深圳市政府采购绩效审计探索与思考，本文主要内容关键词为：深圳市论文,政府采购论文,绩效论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政府采购绩效审计制度及其背景
（一）政府采购的发展历程
20世纪90年代，我国明确提出建立社会主义市场经济体制。在此背景下，公共财政体制建设被提上重要议事日程。政府采购改革作为中国大陆财政支出管理改革的三大核心之一，随着部门预算改革、国库集中支付改革的实施而推进。
我国政府采购制度建设遵循的是“先试点、积累经验再推广”的模式。1997年，深圳市实行公务车公开招标采购、集中统一投保，拉开了政府采购改革实践的序幕。1998年11月，深圳市在全国率先就政府采购工作立法，颁布了《深圳经济特区政府采购条例》。“之后，河北、上海、江苏等省、市也先后制定了政府采购管理办法。1998年，国务院明确财政部为政府采购的主管部门，从而在中国初步确立了政府采购管理机构及执行机构。1999年，财政部颁布了第一部关于政府采购方面的行政规章——《政府采购管理暂行办法》。”
2002年，深圳市在全国率先建立起采购监督管理与组织实施机构相互分离的组织架构，设立了直属于市政府的独立的深圳市政府采购中心，专门负责集中采购项目的组织实施工作，深圳市财政局下设深圳市政府采购监督管理办公室负责政府采购监督管理工作。
随着政府采购实践经验的不断积累和完善，2003年1月1日《中华人民共和国政府采购法》在全国正式颁布实施。《政府采购法》第六十八条规定“审计机关应当对政府采购进行审计监督”，《深圳经济特区政府采购条例》也规定了深圳市审计机关应依照职责对政府采购进行监督和管理。政府审计部门依法对政府采购工作开展绩效审计，维护和促进政府采购改革，为其保驾护航是审计人义不容辞的责任。
2004年12月财政部、国家发展改革委员会印发《节能产品政府采购实施意见》、2007年7月国务院办公厅发布《关于建立政府强制采购节能产品制度的通知》、2011年12月财政部和工业和信息化部颁布《政府采购促进中小企业发展暂行办法》等政策文件，以通过政府采购支持和促进国家经济社会发展目标的实现。
（二）政府采购的现状与不足
随着政府采购制度在我国的建立和推行，政府采购在规范财政支出行为、提高财政资金使用效益，发挥财政政策功能，促进实现国家经济社会发展目标等方面取得突出成效，制度的先进性和优越性日益显现。“十一五”时期全国政府采购规模年均增长23.5%，到2010年高达8422亿元，累计节约财政资金4000多亿元。
政府采购制度的建立和推行需要打破原有体制下的既得利益格局，要克服种种阻力，所取得的巨大成就确实来之不易。当然，任何工作，尤其是一项开创性的工作，不可能一步到位做到尽善尽美。十多年来，我国政府采购改革在取得巨大成就的同时，也还存在一些艰巨的挑战有待继续克服、还有一些不足有待加以改善，其主要表现是：
1.政府采购法规制度体系有待进一步健全。需要研究制定政府采购法实施条例，并针对政府采购的管理领域和管理链条，完善相关配套制度，细化操作执行规定，做到体系完备、结构合理、配套齐全，使各项采购活动有法可依、有章可循。
2.政府采购管理体制有待进一步规范。一方面，虽然已经基本确立了“管采分离”的体制，但是在实践中还存在各地发展不平衡、甚至存在“既当运动员又当教练员”等现象。另一方面，还需要进一步理顺工程项目政府采购管理机制，协调好招标投标法和政府采购法的关系，理顺建设、财政、发展与改革等部门间工程政府采购管理工作的关系。
3.政府采购基础工作体系还有待进一步完善。目前，有的地方存在政府采购科学化、精细化管理不足，信息化程度不高问题，有的还存在采购周期长、程序繁琐、效率不高、部分采购产品质次价格高，对政府采购中心、评审专家、招标代理机构的监督管理不到位，对供应商诚信体系和评审专家库建设不力等问题。
