摘要：国土空间规划是国土空间开发、利用和保护的基础依据，也是推进生态文明建设、美丽中国建设的关键举措，因此本文对构建国土空间规划体系的重大意义、目标任务与方法进行了分析。
关键词：国土空间规划体系；构建
国土空间规划是对一定区域的国土空间开发、利用和保护在时间与空间上所做出的安排，一般包括总体规划、详细规划及相应的专项规划。构建国土空间规划体系的目的是为了科学布局生产空间、生活空间和生态空间（简称“三生”空间），加快形成绿色生产方式和绿色生活方式，推动生态文明建设，实现高质量发展、高品质生活和高效能治理。然而近年来的快速城镇化带来国土空间格局的巨变，经济快速增长的同时也面临资源枯竭、环境恶化、城乡发展失衡的局面，国土空间可持续发展受到严峻挑战[1]。因此，本文对国土空间规划体系的构建进行了分析。
1 构建国土空间规划体系的重大意义
1.1 构建国土空间规划体系是完善自然资源监管体制的关键环节
构建国土空间规划体系是中央结合生态文明建设所作出的重大战略部署，从国土空间规划体系概念的提出到做出国家机构改革重要决定来看，就是要统一实施国土空间用途管制和推进自然资源监管体制改革[2]。由于国土空间是自然资源依附的载体，也是自然资源存在和开发建设的物质基础，更是国家主权管辖的地域空间，包括陆地（也包括陆地上的水域）、领海、领空；而自然资源是国土空间内的可明确产权、可计量经济价值的天然生成物，例如山岭、森林、草原、荒地、滩涂、水流、海域、土地、矿藏等。开发和利用自然资源必须先获得许可，包括自然资源载体的使用权和自然资源产品的获取权，国土空间用途管制就是要对自然资源载体进行开发管制，而构建国土空间规划体系是国土空间用途管制的依据，对完善自然资源监管具有决定性作用。
1.2 构建国土空间规划体系是建立生态治理体系的关键措施
国家生态治理体系的建立需通过空间规划制度来落实。中央提出大力推进生态文明建设的战略主张，就是要给农业留下更多良田，给自然留下更多修复空间，给子孙后代留下天蓝、水净、地绿的美好家园，落实这一战略主张的重心是构建科学合理的“三生”空间，强化生态空间的用途管制，将生态保护作为国土空间开发的前置条件，所以要建立生态治理体系[3]。立足于生态治理的全局，遵循生态治理理念，构建与生态文明建设相适应的空间规划体系是实现生态治理的基础。为此，应深入开展生态空间的开发与保护、实施与管理等重大问题的研究，加强顶层设计，针对生态建设现状，厘清轻重缓急，采取分步实施策略，加快生态治理步伐。
1.3 构建国土空间规划体系是加快治理能力现代化的重要抓手
当前各类空间规划主体、标准、期限不统一，碎片化问题突出，导致各种规划各自为政，互相“打架”，严重影响国土空间的开发、利用和保护，成为生态文明建设的绊脚石，构建国土空间规划体系就是要从源头上解决问题，通过制度建设提升治理能力的现代化。为此，要准确研判形势，找出问题根子，关键是加强制度供给，坚持用途管制。针对经济全球化的新态势，市场竞争日趋激烈，贸易保护主义抬头，传统发展模式难以为继，提高竞争力、转变发展方式、深化体制改革是国土空间开发的核心任务，因而必将推动治理能力的现代化。为提高竞争力必须加快实施分类管理的空间政策，要转变发展方式必须加强建设以内需带动增长的经济发展区，深化体制改革要求充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，以上各项措施的成败在于用途管制制度的建设。
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2 构建国土空间规划体系的目标与方法
2.1 国土空间规划体系构建的目标任务
国土空间规划体系构建的目标包括：建立国土空间用途管制制度；落实生态保护修复职责；推进国土空间开发保护制度建设。根据《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）文件，国土空间规划体系建设目标分三步实现：第一步，到2020年基本建立国土空间规划体系，逐步建立“多规合一”的法规政策体系、技术标准体系、规划编制审批体系、实施监督体系，基本完成市县以上各级国土空间总规编制，初步形成国土空间开发保护“一张图”。第二步，到2025年全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制，健全国土空间规划法规政策体系、技术标准体系，形成以国土空间规划为基础的统一用途管制的国土空间开发保护制度。第三步，到2035年全面提升国土空间治理体系和治理能力的现代化水平，基本形成“生产空间集约高效，生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”的格局，使国土空间可持续发展，安全和谐，又富有竞争力。
2.2 建立层次清晰、衔接紧密、分级分类的国土空间规划体系
根据我国规划管理体系特点，在整体实施两级土地发展权（一级上级政府对下级区域的建设许可，二级是政府对建设项目、用地的规划许可）的前提下，构建全国统一的国土空间规划体系。根据《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，国土空间规划体系将由主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等整合而成，横向包括总体规划、详细规划和各类专项规划，纵向由全国国土空间规划、省级国土空间规划、市县国土空间规划和乡镇国土空间规划等组成。国家、省、市县编制国土总体空间规划，各地结合当地实际情况编制乡镇国土空间规划。各类专项规划根据特定区域、特定领域、特定功能编制。全国国土空间规划是对全国国土空间的全局安排，涉及国土空间的保护、开发、利用、修复，侧重战略性。省级国土空间规划是对全国国土空间规划的落实，侧重协调性，用于指导市县国土空间规划的编制。市县国土空间规划是对上级国土空间规划的细化落实，侧重实施性。乡镇国土空间规划结合当地情况因地制宜编制，例如编制市县国土空间规划时合并编制乡镇国土空间规划，或者若干乡镇合编乡镇级国土空间规划。
2.3 搭建统一平台实现国土空间开发保护“一张图”
按照《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》要求，须以自然资源调查数据为基础，采用国家统一测绘基准和测绘系统，通过整合各类空间关联数据建立全国统一的国土空间基础信息平台。借助这个平台可以推动管理协同、数据共享，从技术上保障空间规划编制的统一性，通过“多规合一”形成国土空间“一张图”。同时依托统一的平台，构筑建设项目策划协同机制、城市管理协同机制。转变当前各部门分头编制空间规划的做法，将空间规划职能统一到国土空间规划部门，促进国土空间规划整合管理和全域覆盖，打破各部门各自为政的规划管理机制，解决部门职责重叠交叉、规划内容重复冲突、审批流程复杂、地方规划朝令夕改等问题。
3 结语
构建国土空间规划体系的根本任务是强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，促进“多规合一”，实现城乡规划、土地利用规划、主体功能区规划等融合，因此未来十几年内构建完整的国土空间规划体系是国土空间管理的重要任务和使命，规划编制人员应深入研究和理解，并将这种精神应用到工作中。
参考文献：
[1]金贵，邓祥征，张倩，等.武汉城市圈国土空间综合功能分区[J].地理研究，2017，36（3）：541-552.
[2]林坚，吴宇翔，吴佳雨，等.论空间规划体系的构建——兼析空间规划、国土空间用途管制与自然资源监管的关系[J].城市规划，2018，42（5）：9-17.
[3]田志强，赵雲泰.建立空间规划体系的战略构想[J].国土资源情报，2015（1）：3-10.
论文作者:陈哪由
论文发表刊物:《基层建设》2019年第27期
论文发表时间:2020/1/2
标签：空间规划论文; 国土论文; 体系论文; 空间论文; 生态论文; 自然资源论文; 管制论文; 《基层建设》2019年第27期论文;