农村公共产品供给体系中的产权明晰问题，本文主要内容关键词为：明晰论文,产权论文,体系论文,农村论文,产品论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F320.3文献标识码：A文章编号：1009-105X(2006)02-0077-04
建设社会主义新农村，是由党的十六届五中全会作出的重大决策，事关小康社会和现代化建设全局。我国是一个农业大国，农业人口基数庞大，二元社会结构突出，城乡社会经济发展水平不协调，存在较大差距。根据2005年《统计年鉴》，2004年农村居民家庭人均可支配收入为2936.4元，恩格尔系数为47.2％；城镇居民家庭人均可支配收入为9421.6元，恩格尔系数为37.7％，由此可见，农村居民收入比城镇居民落后近10年的等比水平，距人均1000美元的小康水平仍有较大差距。城乡差距日益扩大，已成为我们建设和谐社会的阻碍之一。温家宝总理在2006年政府工作报告中提出了建设社会主义新农村的战略目标和新的发展观，为消除二元社会结构难题和存在的“三农”问题，发展现代农业，加强农业基础设施建设，全面推进农村综合改革提供了指导性思想和政府行为规范。
增进全体社会成员的经济福利，使全体人民共享改革成果，是社会主义和谐社会的本质要求。加大农村公共产品的供给力度，有助于缩小城乡差距，改善农民的生存状况。2005年，国家在农业基础建设上的财政支出已达到565.01亿元，占到全年财政支出比重的8.28％，显示出国家对农村公共产品供给投入的力度之大、重视程度之高，是前所未有的。相应地，建立起高效率的农村公共产品供给体系，特别是实现农村公共产品供给体系中的产权明晰，便成了一个值得重视的问题。
一、产权视域下的我国农村公共产品供给的现状
1.产权明晰概念的界定
弗吉尼亚大学经济学家科斯(Coase.R.H)于1960年发表了《社会成本问题》一文。在这篇文章中，科斯先生认为，在处理客观外在性或公共产品问题时，可以不需要任何形式的政府行动，既不需要税收、补贴等手段，也不需要公共措施，只要产权已经存在，而且界定是明晰的，经济力量将确保这种分配是有效率的。我国的张五常教授对产权的表述是：私产的使用权，收入的独享权和转让权①。针对我国的特殊情况，理论界对产权还有另外一种界定，认为产权是在一系列可选择的排他性行为中做出选择的权利。任何一件物品都可能和无数的潜行为联系着，拥有这件物品的产权，并不意味着具有所有与这件物品相关联的使用权。拿农民承包的土地来说，他所具有的特定产权就是承包年限内对其土地进行一定范围内相关的行为选择权。农民可以选择在土地上种植粮食或者水果，但被禁止种植毒品；并且，农民可以禁止他人践踏他的土地，但是却不能阻止飞机飞越土地的上空。因此可以说土地的完全拥有全被分割了，农民、政府甚至航空公司都可以在其各自的行为中作出选择，因此，将产权看作是行为选择权。如果恰好行为与某种物品相联，只能在粗略上解释为所有权。对于产权明晰的概念，科斯在1959年写的《联邦通讯委员会》中表述为：“产权落实到人，被清晰界定，而交易费用为零，那么就满足了帕累托最优的条件，效率也就最高。”这也就是著名的科斯定理②。
2.农村公共产品供给低效率的现状
长期以来我国农村公共物品供给主要由政府与基层农民自治组织混合提供资金，实行制度内供给与制度外供给相结合，表现为以制度内财政为主的公共资源筹集制度和自上而下的制度外公共产品供给机制。在一些具有非排他性和非竞争性的自然垄断环节，如电网、水利管理、农村义务教育、公路网、通信网络等方面，政府是公共产品的惟一供给主体。政府为提供农村公共物品而设立的公共部门，如水厂配电所等，应看成一种集“公共性”和“企业性”于一体的公共企业，其目标应该是追求社会效益最大化而非私人企业的“收益最大化”。但是，在目前政府垄断的单一供给体制下，以上部门并没有有效发挥配置农村公共资源的作用。
众所周知，我国改革最早的脚步是在广大农村迈出的，20多年来，在行政、管理、司法、市场经济等诸多领域，政府采取了一系列行之有效的改革手段。但是，随着近十年“三农”问题日益突出，政府的农业公共产品供给体系凸显出明显的滞后。相关资料显示，时至今日，全国农村仍有半数以上的农村不能直接饮用自来水；13％的村级单位不通公路；交通设施原始落后，距最近的车站20千米以上的村占34％；53％的村不通电话；农村电价平均高于城镇电价一倍以上；电视和通讯信号覆盖率低；农村医疗资源匮乏；农村的社会保障制度刚刚起步尚未成型。总的说来，农村公共产品供给现状就是：供给理念存在偏差，供给方式创新乏力，供给结构失衡，供给效率低下，供给品质有缺陷。现有的农村的公共产品供给制度及指导思想制约了农业发展，成为建设社会主义新农村和农业改革必须面对的瓶颈之一。