二、深圳开展政府采购绩效审计的探索
（一）实施背景
1997年，深圳市实行公务车公开招标采购、集中统一投保，拉开了政府采购改革序幕。1998年11月，深圳市在全国率先就政府采购工作立法，颁布了《深圳经济特区政府采购条例》，1999年1月1日起正式实施。2002年，深圳市在全国又率先建立起采购监督管理与组织实施机构相互分离的组织框架，设立了独立的深圳市政府采购中心，专门负责集中采购项目的组织实施工作，财政部门负责政府采购监督管理工作。深圳市率先实行政府集中采购制度后，在规范政府采购行为、节约采购资金、提高工作效率等方面取得了显著的成绩，维护了国家和社会的公共利益。2004年、2005年该项工作先后得到中央有关领导和“透明国际”组织的肯定与好评。随着深圳绩效审计工作的走向深化，对深圳政府采购开展绩效审计也被提上议事日程。
2005年、2009年深圳市审计机关依法先后两次实施了深圳市市本级政府采购绩效审计，首开国内政府采购绩效审计先河。通过审计，发现在政府采购预算及采购计划的编制、执行环节、政府采购管理与监督环节、政府采购基础工作等方面存在大量问题，影响到政府采购工作的绩效，需要加以解决。针对审计发现的问题，审计机关依法向深圳市人民代表大会常务委员会进行了报告，受到市立法机关的高度重视并要求有关单位限期整改，针对审计发现的问题，深圳市主要领导明确要求财政资金使用单位必须本着对人民高度负责的精神，用好每一分纳税人的钱。大量新闻媒体深入报道了深圳绩效审计发现的问题，引起了社会的强烈反响，一时间掀起了一股“审计风暴”和“责任风暴”。通过对深圳市政府采购工作实施绩效审计，有效促进了体制机制的完善，提高了政府采购工作的效率和效益，较好地实现了审计目标。2006年深圳市政府采购绩效审计项目被审计署评为全国地方优秀审计项目第一名，2009年深圳市审计机关《政府采购绩效审计——AO应用案例》被审计署评为AO应用实例优秀奖。
（二）主要做法
1.深入调查明确方法和重点。开展政府采购绩效审计，首先必须了解被审计对象，了解该项工作的战略目标和价值链。在审前准备阶段，深圳市审计局组织审计人员到财政部门、政府采购中心等部门和单位深入开展审前调查座谈会，广泛收集资料，系统地了解被审计对象和政府采购工作；同时，通过法规库、互联网、图书馆等渠道收集了大量的有关政府采购的法规和公开资料，系统地了解了国内政府采购行业发展的状况，从而对深圳市政府采购战略目标有了清醒的认知，对相关法规制度和业务流程等政府采购价值链内容，也有一个全面的了解。
在系统调查研究和综合分析基础上，审计机关确定了审计思路：决定抓住政府采购价值链上的龙头单位，即政府采购监管部门和集中采购实施机构，对其实施详查，将定量分析和定性评价相结合；而对相对弱势的、又为数众多的采购人、供应商、评标专家等相关行为主体则以抽查为主，进行定性分析评价。从而做到纲举目张，以较小的审计成本取得尽可能大的审计效果。
在理清审计思路的基础上，精心编制了审计实施方案，将审计内容及重点按照政府采购监管部门、集中采购实施机构进行分列。针对监管部门，把制度建设、采购预算及采购计划的编制、批复与执行、采购资金的管理与拨付、政府采购活动的监督与检查等内容作为审计的重点，基本上涵盖了政府采购监管部门的主要工作。针对集中采购实施单位，针对采购单位反映得比较多的问题，把重点放在集中采购活动的效率与效果上。同时，还将政府采购基础设施建设及运行情况也纳入了审计范围。
