行)》而设立。地方股权交易市场的法律地位模糊，很大程度上影响了该类市场功能的发挥，也导致银行、基金等金融机构全面参与该类市场缺少依据。 第二，“区域性市场”的提法，影响场外市场的健康发展和功能发挥。目前，国家有关部门将证监会监管的全国股转系统与地方政府监管的股权交易市场区分，分别定义为“全国性市场”与“区域性市场”，这对地方股权市场产生了众多不利影响：其一，对地方市场业务拓展和服务功能发挥造成了巨大障碍；其二，各地政府往往采取行政化的强制手段，要求当地企业在当地市场挂牌交易；其三，在证监会发布的《关于规范证券公司参与区域性股权交易市场的指导意见(试行)》中，存在监管政策上的偏误。 第三，对功能相同的场外市场给予不同的定性，束缚了市场发展的空间。按照当前有关监管部门的说法，全国股转系统的交易方式为“公开转让”，其他场外市场的交易方式为“非公开转让”。这实质上是人为设定的不平等，导致两类市场的性质截然不同：公开转让定性的市场发展空间巨大，而非公开转让定性的市场发展却受到了很大的约束，造成了市场发展上的不平等。 第四，市场监管制度未及时完善，造成市场不公平竞争。2011年国务院发布《关于清理整顿各类交易场所切实防范金融风险的决定》，规定地方股权交易市场不得采取集中竞价、做市商等集中交易方式交易；投资者买入后卖出或卖出后买入同一交易品种的时间间隔不得少于5个交易日；权益持有人累计不得超过200人。而全国股转系统则完全不受此限制。这种市场间不公平的发展环境，使地方股权交易中心的交易活跃度、市场发展规模和空间受到很大程度上的限制，从而不利于引入竞争因素来提高我国场外市场的整体发展水平。 第五，缺乏统一规划、市场布局不合理，重复建设导致资源浪费。近年来，在我国场外市场建设过程中，由于国家层面缺少统一规划和布局，各地政府纷纷筹建股权交易场所，进行跑马圈地。目前同类市场已达30多个，有的省甚至在多个城市建设股权交易市场。事实上，一些市场由于缺少投资者、投资环境等必备要素支撑，难以发挥交易融资功能，直接导致大量重复建设，造成资源浪费。 上述妨碍我国统一市场和公平竞争的各种规定和做法的例子，在我国经济转轨时期应该说比比皆是，表现为在国民经济各领域中长期存在的市场分割和市场壁垒。形式上主要有三种： 一是要素市场的社会分割。如土地市场中城乡建设用地的不同权不同价，维护了畸形的城市房价，并且损害农民的利益。尤其是劳动力市场的社会分割，在造成严重歧视的同时，加剧了社会矛盾和结构失衡：不仅城乡之间存在身份、户籍的区分，而且在城市社会成员内部，如公务员、事业单位、企业员工之间，也存在严重的社会分割，甚至同一单位内部还有固定制与合同制的区分。这些不同性质的社会阶层之间不仅难以流动，而且其在生活方式、收入和消费水平、社会公共福利等方面，也存在着巨大的差异。这些差异助推既得利益群体形成，反过来又强化了原有的社会分割。 二是要素市场的区域分割。国外经济学家经常说中国的市场是“碎片市场”。这一论断的依据是我国在统一市场的形成过程中，受到了强大的地方政府行政力量的干扰。如战略性新兴产业投资发展中的各自为政和严重的产能过剩；劳动力在地区之间的移动，受到户籍、福利、医保、社保、养老制度不统一的限制；在资本流动方面，企业异地间收购兼并往往受阻于地方政府阻扰；再如，在基础设施建设投资领域，也存在着严重的跨地区互不配套、不衔接、不畅通等问题。要素市场的区域分割，导致中国即使具有巨大的内需，也仍然不能成为推动本国规模经济企业崛起的主要力量。 三是要素市场的制度分割。各种文化、习惯、地方法规、政策和条例等制度因素，是影响我国生产要素按区域、社会、产业等指向进行市场化流动的最重要的内在因素，是形成市场分割和市场壁垒现象的主要原因。如以条块管理国民经济，造成条块之间以及各自内部的分割；对外资企业的超国民待遇，造成了外商与本土企业之间竞争条件的不公允；政府就所有制性质、企业规模等标准分类管理企业的习惯和制度，是导致民营企业与国有企业、大型企业与中小微企业之间存在着十分悬殊的政策环境的根本原因。 三、严重市场分割和市场壁垒现象存在的主要原因 我国在经济转轨时期的市场运行中，为什么存在着那么多，那么严重的市场分割和市场壁垒现象?主要原因有三： 第一是生产力水平和发展阶段的限制。中国是典型的二元经济结构国家。一半的人口仍然在农村，以及生产率与发达国家有重大差距的现实，决定了我国居民成员之间还将长期存在着不平等。这是形成市场分割和市场壁垒现象的客观原因，但是生产力水平低，虽然是容易形成市场分割的基础，并它并不意味着就会有严重的市场分割和市场壁垒。后者更多的还是与制度有直接的关系。 第二是政府权力边界的不断扩张和膨胀。