英美韩日四国政府改革比较——政府改革实践的案例分析及其对我们的启示，本文主要内容关键词为：政府论文,案例分析论文,四国论文,英美论文,韩日论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、四国服务型政府建设经验
世界是多样性的统一，世界各国开展政府改革、推进政府现代化的道路也必然是五彩纷呈的。但有一点是相同的，这就是必须坚持从本国的实际出发，与具体国情相结合。这既体现了事物发展的一般规律，也是总结实践经验所得出的科学结论。
综观当今世界各国政府改革和推进政府现代化建设的历程，既有成功的模式，也有失败的模式，既有发达国家模式，也有后发展国家模式，既有自下而上的促动模式，也有自上而下的推动模式。但无论何种模式，大凡政府改革搞得比较好、推动服务型政府建设取得较好成效的国家和地区，无一不是较好地坚持了遵循一般规律与本国国情的创造性结合。
自上世纪70年代以来，在全球化时代环境下，随着社会经济和民主政治的发展，在公民社会日趋成熟以及政府治理危机日益凸现的形势下，发源于欧美经济与合作发展组织某些国家、与市场化的经济改革相呼应的一股行政改革(亦称为行政现代化和新公共管理运动)之风席卷各大洲。以此为发端，促动了30年来全球范围内一场持续的政府改革浪潮。
认真分析世界各国政府改革的实践进程，学习借鉴其正反两方面的经验，对于推进中国特色服务型政府建设具有重要的现实意义。
(一)英国政府改革的实践经验
英国是西方国家中最早实施公共行政改革的国家之一。面对世界经济衰退和国内经济滞胀，英国历届政府采取了一系列改革措施，目的是降低公共服务成本，改进公共服务质量，提升政府形象，赢得公众支持。从80年代初到90年代末，英国政府改革的具体措施主要包括四个部分：一是通过提高效率来节省公共服务开支及政府运营成本。设立效率小组开展“雷纳评审工作”，以解决政府部门效率低下和政府开支过大问题。二是政府机构改革。通过推行“下一步行动方案”，把提供公共服务的职能从政府部门分离出来，成立专门的“执行局”，提倡采用更多商业管理手段来改善执行机构，以提高公共服务水平。三是服务承诺。通过开展声势浩大的“公民宪章运动”，以宪章的形式将政府公共服务的内容、标准、程序和时限、违诺责任等公布于众，接受公众监督，以更好地满足公众对公共服务的合法要求。四是引入竞争机制。通过管理方式的改造，在公共服务领域引入私营部门的经营原则，打破垄断，鼓励竞争，提高公共服务质量和水平。[1]进入20世纪90年代中后期，西方各国又进行了以“整体政府”为内容的新一轮政府改革运动(又称“全面政府”和“协同政府”)。“整体政府”的公共服务模式具有三个基本特征：即公平正义的公共服务目标，联合的公共服务方法，协调的公共服务政策。英国再次成为“整体政府”改革的首倡国。其改革纲领主要体现在1999年颁布的《现代化政府白皮书》中，主要内容有5项：一是通过采取5个方面的具体措施，来改进政策制定，特别是通过加强政府、授权机构、私企、智囊团之间的联系，实现政策制定的高度参与，共同提高公共政策质量。二是回应性的公共服务，通过界定服务提供的合适主体，改进绩效评估和审查的原则，从效率优先走向质量优先，促使公共服务充分满足公民需要，而不是给公共服务的提供者带来方便。三是提高公共服务质量，通过开展对政府部门公共服务评估、建立公共服务标准、订立跨部门的公共服务协议等，实现部门间的协同，以提高政府效能和服务质量。四是建立信息时代的政府，包括发展IT技术策略，通过使用数字签名智能卡等提供电子化服务。五是重视公共服务的价值。[2]从总体上看，英国的公共服务和政府改革具有首创性、持续性和全面性的特点，改革的效果也比较好，对世界各国政府改革、特别是在西方国家中产生了广泛的影响。
(二)美国政府改革的利弊得失
自20世纪70年代以来，美国政府就一直面临着较为严峻的政治经济形势，由于经济陷入“滞胀”，导致一系列问题的出现，如政府开支过大，造成经济停滞，财政危机严重，福利制度走入困境，政府部门工作效率低下，公众对政府的不满越来越强烈，面临严重的信任危机。为迎接全球化和知识经济时代的来临，以及摆脱财政困境，提高国际竞争力和政府效率，美国自90年代开始开展了一场持续的重塑政府运动。改革的基本内容主要是围绕着政府自身结构性调整及提供公共服务方式的改进。在政府自身结构调整方面采取的主要措施包括：重组和裁减行政项目、行政机构及行政人员；调整和变革政府规制；重塑政府文化，形成以结果为导向、绩效为基础、顾客为中心的新型行政文化。在改进公共服务方式方面采取的主要措施包括：按照“顾客第一”的原则，改进直接与公众接触的政府机构的绩效；修改公共服务规则，使之更易于为公众理解和接受；以顾客满意度、雇员满意度、工作成果三方面，对管理者进行综合测评和综合考核；建立公共服务工作中的协作伙伴关系，扩展公共服务社会化；构建面向顾客和社会的电子政府。美国政府改革表现出以下特点：一是回归小政府模式，二是政府企业化，三是推进公共服务社会化，四是组织结构扁平化，五是非官僚化，六是政策执行自主化，七是政务电子化。