2.现场审计中强调沟通。绩效审计不同于传统的财务审计，财务审计有法定的会计资料可以审，而绩效审计对被审计单位的业务涉及很深，不一定有很规范统一的法定资料可以审。因此，绩效审计的顺利实施，离不开被审计单位的理解和配合。为此，着重抓好三方面的工作。一是高度重视审计进点会，把它开成对被审计单位领导和有关人员的一次审计动员会、一个绩效审计的宣传会和一个审计业务的部署会，为现场审计打好基础开好头。二是加强审计过程中的沟通，增进理解，促进合作。主审人员亲自上门拜访各处室的负责人，通过面对面的沟通，进一步宣传绩效审计，加深了彼此的了解，增进了相互理解，打消后顾之忧，促进了合作，取得了明显效果。三是客观地分析问题，争取共识，促进整改。绩效审计的根本目的，不仅在于发现和揭示问题，还在于促进被审计单位积极整改，提高绩效水平。因此，审计发现问题后，注意与被审计单位进行充分的交流和探讨，听取他们的合理意见，与他们一起客观地分析问题，让他们也认识到绩效问题确实存在、需要解决，使之成为双方共识，从而自觉接受审计意见，促进整改。
3.开展延伸审计调查。在审计实施过程中，针对比较敏感的政府采购价格和费用等问题，抽查了部分协议供应商和公务车定点维修企业。对政府采购协议供应商，重点抽查大的电脑供应商，审查其一段时间内对政府采购客户的供货类别及价格，并与其同期供应其他客户的同类商品价格进行比较，重点检查是否存在违反协议虚抬价格等问题。对公务车定点维修企业，抽查了部分维修业务较多的企业，审查其严格履行公务车定点维修合同的情况，将实际情况与合同条款进行比较，重点检查是否存在违反协议虚抬价格乱收维修费用等问题。
4.开展问卷调查拓展效果范围。政府采购工作的服务对象主要是采购人，政府采购工作的直接目的主要表现为满足采购人的采购需求。因此，采购人对政府采购工作的满意度，也是衡量和评价政府采购绩效的一个重要参考指标。深圳审计机关2009年在审计实施过程中，对采购人开展了政府采购工作满意度问卷调查。审计组向99家采购单位发放了详细调查问卷，占当年部门预算内324家采购人的29.82%。所调查对象的部门预算内采购计划占总数的80%以上。收回问卷75份，回收率75.76%，其中有效问卷73份。调查结果表明，政府采购工作满意率达到86%以上。最后，将调查结果纳入到审计评价中，予以全面披露。
5.合理核定绩效评价指标标准。绩效审计最难的一点就是用什么指标来衡量、评价绩效。对此，深圳审计机关做了一些探索，主要是两方面的工作：一是科学、全面地分析所采用的评价指标，避免使用不够严密的指标。二是选择客观、合理的绩效评价标准，来衡量政府采购工作。在深圳政府采购绩效审计项目中，选取了一批能够直接反映采购资金使用效益、采购工作效率和效果的指标，对政府采购绩效进行了衡量评价，并且发现不少有待改善的问题。这些指标，大体上可以划分为以下几类：
一大类是定量分析评价指标，包括相对指标和绝对指标。关于相对指标的使用情况具体如下：（1）选取了采购资金使用效益方面的评价指标。如使用了采购资金闲置率和大规模集中采购率两个指标，一个用来衡量预算资金是否及时投入使用、充分发挥效益的问题，另一个用来分析评价集中采购是否做到同类项目充分整合、批量采购，以取得规模效益的问题。（2）运用了工作效率的评价指标。如使用了采购计划调整比率等指标，用来分析评价采购计划是否频繁调整影响工作效率的问题。采购计划频繁调整追加，既降低了其约束力，也增大了本可避免的工作量，降低了采购工作效率。（3）使用了有关工作效果的评价指标。如运用公开招标失败率这个指标，分析了市采购中心公开招标工作效果，发现了公开招标失败率较高直接拖长了采购时间等问题。在大量使用相对指标的同时，深圳审计机关还结合具体审计内容，选择了一些绝对指标，这主要是时间指标，如在检查评价采购资金拨付的及时性时，使用了拖延支付资金时间这一指标，发现岁末年初，两个年度过渡期间，政府采购资金停止支付长达1个月的问题，损害了供应商的合法利益，有违政府采购的公平、公正原则。另外，还使用法定的时间指标对采购中心回复质疑的工作效率进行了抽查，发现了市采购中心回复质疑时间过长，超过法定时间等问题。