在转轨经济中，在所有可能分割市场运行的因素中(包括竞争与垄断、政府管制、文化习俗等)，只有政府的行政权力才有可能长期地、有力地、大幅度地扭曲、撕裂、分割和限制市场。因此，不断扩张和膨胀的政府权力，尤其是以政权力量和市场利益双重叠加为特征的地方政府行政管理体制，在替代市场和社会组织边界的同时，必然严重撕裂了统一市场，是妨碍我国区域经济发展一体化的主要因素。 第三是具体的改革战略和政府管理方法的选择。如果政府主要按照时间维度设计改革方案，那么新旧市场分割就容易形成；如果主要按照空间维度设计改革方案，那么区域间歧视和不均等就必然形成如果主要按照主体维度设计改革方案，那么市场主体的身份歧视就容易出现。举例来说，过去大面积地实行渐进式的“双轨制”的改革方式，即老的老办法，新的新办法，这种改革方法因为不会触动既有利益者、改革的阻力较小，因而后来备受改革者青睐，被大幅度地运用于其他方面，甚至用于社会领域的养老体系改革中。但是，这一改革方法直接造成了市场分割。更为严重的是，留在旧体制轨道上的利益主体，不仅逐渐成为进一步改革的阻碍者，而且还是新制度的腐蚀因素。 因此，普遍存在于社会成员之间、行业之间、不同所有制之间、地区之间在收入水平、资源利用机会等各方面人为的不平等，导致了寻租腐败和日趋严重的社会不满情绪。由此决定了中国市场化取向的改革必须要通过清除市场分割和不公平竞争环境，让各类企业平等地获取和使用生产要素，让各类市场主体有平等的机会参与市场竞争，让社会成员公平地分享发展成果。 四、推动统一市场建设和完善的建议 我们建设统一市场，不是要把全国变成一个市场，而本质上是要求各地区市场主体的竞相开放，包含各地市场主体的对内开放和对外开放。各地区市场主体都清除了造成市场壁垒的社会、区域和制度因素，都相互对别人开放了，统一市场的基础和前提就会自然形成。从范围上来看，中国各地区都竞相对内对外开放，如华东地区内的市场主体都相互全面开放、不相互设置壁垒，那华东统一市场就会形成；如果整个中国各地区间相互开放，中国统一市场就会形成；如果中国对全世界开放，那么中国的市场就是全球性市场或世界市场。因此，市场的对内开放其实是深度对外开放的基础。 有鉴于此，推动统一市场建设和完善，政府工作的重点和重心，应该放在加快清理和废除造成市场分割和市场壁垒的各种规定和做法上，要求和鼓励各地区的市场对内开放和对外开放。这是建设统一市场的前提。为此建议： 第一，全面推进负面清单管理，明晰地界定政府权力边界。清理和废除各种明显的和隐形的地方政府保护条例、办法，清理和废除各种行政垄断权力，清理和废除各种违法实行的优惠政策，最好的途径是缩减政府日益膨胀的权力，建立政府负面清单管理的“六张清单”制度：政府行政审批目录清单、政府行政权力清单、投资审批负面清单、政府部门专项资金管理清单、行政事业性收费目录清单和部门职责清单。现在各地也在纷纷实施政府的负面清单管理方法，但是实际情况是不仅负面清单仍然很长，而且清单内的都是关系到市场主体命运的实权，清单外的一般都是多少年不用的“闲权”。因此必须强调：一是要真正做到清单外无审批、无权力、无收费，必须严厉制止变相“留权、截权”行为；二是要做到清单目录压缩的“常态化”，逐步缩小政府的权力边界；三是为了保证清单顺利执行，除了上级部门要加强监督外，还需要建立受到民众、企业和社会监督的保障平台。 第二，逐步推动产业政策过渡到竞争政策，推进公平正义取向的普惠制政策。实施产业政策的本意，就是为了贯彻“非均衡”发展战略。因此，非中性化的产业政策最容易导致不公平的发展竞争。在产业政策地方政府化运作之后，最容易导致对全国统一市场的分割。改革开放30多年来，我国面临的发展问题已经不是没有市场自由和市场竞争，也不是没有发展竞争，而是缺少平等竞争，缺少自由竞争中的公平环境和条件。各种行政垄断、行政干预、各种利益联盟和国有企业借助于产业政策等手段，严重扭曲市场的资源配置功能，导致了严重的寻租和不公正，以及市场取向的改革严重走样。这是中国存在严重的结构问题以及发展方式粗放的主要原因。基于建设统一市场、扫除平等竞争的障碍的要求，首先必须调整产业政策的行使方式，推进经济从“发展竞争”，转向“自由竞争”和“平等竞争”。也就是公平正义取向的、普惠型的竞争政策要逐步替代有倾斜的产业政策而成为我国统一市场运行的奠基石，成为规范市场竞争关系的主导规则，由此确立竞争政策在整个政策体系中的优先地位。这就是我国未来更深层次的全面深化改革的重要体现和主要着力点所在。标签：行政垄断论文; 企业经济论文; 法律主体论文; 反垄断法论文; 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