3.农村公共产品供给今后面临的新问题
农业税的取消，标志着我国实行了2600余年的这个古老税种从此正式退出了历史舞台，具有重大意义。但是，新的挑战也接踵而来。按照现行体制和政策，农业税为地方税，取消农业税后减少的地方财政收入，沿海发达地区原则上自己负担，粮食主产区和西部地区由中央财政通过转移支付补助。当下中西部地区的大多数乡镇，财政收入主要来源于农业税。农业税的取消，对地方财政特别是乡镇财政的影响不可小觑。在乡镇财政收支矛盾突出，债务负担进一步加重的情况下，面对不断增长的农村公共需求，农村的公共产品供给将面临新的挑战。目前，在税费改革后，农村社区内的道路修建、河沟治理、水利建设、五保供养等公共产品的供给，一般采取的都是“一事一议”的决策方式及“等靠要”的资金筹集模式，由于这种公共产品供给机制本身存在操作上的困难，再加上农村群体利益分化，农村公共产品供给除了等待上级拨款补助之外难有作为。而且，上级的补贴，在一些地方还存在着被瓜分的危险。正是由于农村基层财政捉襟见肘，农村社区有心无力，才直接导致了农村医疗保障、养老保障等公共产品的供给至今仍处于原始状况。片面的等待政府的财政支持是不现实的，必将延缓农村公共产品的供给步伐。乡村治理主体如何才能在公共产品的供给上最终拥有独立和有效的决策权，能真正“财为民所用”是我们需要考虑的问题。
从2005年开始，在理论界出现了农村未来方向究竟是华西村的集体模式，还是进一步赋予农民个人自由和财产权的改革的争论。其实，从宏观发展农村经济到微观的农村公共产品的供给，整个社会追求的核心问题是高效率。保障农民的个人自由与财产权，也不排斥农民自愿进行联合合作，乃至私人部门参与农村公共产品的供给，最关键的问题是“明晰公共产品的产权”。
二、农村公共产品供给体系产权不明晰带来的问题
在产权经济理论中，不同的经济效率是由不同的产权形式产生的激励效率形成的。在我国农村现行的供给体制中，这种激励机制相当弱化。在以财政拨款为主要资金来源的公共产品中，广大纳税人，包括农村居民均为“产权所有人”，但对比私人企业内部的独立的股东，农村居民无法选择行使产权的三种权力。
1.产权转让的障碍。在产权明晰的企业或部门中，财产所有者有权在合法的范围内自由处置其财产，对企业资产提出“剩余索取权”，也必须承担因亏损所造成的损失，因此，企业经营状况于产权所有人的利益息息相关，产权就具有了有效的激励机制。但在实际情况下，作为产权所有者的农民的利益不能与农村公共产品的供给主体的行为挂钩，其自身所有的那部分“产权”又是制度内生的，不能转让。于是，出现了一部分公共产品的供给不考虑农民的实际需求，如劣质的生产资料、种子、乡村基础设施的豆腐渣工程，大量的公共产品形成不了有效供给，影响了资源的有效配置。
2.交易费用的上升。公共产品供给部门的监督成本很高，促使交易费用上升。在行政体制上，地方政府虽可为广大产权拥有者行使监督权，但政府官员的自身利益与公共产品供给部门的绩效并无直接联系，监督机制与约束机制并不健全，很可能出现寻租行为，从而出现农业公共产品的供给目标错位，甚至完全与增加农村的福利无关。一些地方领导好大喜功，大拆大建，用一些门面工程来为其个人政绩增加砝码，忽视农业科研和涉及农业可持续发展的公共物品的投入，科研机构的农业成果得不到推广，农村基础教育、医疗条件和社会保障落后，环境保护、生态建设等方面的公共产品严重缺失，农民和农业的长远利益受到侵害。
3.预算约束的软化。现行农村公共产品供给体系还存在预算约束软化的问题。由于政府补贴属于预算外资金收支，不向同级人民代表大会和村民报告，仍然存在信息不对称的问题，致使对公共产品供给资金的使用和管理的预算约束软化。大部分公共产品供给部门缺乏竞争力，一旦出现亏损，便要求政府允许其产品涨价或提供补贴、减轻税收、延期还贷等，相对于私人部门的预算约束失效而言，它还会使公共产品的供给部门缺乏竞争和破产的风险，甚至会向农村消费者转嫁成本，增加农民负担，配置农业资源的效率严重降低。