另一大类是定性分析评价指标，这类指标通常使用的比较多。如：对采购预算及采购计划的审批标准是否统一、政府采购信息公告范围是否合理、采购资金管理办法是否科学完善等方面的内容，进行了定性分析评价，揭示出存在的问题和需要改善的地方，在审计报告中都可以找到。
6.运用计算机技术开展联网审计。在政府采购绩效审计工作中，深圳审计机关还采取多种方式，充分利用计算机和互联网实施审计工作，克服了审计人员少、时间紧、任务重的困难，取得了较好效果。主要做法有：一是实施数据转换，提高工作效率。在对国库支付中心的审计过程中，审计人员将Sybase数据库转换成通用的EXCEL电子表格，运用EXCEL软件生成审计数据进行取证，在较短的时间内获取了市本级有关年度6000余个政府采购项目的详细数据，查明了采购计划执行不力、大量采购资金长期闲置等问题。二是通过互联网实施远程联网审计，节约审计时间，降低了审计成本。在对市政府采购中心的审计过程中，审计人员从该中心取得授权密钥后，在自己的办公室通过互联网登录政府采购网站，从网上可以对政府采购情况进行查询、分析和打印，从而实现足不出户联网审计，节约了时间。
（三）审计发现的主要问题
经过审计，发现政府采购工作中，存在着多个方面的问题，从不同的层面、在不同的程度上影响到政府采购工作的绩效，需要加以解决。为了表述的方便，把这些问题归为四大类：
第一大类，在政府采购预算及采购计划编制、执行环节，审计发现存在6个方面的问题，主要有：采购计划执行不到位，预算资金大量闲置；采购计划调整追加频繁、计划需求时间约束力不强；采购计划没有充分整合打包集中采购以实现规模效益；公开招标存在时间长失败率较高等。
第二大类，在政府采购管理与监督环节，审计发现存在4个方面的问题，主要有：政府集中采购范围有待进一步扩大；政府采购监管部门与实施机构在职责分工及履行上存在“缺位”与“越位”；协议采购价格与费用等监管工作亟待加强等。
第三大类问题是，政府采购基础工作方面，审计发现存在5个方面的问题：政府采购信息公告缺乏全国性的和本地影响大的传播媒体，影响了部分潜在的供应商及时获得市政府采购信息，导致部分采购项目投标供应商数量不足，无法成功招标或竞争不充分。网上政府采购软件系统有待进一步完善，影响了政府采购工作顺利进行。另外3个方面的问题，分别涉及政府采购专家库、供应商库的不完善、招标代理机构的业务未统一规范、公用设施配置标准过粗等问题。
第四大类问题是，有关政府采购当事人的不良行为降低了政府采购工作的绩效，需要进一步加强管理和规范。这主要涉及采购单位、供应商、评标专家三方当事人。如，有的采购单位人为设置不合理条款，指定品牌，排斥潜在供应商，导致招标流产；有的供应商投标时串标、提供虚假材料、或不按规定履约等，影响了政府采购活动正常有效地开展；还有部分采购专家在评标过程中，发表有利于某个供应商的倾向性意见或诱导性意见等。上述不规范行为影响了政府采购项目招投标工作正常进行，降低了政府采购工作质量和效率，需要采取有针对性的措施，加以规范。
（四）审计评价与审计报告
1.科学、全面地评价政府采购工作。
深圳市审计局对于绩效审计报告的整体结构虽然没有一个统一的硬性要求，但是总体上审计报告的基本内容仍要求包括四大部分，即被审计对象的基本情况，审计评价，审计发现的主要问题，审计建议等四部分。针对审计报告的审计评价部分，有的被审计单位同志提出，深圳市政府采购工作成绩是主要的，因此，审计报告应该用主要的篇幅总结宣传正面经验和成果。由于审计工作的特殊性和审计报告的特点，显然难以做到这一点。最终，深圳审计机关根据审计核实的情况，在审计评价方面，从政府采购运行机制、管理制度的建立与完善、工作创新及其效率与效果、采购资金的运用等方面开展了比较全面、科学的评价。同时，还将审计调查结果作为审计评价的重要内容予以披露。另外，也根据审计发现的主要问题，概要地指出了存在的不足。对于审计评价，被审计单位在书面回复意见中认为比较中肯。