对美国政府改革和政府重塑运动的客观效果，学界众说不一。有的认为，美国政府改革取得了明显成效，特别是在缩小政府规模、降低财政开支、精简行政规章，提升政府工作效率和质量，强化政府公益性等方面效果明显，重塑政府运动对美国经济产生了积极的影响，以此带来了美国历史上最长一次的经济扩张期等。有的对此有不同的看法，特别是美国发生次贷危机并继而引发自上世纪30年代以来最严重的全球经济金融危机以后，国内外学者，重新反思美国政府改革的政策，包括一些经济学家等在内的一些学者认为，危机爆发虽然不能简单地归因于某些单一因素，但从政府工作的视角看，政府监管体系落后，过度放松规制，应是引发这次危机的重要原因。以此反观美国政府的改革，由于经济自由化思潮的影响，美国政府过度强调市场的自我调节功能，脱离了美国经济社会(特别是金融领域存在风险)的实际，而在收缩政府社会职能和经济职能的口号下，“放松规制”，对市场和金融业疏于监管，实行更大的市场化和自由化，客观上加速了危机的到来。随着危机的深化和事态的演进，人们会对美国政府改革的利弊得失做出正确公正的评价。
(三)韩国政府改革的实践探索
韩国从卢泰愚时期开始探索政府改革。自此以后，卢泰愚和金咏三政府都实施了一系列改革措施，如实行地方自治制度，扩展公民参与的渠道等。特别是金大中执政后，实行了一系列比以往更加有力的措施来进一步推进政府改革和民主化进程。如顾客宪章运动的实行、政府向私营机构分权、电子政府建设等。金大中政府在提出了包括企业、金融、劳动、政府等四大领域的国家总体改革框架的基础上，提出了建立“小而高效的服务型政府”的政府改革目标和55项改革课题，使改革目标分明、方向明确、计划周密并具有可操作性。[3]围绕实现建立“小规模高效率服务的政府”的目标，主要推动了以下几个方面的改革：一是调整公共部门结构，进行了机构调整、政府业务外部委托、国有企业民营化和地方分权改革。二是改革行政运营系统，通过责任运营机关制度、开放型任用制、成果薪金制的引入，推进了人事组织运营系统的改革。三是改善对民服务，自1998年以来，在中央行政机关和地方政府广泛实行行政服务宪章制度，在充分听取各界意见和调研的基础上，政府选出国民不满意程度最高的包括警察、住宅、交通、教育、环境、福利和劳动、食品和卫生等在内的7个领域15项改善服务的课题并对其进行了改革。为提高行政服务水平作出积极努力。四是建立电子政府，在提高对民服务，提升政府管理水平和政府竞争力，并在反腐倡廉，提高透明度等方面取得了明显成效。五是规制改革，主要是大幅度改革土地、劳动、金融部门的规制，为恢复经济和提升国家竞争力带来了契机。
韩国几届政府的改革，注意从本国的实际出发，利用其制度体制和文化上与西方国家的渊源，大胆学习引入西方管理理念和方法，同时采取比较果断的做法，取得了明显的成效。特别是韩国政府注意调查研究，摸清社情民意，注重专家与民间的介入，建立官民合作机制，提高了改革决策的科学性和改革过程的透明性。在政府改革的众多具体领域和每一个阶段中，政府都组织由民间人士组成的评估委员会，对管理现状进行客观、公正的评估，并对今后的改革提出合理的建议。这样做既保证了改革的合理性、有效性，而且在改革的实施中，也因有了民众的监督，使得改革更加透明。[4]
(四)日本政府改革的经验教训
从上世纪80年代初开始，日本政府先后进行了以精简行政机构、调整政府职能、改善公务员管理体制、通过“缓和规制”调整政企关系、改变行政方式等内容广泛的政府改革。特别是90年代后，日本各届政府尤其是桥本政府加大了改革力度，曾一度被称为日本的“又一次历史性改革”，引起了广泛的关注。日本政府试图通过改革，建立适应新时代要求的行政管理体制，并将其作为日本社会经济根本性变革的先导，最终确立以民为本、明确个人和社会主导作用的自立自强的社会经济结构，进而带动整个社会的全面变革。但就总体而言，日本的政府改革始终表现为一种“被动渐进式的改革”。这表现在：一方面政府改革缺乏一个统一的前后一贯的目标。