高起点统筹谋划 全聚焦精准发力
——金湖县着力打造农房改善苏新样板
张孝坤
金湖县地处江苏淮安、扬州、安徽滁州两省三市交界处，全县域被高邮湖、宝应湖、白马湖三湖环绕，一县坐拥三湖，全国唯一。素有“淮上明珠”“苏北小江南”之美誉。县域总面积1395平方公里，其中水域面积420平方公里。全县人口37万，辖8个镇（街道）、1个省级开发区、1个市级开发区、7个国有农林场圃，是淮安市首家全面小康县。
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金湖县共有120个行政村(居)、1321个自然村，6.47万个农户，村庄分布比较零散，县域自然村密度约0.72个/平方公里。全县拥有村庄建设用地约62.19平方公里，占县域总面积的4.46 %，用地非常粗放，属于典型的里下河地区村庄布局特点，即沿河沿路带状分布，用地非常不集约。
从金湖县的村庄建设情况来看，总体有四个特点：一是村庄数量多、规模小、空间布局分散，呈现星罗棋布状态。二是人均村庄建设用地量较大，村庄用地较粗放，不够集约。三是村庄的建设年代久总体水平不高。四是每个行政村仅有一个综合服务中心，包括村委会、卫生室、图书室、老年活动室和室外体育活动设施等，辐射范围太大，偏远的村民到村里办事非常困难。
一、现存主要问题
（一）村庄布局相对零散，土地资源浪费较大
金湖县先后历经两次撤乡并镇，虽然部分镇（街道）在区划调整后相继建设了一些新型社区，整体搬迁了一些村庄，但全县大多数村庄处于分散居住，造成一定的土地资源浪费。同时，不少农户在县城或者外面的大城市买了新房居住后，老房子仍然闲置空关，导致了许多的村庄成为“空心村”，不仅造成土地资源极大浪费，还加剧了农村面貌和人气的萧条。
（二）公共资源成为短板，城乡“二元”差距明显
一是生活垃圾、建筑垃圾量多面广，常态化清理难度很大。二是厕所多以旱厕为主，夏季容易滋生蚊蝇很不卫生。少数村庄养殖大户的畜禽粪便给地表水、地下水以及空气带来较为严重的污染，对农民群众健康造成极大的影响。三是农民环保意识差，随意丢弃垃圾现象禁而不止，每年农村环境整治需要投入大量的人力、物力和财力，牵制了镇（街道）村干部的大量工作精力。
（三）人居环境卫生堪忧，常态整治劳民伤财
与江苏省苏南发达地区相比，金湖县公共资源本来总体相对薄弱。与县城区相比，全县各镇（街道）公共基础设施配套就更加显得不足。主要表现在教育资源分配不均、医疗资源不足、农村文化、体育、娱乐、休闲等基础设施建设严重滞后，农民就学就医困难，文化体育生活水平贫乏。加之农村绝大多数青壮年劳力都外出务工，农村村庄空心化、农村老龄化日趋严重，城乡“二元”化差距不断拉大。
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（四）房屋建筑风格老化，居住质量水平不高
全县计划5年内定向建设安置房2.57万套，按每套平均造价27万元测算，平均每年需投入资金14亿元。金湖县通过统筹省级补助资金、土地指标收益、平台项目融资，有力保障了安置房建设工作。省级补助资金方面，建立健全县农业项目规划审查、专家咨询委员会，整合涉农资金、项目向农房改善工作倾斜，每年平均补助1.4亿元，约占总投资的10%。土地收益方面，细化年度搬迁复垦计划，利用拆出的土地指标“反哺”居住点建设，2018年以来，新增耕地9044亩，报征土地2930亩，今年9月底复垦1万亩，目前金湖县已有2000亩指标进入省交易平台等待交易，预计全部交易后可获得收益5.2亿元。平台项目融资方面，金湖县建立了国有平台公司与镇（街道）挂钩保障机制，由平台公司整合各镇（街道）闲置资源和项目资产，多渠道开展融资，目前，金湖县国有平台公司已申报农发行贷款资金2.8亿元，灵活运用中城建、淮安水控等有实力的公司带资建设，以及农户投资参与等方式，有效解决了前期资金不足问题。
二、金湖县推进农房改善工作的主要做法
（一）多层次规划布局，有效破解“人往哪里去”问题
四是组织流域水功能区监测。从2006年起组织开展了长江流域及西南诸河约250个缓冲区、饮用水源区等重点水功能区的水质监测，并按季度定期发布《长江流域及西南诸河水功能区水质通报》，2011年7月起调整为按月发布，2014年纳入《长江水资源质量公报》并按月发布。流域内各省（自治区、直辖市）水行政主管部门也组织开展了辖区内水功能区水质监测。截至2016年，长江流域（片）共对1 362个重要水功能区开展了监测、评价和信息发布工作。近年来，长江流域水资源保护局按最严格水资源管理制度水功能区纳污红线考核要求，每年对部分重要水功能区开展监督性比测，水功能区监测逐步进入常态。
（二）多渠道统筹融资，有效破解“钱从哪里来”问题