2.适度地改变报告风格，客观地反映审计发现的问题，促进整改。
一是以图表直观地反映审计发现的情况和问题。在报告中，运用了巨型图、饼状图、条形图等图表来直观、形象地反应有关问题，丰富了报告的形式，压缩了报告的篇幅。二是以写实的手法客观地披露问题。在前面提到了评价指标的使用和表述问题。在写报告时，就没有照搬比率，而是把指标的意思用平实的语言表达出来，尽量用描写实际状况的方式，把审计发现的问题表达出来。这样既便于准确理解，也便于客观地说明问题。另外，在审计中，还发现一些既难于准确定性，又难以进行定量分析的、比较复杂的、甚至有争议的问题，这些问题又确实涉及到了绩效的问题。对于这样的问题，也采取了具体写实的方法，进行披露。三是审计建议与问题部分相呼应，促进整改，切实提高政府采购工作的绩效。
（五）审计整改效果
深圳审计机关对于政府采购绩效审计的整改情况持续给予了适当的关注，并且取得了有关整改文件和资料。通过保持这种后续联系，被审计单位感受到了来自审计部门的持续关注，增强了他们整改的积极性。
从审计结果以及被审计单位的反馈来看，政府采购绩效审计的预期效果基本实现。当时，集中采购实施机构的负责人亲自带队到审计局汇报审计整改情况，并对审计报告给予了高度评价。在该单位的书面整改报告中，他们写到“贵局提出的意见很有指导性和建设性。我中心很重视贵局所提出的有关问题的整改工作”，并且具体制定了6个方面23条整改措施，涉及采购计划的整合、标书的编制、招标与评标工作的改进、基础工作的加强等方面。
同时，政府采购监管部门也对审计结果给予了认同，在审计结束后马上发函给审计机关，表示《审计报告》的评价比较中肯，指出了问题和不足、提出的意见和建议很有指导性和建设性。同时，该单位也制订了五个方面15条整改意见，涉及采购预算资金和采购计划的管理、采购方式的审批、“缺位”与“越位”的纠正等方面。随后，政府采购监管部门还根据审计意见陆续制定下发了深财购[2006]17号、深财库[2006]18号、深财购[2006]21号等文件，对《深圳市政府采购资金财政直接支付管理暂行办法》《深圳市财政局政府采购专户资金管理暂行办法》《深圳市政府采购信息公告管理办法》等一批政府采购规范性文件进行修订，同时还明确和简化了非公开招标采购方式的审批程序，以切实提高采购工作效率和采购资金的使用效益。
除了审计部门外，审计整改情况也长时间地受到深圳市政府、市人大和新闻媒体的关注。2006年5月，深圳市政府专门向市四届人大常委会第六次会议提交了审计整改情况报告，市政府高度重视绩效审计中查出的问题，督促有关单位加强整改，做好责任处理工作，各被审计单位已按市人大的要求积极认真整改，并相应提出了改进工作的长效措施。2006年05月22日《深圳特区报》等新闻媒体以《10个审计项目查出问题已认真整改》等为题，报道了市政府督促有关单位落实整改工作情况。
三、政府采购绩效审计的思考
当前，尽管深圳已经做出了有益探索，从全国来看，政府采购绩效审计仍处于继续探索阶段，有关政府采购绩效审计的研究也还处于一般性研究，缺乏更有说服力的基于成熟的审计实践的实证研究。本文基于深圳市政府采购绩效审计的实践探索，初步解决政府采购绩效审计审什么、怎样审、如何评的问题，对政府采购绩效审计从理论上进行了比较深入、系统的研究，总结提出了政府采购绩效审计的一个基本框架，具体包括三个方面的内容：一是明确政府采购绩效审计目标，二是明确政府采购绩效审计的内容，三是科学评价政府采购工作的绩效。
（一）政府采购绩效审计目标
国家有关政府采购的战略目标，是对政府采购工作各部门、各单位的根本要求。它既是开展政府采购具体工作的方向指引，又是衡量政府采购各项工作绩效的根本要求和标准。政府采购工作必须服从和服务于这一战略目标。开展政府采购绩效审计也不例外，通过审计促进政府采购战略目标有效、全面地实现也是政府采购绩效审计的根本目标。