4.供给效率的低下。英美等西方国家曾经在如何提高公共产品的供给效率方面进行过许多尝试，事实证明，单纯的改变公共提供为私人提供，还是私人提供变为公共提供，均不能保证提高供给效率③。近些年我国的市场化改革也给我们指明了道路，在产权明晰的条件下，只有引入市场机制才能带来竞争，有了竞争才能提高农业资源配置的效率。单方面的吸引私人资金进入农村公共产品供给领域，而不考虑能否有竞争力，并不能提高效率，是盲目的。在一些自然垄断领域，政府提供公共产品也可引入竞争机制，在非自然垄断领域，私人部门参与其中并不见得具有较强的竞争力。因此，提高农村公共产品的供给效率，关键问题还是要明晰产权，发挥竞争机制的作用。
三、关于在农村公共产品供给中明晰产权的几点建议
1.赋予公共产品供给部门以企业性质
可以预见的是，在今后的农村公共产品供给和筹资中政府仍要扮演很重要的角色，但是公共财政不应越位，在竞争性领域和非竞争性领域应体现为有选择性的涉足。公共产品供给部门在体现应有的公共性的前提下，还应明确与产品的产权特征相联系的“企业性”，以达成公共产品供给的社会效益最大化。在一般的经营决策中，产品定价方面不仅要接受地方政府作为资产所有者的特殊管理，也要根据价格规律等市场机制灵活地改变经营策略，可以实行价格听证制度、招投标制度、合同出租制度等，尽可能形成竞争机制。同时发挥政府特有的信息优势，以农民对公共产品的切实需求来决定供给方向，提高有效供给的比率。
2.保证产权收益条件下的供给模式多元化
建立健全多渠道的筹资体制，本着“谁投资谁受益”的原则，界定和明确产权的收益权，采用民间投资、引进外资、BOT、TOT、债券融资、产业投资基金等多种方式，实现农村公共产品产权明晰条件下的多元化和民营化，最大限度地盘活存量资产，有效整合现有资源。同时，还应加快农村公共基础领域的股份制改革，鼓励引入社会股本，形成分散的产权结构，构筑多元化的产业格局和市场竞争格局④。
3.强化政府对公共产品供给的监管作用
仅有产权制度，而没有配套的法律制度和行政管理体制来廉洁地、低成本地和无差异地维护产权，交易费用过高，产权明晰也是无效的。其次，拥有法律制度，没有法制环境，制度不仅无效，同时还有滋生腐败的可能。因此，建立高效的农村公共产品供给体系仍需政府主动消除体制性障碍，减少无谓管制，制定完善的市场规则，打破行政性垄断，消除产权歧视，强化产权保护，致力于创造一个有利于各个市场主体平等竞争的农村公共产品供给体系。
4.给广大农民更多的自由选择权
既然产权可表述为一系列的选择权，那么，从广义上讲，产权制度和自由是相互联系的。改革开放20年来重城市轻农村的发展模式在本质上并没有消除，广大农民至今仍没有享受到完全的“国民待遇”，户籍制度的存在使农民不能自由地选择就业与居住的场所。农民工的医疗、社会保障甚至农民工子女的义务教育都不能享受城市里完善的公共产品。既然公共产品是公有产权，属于全社会共同所有，那么同为社会中的一员，一名合法的纳税公民，农民应有权享有和选择接受何种何处的公共产品，这也是明晰产权下，其个人产权所赋有的权利。如何体现这种权利，尊重农民自由选择的权利，也就是对农民产权的保护，有利于中国社会地整体转型与建设一个更加和谐的社会。这也是今后改革中所要面对的问题。
四、小结
纵观我国农业公共产品供给中存在的问题，要求政府与立法机关，抓住产权明晰这条主线，从政策和法规上落实对公共产品产权的规范与保护，从而提高国家财政对农业农村支出的使用效率，尊重农民意愿，吸引各种渠道的支农资金包括农民主体自身的投资并提高这部分资金的使用效率，建立健全资金投入机制，将竞争高效的体制引入农村公共物品供给体系中来。这些措施与改革，意义深刻，对推进我国新时期建设社会主义新农村与构建社会主义和谐社会均有巨大的推进作用。
注释：
①引自《私有产权与分成地租》.张五常著，原载美国《政治经济学杂志》1968年12月第76期。
②有关科斯定理的诠释很多，本文采用的是张五常教授在其著作中的定义。
③美国学者R.J.Agnrllo&L.P.Donnelly曾对美国沿海的牡蛎养殖厂进行研究，得出私人产权比公共产权效率要高的经验证明(参见罗伯特·考特《法与经济学》，上海三联书店，1994年，第254～255页)同样在英国，著名经济学家N.H.Stern认为，在英国自然垄断部门，如英国煤气公司，英国电信公司，自来水公司和电力工业等基础部门，私有化效果不理想。(参见N.Stern《发展战略：政府与私人部门的作用》，《世界银行发展经济学年会》，1990年，第421页)
④在《我国农村公共产品供给的市场化途径》(参见：农村经济[J].2005，(12).)一文的政策建议中，对农村公共产品供给垄断行业生产环节的划分上，笔者赞同张五常教授的观点：只要是产权是排他的和可以转让的，这些不同的合约安排就不存在不同的资源配置效率。(参见张五常《分成租佃论》小结)