农村住房建筑风格杂乱不一，农村绝大多数的农民房屋建设年代久，建筑缺乏科学规划，没有按照建筑质量标准建设，往往由农民按照自己的传统喜好进行修建，布局较乱，抗阴雨、地震等自然灾害能力差，美观性与建筑质量都不高。农民住宅大多以1 ～ 2层独立式住宅为主，不少的农户住房虽然经过多次翻新改建，但是仍然改不了传统的落后俗套，加上村庄零乱，居住分散，农民群众的居住质量生活水平普遍不高。
金湖县在全面了解并掌握农村群众住房情况、真实意愿和实际需要的基础上，确定了实施改善农民群众住房条件的“5320”工程，即计划用5年时间，引导3万农户进城入镇赴点，建成20个县级集中居住点（农村新型社区11个、美丽乡村5个、特色小镇4个）。同时，确立农民居住条件改善“532”工作目标，即引导50%农村人口进城安置、30%入镇赴点安置、20%留村居住。按照“鼓励进城”的原则，在县城规划3处农民新型社区，建筑面积120万平方米，实行“一次规划、分步实施”，结合农民生活习惯和家庭需求，全部采用电梯房，可吸纳1万多户农户进城。按照靠城、靠镇、靠园（景）区“三靠近”原则，进一步提升非政府驻地集镇老居住区的品质，打造宜居宜游特色小镇，经反复比选，确定建设20个县级居住点，可满足1万多户农户入住。对规划保留的19个村庄，以塔集黄庄、金南望湖庄等省市特色田园乡村建设试点为范本，纳入全县镇村空间布局规划，因地制宜打造彰显地方民居特色、留得住乡愁的美丽宜居乡村。
（三）多部门协调参与，有效破解“房子怎么建”问题
金湖县明确任务分工，由金湖县国资管理中心牵头，县平台公司负责资金筹集、安置房及配套设施建设、土地指标和居住点设施资产运作；各镇（街道）提供专职帮办服务，负责从搬迁安置到后期管理的闭环运作。分类推进项目建设，县城规划区范围内国有土地项目，按照江苏省政府第120号令有关精神，由金湖县国资公司控股建筑企业中尚集团组织实施；金湖县水投、交投等不具备施工资质的平台公司，公开招标选择资质高、信用好、资金实力强的开发公司合作建设；符合统规自建的保留村庄，统一规划设计，引导村民自建。针对相关项目审批手续办理流程长的实际情况，金湖县在相关规划已调整、土地转用手续正在办理的前提下，创新采取并联（容缺）审批模式，大大节省了手续办理时间，为项目及时开工争取了主动。2018年9月以来，全县20个县级居住点已有17个完成规划、12个开工建设，在建房屋5671套、交付1816套。
1.3 统计学分析 数据采用SPSS 22.0统计学软件对数据进行分析，计量资料呈正态分布，数据用均数±标准差表示，组间比较采用独立样本t检验，同组治疗前后比较用配对样本t检验。相关性采用Pearson相关分析法，P<0.05为差异有统计学意义。
（四）多形式补偿安置，有效破解“房屋怎么搬”问题
金湖县研究制定《金湖县加快推进农民群众住房条件工作五年行动计划（2018-2022年）》，确定每年工作目标。在搬迁安置过程中，综合考虑群众真实意愿、承受能力和以往房屋征收中的过渡费负担等各类因素，除允许农户自建房外，还制定了购本镇居住点安置房、购县城居住点安置房、购定向销售商品房、购买商品房、货币补偿等多种搬迁安置形式供农户选择，购本镇居住点安置房的补贴300元/平方米，购县城居住点安置房的补贴800元/平方米，购定向销售商品房的补贴700元/平方米，购买新商品房补贴1200元/平方米、二手商品房补贴200元/平方米，选择货币补偿的，给予2万元 ～ 3万元的一次性补贴。县城和农村居住点的房屋按照建设成本价出售，农村居住点（不含补贴）多层1300元/平方米、别墅1500元/平方米；县城居住点（不含补贴）电梯房1950元/平方米、多层1750元/平方米。经测算，在县城和镇居住点购安置房，基本可以达到等面积置换毛坯房，从而有效降低了安置成本，提高了人民群众的幸福感和满意度。2018年9月以来，在全县已签订的搬迁总协议中，自愿选择在县城规划的3个居住点安置的农户已达3900多户。
（五）多政策精准扶持，有效破解“保底怎么兜”问题
金湖县通过全面调查摸底，掌握了全县739户“四类人群”农户的基本情况台账，按照“两不愁、三保障”要求，确保优先完成省级建档立卡低收入农户危房改造任务，率先实现农村贫困人口住房安全有保障。对特殊困难群体，设置了双重保障措施，即低收入户、无条件与子女居住的65周岁以上老人，在缴纳6万元押金后，可免费居住小户型的“解困房”，残疾、大病、低保户按照补偿方案规定还有额外的补助；对只有唯一一处住房、唯一一处宅基地，房屋面积小、质量差的特别困难农户，政府实行6万元兜底补助。金湖县2019年完成364户建档立卡低收入户的危房改善，到2020年底前确保全县所有“四类人群”对象户的危房改善实现全覆盖，解除少部分困难群众的后顾之忧。
（作者单位：江苏省金湖县住房和城乡建设局）
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