法律赋予审计机关对政府采购进行审计监督的权利和义务。开展政府采购绩效审计应该也必须服从和服务于促进法定的政府采购战略目标的实现，贯彻法律意志，维护法律尊严。因此，政府采购绩效审计的根本目标应该是：通过对政府采购工作相关情况开展审计，找出影响实现政府采购战略目标的关键环节和主要问题，并评价其经济性、效率性和效果性，提出审计建议，促进政府采购战略目标的全面实现。具体来说，政府采购绩效审计的战略目标包括以下几个方面的内容：一是通过审计政府采购制度建设及执行情况，促进深化财政支出改革，规范政府采购行为；二是通过审计政府采购预算及采购计划的编制执行情况，促进提高财政资金的使用效益；三是通过审计国家节能减排、扶持中小企业等采购政策的落实情况，促进国家经济社会政策目标的实现，维护国家利益和社会公共利益；四是通过审计政府采购参加人的合法权益的保障情况，依法维护各方正当利益；五是通过审计促进廉政建设等。
（二）政府采购绩效审计内容
明确的政府采购战略目标为衡量政府采购工作的绩效提供了根本标准。但是，政府采购工作涉及众多部门、单位和机构，审计资源有限，该如何统筹兼顾、突出重点、抓住关键，在有限的时间、人力和经费的条件下，查明政府采购工作的绩效问题呢？
在这里，有必要运用基于价值链。该方法指的是审计人员通过对被审计项目价值链的识别并且找出其关键价值点，进而对关键价值点上的作业活动与管理活动的绩效情况进行评估，同时还对价值链的内部联系和纵向联系进行绩效分析，查找不经济、低效率或者效果不佳的问题，作出绩效评价并且提出审计增值建议的一种工作方法。在政府采购绩效审计工作中，应注意把握以下要点：一是识别政府采购价值链及各项价值活动，二是甄别政府采购关键价值点，确定审计内容和重点，三是分析政府采购关键工作的绩效，四是分析政府采购价值链总体的绩效，五是提出审计意见和增值建议。
根据政府采购法律法规等规定，结合深圳政府采购实际工作情况，通过分析归纳，得到政府采购基本价值链（如下图所示）。从中可以直观地看到政府采购的基本活动，还可以看到政府采购参加人包括管理人、采购人、政府集中采购机构、社会采购代理机构、供应商和评审专家等。
通过分析政府采购价值链上的各个环节的活动，政府采购工作的关键价值点主要有：集中采购目录和限额标准等采购政策的制订；采购预算及采购计划的编制、审批及执行；非公开采购方式的审批；公开招标采购（含标书制作、信息发布及评标等环节）；采购合同的签订及履行；对政府采购质疑的受理与回复；对政府采购投诉的受理、调查处理与回复；政府采购平台（场所、信息系统、制度等）的建设和维护；评审专家库的建设和管理；供应商库的建设和管理等。理清了政府采购价值链的关键价值点，就可以相应地确定政府采购绩效审计的主要内容和重点，查明政府采购各主要环节是否存在绩效问题，并提出审计意见和增值建议。
针对政府采购监管部门可以关注以下审计内容和重点：1.审计监管部门所制定的政府采购规章制度等内容，检查有无因为规章制度的不科学、不完善而影响到政府采购工作的规范与效率的问题。2.检查是否及时批复政府采购预算、审批采购计划，有无在采购预算及采购计划环节花费的时间过长而影响政府采购及时开展的问题。重点检查政府采购预算、采购计划的编制及调整情况，分析是否硬化预算约束、增强计划刚性、提高工作效率。3.检查采购资金的管理使用情况，重点检查是否存在闲置、挤占、挪用采购资金、拖延支付采购资金等问题。4.调查分析政府采购范围与规模等情况，重点检查集中采购范围是否在条件具备的情况下逐步扩大，以最终全面达到法律的要求。5.检查是否研究制定了政府采购的配备标准，配备标准是否科学、合理、切实可行。重点检查有无因为配备标准不明确、不科学而影响政府采购工作正常开展或者导致采购单位盲目追求高标准、高配置而滥用采购资金的问题。6.检查是否建立了政府采购评审专家库，专家数量、水平、类别是否能够满足需要，专家库是否定期检查、更新，政府采购聘用专家是否做到管理与使用适度分离，有无实行专家评委回避等制度。评标专家是否随机抽取，是否做到严格保密。7.检查是否全面履行政府采购工作的监管职责，是否对有关政府采购当事人的违法违规行为依法进行检查、处理和处罚等。