如在70年代后期，随着日本经济由高速转变为低速增长和负增长，政府提出的改革目标是重建财政；80年代以后，为了给日本经济注入活力，政府改革目标又指向了调整经济结构问题；进入90年代，为了紧跟国际化的要求，政府改革的主要目标又变成了将行政体制与国际接轨。这就使改革容易与对本国发展总体趋势的研判发生脱节，也使改革缺乏连贯性。另一方面，由于日本社会结构的复杂性，使得日本政府的改革方案，本身就是一个各方面矛盾冲突的折衷和利益妥协的产物，有些改革方案刚一出台就遭到来自各方面的反对。这样，或因各党派对改革措施分歧较大而难以推行，或因改革触及一些官僚和既得利益者而遭致阻挠，或因多数普通国民对一些改革措施产生抵触情绪而使改革难以深入进行。再加之政府的改革者缺乏应有的勇气和魄力，使一些棘手的问题得不到解决而影响了改革的效果。如政府机构改革就是这样。进入90年代，随着“泡沫经济”的破灭，日本经济长期低迷不振，究其原因，正如加藤周一所言：“日本表面上是市场经济，实际上长期实行的是资本主义的统制经济，经济生活置于政府直接监管之下，种种限制数以万计。”这正说明，原有的政府管理体制和机构设置已成为经济发展的障碍。日本政府显然看到了这种情况，但由于改革者优柔寡断，对人员裁减这类棘手问题采取回避、妥协或者把矛盾往下一届政府推移等作法，因而影响了改革的进程和实际效果。[4]
二、四国政府改革对我们的启示
以上四个案例具有一定的代表性和典型意义。通过对这些案例进行综合分析，我们既可以比较清晰地看到，各国政府改革的客观性、趋向性等共同特征，也可以看到，各国政府改革中在共性之下所呈现出的国别特色。从改革方式上看，英、美两国是自下而上和自上而下结合型的改革，韩国和日本则是自上而下的推进型改革。从改革的实际效果看，英、韩两国的政府改革紧贴时代，紧贴国情、紧贴民众，方向明确、举措得力、领导者态度坚决，政府改革成效明显，搞得比较成功。相比之下，美国和日本的政府改革则表现出某种程度的被动性和与客观实际不相符合等特点，从推进政府现代化、促进经济社会稳定和发展的作用上看，改革的效果明显不如英、韩及其他许多国家。
四国政府的改革实践，从不同的方面为我们提供了有益的启示。主要有以下几点：
启示一，政府改革必须符合基本国情。不论世界各国政府改革、建设服务型政府和实现政府现代化的道路如何千差万别，但有两点是相同的：第一，政府改革和服务型政府建设必定是一个国家、一个民族的人民，从本国的历史、现实和国情出发所作出的选择，而不可能是领导者和少数人超越历史，脱离现实，违背国情所做出的选择。第二，正确认识国情，坚持走符合国情的服务型政府建设之路是走向成功的必然选择。这就要求我们，一方面要把握发展规律，坚定不移地推进改革，毫不动摇地推进服务型政府建设。另一方面又必须正确把握国情，并坚持从我国的具体国情出发，制定适合我国发展要求的总体改革战略及各阶段的改革目标、方针政策和推进措施。这样才能保证改革稳步前进、深入发展。
启示二，服务型政府建设必须正确协调好政府规制与市场调节之间的平衡关系。政府与市场有着各自不同的目标、不同的优势，也各有其自身的不足。这就决定了只有“有形之手”和“无形之手”相互配合和平衡协调，才能保证经济社会的协调发展，从而促进政府改革和服务型政府建设顺利进行。我国目前尚处在社会主义市场经济的初期，也处于建设服务型政府的起步阶段，一方面政府要加强公共服务职能，为公民和社会提供更多更好的公共产品和公共服务；另一方面在维护公平正义和调节市场失灵上也要承担更多的职责。席卷全球的金融危机由美国所引发，从一定意义上说有其客观必然性，这恰恰说明了政府规制的必要性，说明了“看不见的手”不能完全离开“看得见的手”，即政府的宏观调控。由此，我们一方面要加大建设服务型政府的力度，坚决果断地推进行政管理体制改革；另一方面也不能削弱政府宏观调控职能。
启示三，服务型政府建设是以成熟的市民社会为依托的。市民社会自治能力的增强，一方面能够防止政府权力的滥用和纠正极端化的政府政策，也能够使社会结构和秩序保持相对稳定。无论是英、美、日等西方发达国家，还是韩国等新兴国家，可以说市民社会的发育和成熟，既是这些国家的政府改革运动得以顺利展开的基本前提和条件，又是政府改革取得成果的重要保障。因此，要推进服务型政府建设，必须尽快培育市民社会，而市民社会的成长发育，在很大程度上要靠市场经济的健康发展。从这个意义上看，在服务型政府建设中，政府面临着保障经济发展、保障民生、维护社会安全稳定和培育社会组织、推进社会自治、加快社会建设的双重任务。