针对政府集中采购机构可以关注以下审计内容和重点：1.检查是否严格遵守执行政府采购的法律法规，有无违法违规导致政府采购效率不高或者效果不佳的问题。2.检查采购计划和采购标准的遵守、执行情况。重点检查分析两方面的内容：一是检查有无超计划、无计划采购以及超标准采购浪费财政资金的问题；二是检查是否充分整合采购计划，既做到集中组织大规模采购，降低采购成本和实现规模效益，同时又兼顾到尽量提高采购速度和采购工作效率的要求。3.检查集中采购程序和操作规程的制定与执行情况，采购程序是否做到规范采购与简便高效相结合，有无因为程序过于复杂而影响到采购工作绩效的问题。重点关注招标及谈判文件制作的规范性与合理性，招标、评标及谈判过程的规范性、保密性等内容。4.检查分析集中采购活动的效率及效果，重点检查公开招标工作的绩效情况，调查计算公开招标失败率，分析存在的问题及原因，提出相应的改进建议。5.检查分析政府采购价格及采购效果。重点检查实际采购价格是否低于采购预算和市场同期平均价格（如果能取得相关价格记录），检查集中采购机构对采购价格尤其是协议采购价格是否作了充分的研究调查和核实控制工作，注意查明问题并且分清原因，提出改进建议。6.检查政府采购基础设施建设情况，包括供应商库的建设是否能够满足需要，招标、评标、谈判场所的保密措施是否健全有效，网上采购软件及相应的业务流程是否科学、合理，重点关注有无因为基础设施方面的问题而影响到政府采购工作的绩效，等等。
（三）政府采购绩效审计评价
平衡计分卡理论最早于1992年由美国哈佛商学院罗伯特·卡普兰教授（Robert S.Kaplan）和复兴方案公司大卫·诺顿总裁（David P.Norton）提出。《哈佛商业评论》将其评为75年来最具影响力的战略管理工具。平衡计分卡的重大理论贡献之一是提出了一个全面的业绩评价系统，对组织绩效从财务、内部业务流程、学习与成长、客户四个不同的维度进行平衡评价，解决了传统的绩效考核方法只注重于财务指标而过于片面、单一、肤浅、近视等问题，从而能使高层管理者快速而全面地考察组织业绩。
在绩效审计评价中，借鉴平衡记分卡理论，平衡评价组织的绩效，有助于克服传统的绩效审计评价偏重财务指标，忽视对组织绩效有着重要影响的非财务因素的倾向。在政府采购绩效审计评价中，可以从采购资金、管理与创新、业务流程、采购参加人等方面探索开展全面、平衡的审计评价。这四个层面可以分别用一些具体的指标来描述，通过因果关系相联系，把政府采购的战略目标与实现的过程联系起来，把当前的业绩与未来的绩效联系起来，形成一个较为科学、严密的绩效审计评价体系。
1.关于政府采购资金方面的评价。政府采购资金指标尽管存在不能揭示未来的绩效等方面的局限性，但能计量组织过去已经采取的行动的经济效果。平衡记分卡保留了财务方面的指标，是为了显示组织的战略及其实施是否能为最终经营结果的改善做出贡献。财务方面的指标也是绩效评价的一个核心内容。实施政府采购绩效审计后，对于政府采购资金的管理和使用情况应当也可以作出一个总体上的评价。在评价指标上，可以使用一些定量或定性指标，比如：采购规模及其增长趋势和增长速度，采购资金节约金额及其变化趋势和主要原因，采购资金及时支付比例，采购剩余资金及结余资金的规模及管理方面的绩效等。
2.关于政府采购管理与创新方面的评价。管理与创新能力是政府采购工作取得较高绩效水平的驱动因素，对其实施审计评价的目的在于揭示政府采购组织是否具有能够持续改善和创造未来价值的能力，推动政府采购工作为了创造更高的绩效而保持持续的管理与创新动力。政府采购在我国是一项新鲜事物，还处在不断地探索和发展阶段，很多管理措施、制度安排需要在实践当中接受检验，需要创造性地予以改进和完善。通过绩效审计，对一些重要的政府采购机制、制度安排的落实情况及其效果应该做出比较客观的审计评价，同时，针对存在的问题创造性地提出审计增值意见和建议。如：对政府采购监管与实施相互分离的机制是否得到落实进行检查和评价，敦促建立和完善相互制约的政府采购机制；对政府集中采购范围的不断拓展情况进行客观评价，推动逐步将所有具备集中采购条件的政府采购项目及时、全面地统一纳入集中采购范围；对政府采购实现方式及其效率进行分析评价，揭示存在的问题，促进不断创新政府采购方式方法，提高集中采购工作效率和效益等。
3.关于政府采购业务流程方面的评价。平衡记分卡要求组织必须从它的整体战略出发对其业务流程进行分析，找出其核心环节并使之转化成能够为服务对象提供较高战略价值的能力。为了达到更高绩效的要求，政府采购相关组织在业务流程、决策与行动上应有良好的表现。这就要求绩效审计师必须从持续增加服务价值的层面，对业务流程做出绩效评价。
通过审计解析政府采购价值链，检查分析关键环节的工作效率与效果，审计人员对政府采购业务流程的规范性和整体绩效情况也应该有一个基本的认识和评价，对政府采购主要工作的规范性、效率性和效益性应该也可以做出基本的审计评价。对其中好的方面给予充分的肯定，针对不足之处提出改进意见和建议，敦促加以完善，推进政府采购工作更加优化、科学和高效。
4.关于政府采购参加人的评价。政府采购参加人包括政府采购管理人、采购人、政府集中采购机构、社会采购代理机构、供应商和评审专家等。在前面的审计评价中，针对政府采购管理人、集中采购机构的主要工作和工作的主要方面基本上已经涵盖。毫无疑问，他们是决定政府采购工作绩效的主要因素。但是，采购人、供应商、评标专家、社会采购代理机构等其他政府采购参加人的表现也会影响到政府采购工作的最终绩效。因此对于这些政府采购参加人的整体表现和存在的主要问题也应该进行实事求是地评价和揭露。比如采购人是否在提出采购需求时设置了一些倾向性条件以排除或者限制竞争的问题，供应商是否存在串通舞弊、不履行合同等问题，评标专家是否存在发表倾向性意见人为影响评标结果等问题，社会采购代理机构是否规范执行采购程序等问题。
另一方面，也应该注意到政府采购工作的服务对象主要还是采购人，政府采购工作的直接目的也主要表现为满足采购人的采购需求。因此，采购人对政府采购工作的满意度，也是衡量和评价政府采购绩效的一个重要参考指标。因此，在审计过程中，可以结合审计的具体情况和工作条件，对采购人开展政府采购工作满意度问卷调查，并将调查结果作为审计评价的一个具体内容。
四、政府采购绩效审计发展方向
今后，政府采购绩效审计要紧密结合政府采购工作的政策要求、实践状况和发展趋势，及时跟进研究政府采购政策的发展与变化，准确地把握政府采购战略目标，更好地通过审计工作来促进和保障政府采购战略目标的有效实现。在现有成果基础上，主要应在几个方面进行突破。一是要进一步探索应用计算机联网审计在政府采购绩效审计中的应用，最终实现政府采购的全面审计。二是要建立由审计主导的政府采购各关键环节价值点的相关数据库平台，最终实现及时在线监管。三是要探索建立完整的评价指标体系，对共同的关键价值活动制订出统一的共性指标，并逐步细化出个性指标，研究设定出合理权重，建立起以定性和定量为主的评价标准体系。四是紧密结合各地当前政府采购工作的焦点、难点与重点，探索相应的审计评价的内容和标准，为具体的审计实践提供切实有效的应用指导。
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