社会治理转型中的公共行政价值的回应与平衡，本文主要内容关键词为：价值论文,行政论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共行政学研究的一个核心问题就是政府改革与社会治理问题。近100余年来，在西方工业革命、新信息技术革命和资本主义单一社会形态演进的大背景下，伴随着社会政治、经济、科技、文化等方面的变化，西方公共行政经历了四大历史发展阶段，也带来了社会治理理念与治理范式的四次重大转变，即从传统公共行政（TPA）的由上而下治理到新公共行政（NPA）的参与式治理，再到新公共管理（NPM）的绩效式治理，正在走向公共价值管理（PVM）的网状治理。与之相对应，公共行政的核心价值也从效率至上到公平主导，再到“三E”和质量取向，正在走向效率、公平与责任并重。事实上，在大多数公共行政体系实际运行中，效率如何实现？责任如何保证？公平问题如何处理？每一种社会治理范式都至少需要回答这三个核心问题，以便提供一个公共的、可靠的应用平台。每一种社会治理范式实际上都在寻求回应效率、责任、公平三种核心价值。而每一种社会治理范式及其价值取向都有其优势和劣势，它们在迎接效率、责任和公平挑战的过程中，各种公共行政价值呈现出交叉并存的特征。
一、由上而下的治理：传统公共行政（TPA）
传统公共行政的效率至上主义是威尔逊-韦伯模式和泰勒科学管理思想的结合体，倡导一种由上而下的治理，“凸显出一种科学主义的定位与价值倾向，它关注的主要是行政的功能合理性而不是组织的终极目的和价值”[1]，具体表现为以效率为核心价值，并与公平、责任等价值交叉并存。
（一）效率是传统公共行政的核心价值
以效率为导向的“技术的合理性”和“工具的合理性”是传统公共行政的标志。效率成为传统公共行政的出发点和终极目标。卢瑟·古利克（Luther Gulick）宣称：“在行政科学中（无论是公共行政，还是私人行政），基本的‘善’就是效率。行政科学的基本目的就是以最少的人力和材料的消耗来完成手头的工作。因此，效率是行政管理的价值尺度中的头号公理，效率也是行政科学的大厦得以建立起来的价值基石。”[2]效率便是传统公共行政的核心价值理念和基本价值取向。政治与行政二分论、官僚制理论和泰勒科学管理思想为实现效率至上的公共行政价值进行了技术性的设计和安排。
威尔逊的最大贡献是通过政治与行政二分法确立了传统公共行政的独立领域。政治领域负责政策和法律的制定，行政领域负责政策和法律的执行。他还提出政府是社会公共事务治理的单一行为主体，凡社会公共事务应当由政府管理，其他社会组织不能承担。在界定了政治与行政二分的基础上，经济与效率合乎逻辑地成为传统公共行政最基本的价值取向和关键所在，公共行政也就理所当然地变成一个远离政治的纯事务性的技术问题。
既然行政已经是一个独立于政治的领域，马克斯·韦伯便设计了合法又合理的官僚制，从而构筑传统公共行政的另一个思想基础。官僚制被用来表示一种特殊的组织结构安排和运作机制，是一种建立在权威和理性基础上的最有效率的组织形式。从韦伯主义的角度来看，官僚制通过四个特征传递和确保行政组织的高效率。第一个特征是建立在劳动分工基础上的等级结构。官僚制借助系统的劳动分工将复杂的行政管理问题分解为易管理的和重复的任务。第二个特征是非人格化的制度取代了人格化的行政。公共行政运作以法律和工作标准为规范，排除个人的随意性和好恶，按照固定的规则行事，并且将行为完整地记录在案。第三个特征是建立在稳定和全职基础上的职业结构，即受雇官员的终身职业和社会契约式的职业保障，确保了连贯性和长期发展。第四个特征是官员任命实行功绩制。官员依靠职业训练成为专家，他们的晋升则是根据其工作表现及其考核来决定。由此，作为技术与理性工具的官僚制成为最有效率的组织形式，满足了传统公共行政追求效率价值目标的需要，从而也确立了官僚制在公共行政中的中心地位。
政治与行政二分和官僚制都是以效率为基本价值取向，而这种效率价值取向又与当时的科学管理思想密切联系。弗雷德里克·泰勒在《科学管理原理》一书中，提出了一整套工厂企业科学管理原理和方法，使每个人尽他天赋之能，干出最高档的工作——以最快的速度达到最高的效率。法约尔又在《工业管理与一般管理》一书中，提出了行政管理活动中的五种职能（计划、组织、指挥、协调和控制）和十四条原则。这样，科学管理思想就从组织分工、管理原则、管理方法等方面为当时公共行政的效率价值取向提供了启示和方法。
可见，无论是政治与行政二分、官僚制，还是科学管理思想，都是以效率为最核心的价值，三者最优的组合和配合使得效率成为传统公共行政的主导价值。
（二）效率核心价值与责任、公平价值交叉并存
“传统的公共行政有自己的官僚制的责任机制”[3]。“官僚制度把责任机制内化为等级负责，每个公务员均有其特殊的位置和使命，并对其上级负责”[4]。程序、正式规定与制度是按理性原则制定的，并且贯穿于等级制度中。任何政府中都存在单一的占支配地位的权力中心。权力越分散，则越不负责任，反之，权力越受单一的权力中心支配，则越负责。官僚制度的责任机制只在理论上存在合理性，实际上，它并不将公众同意纳入视野，而是把它看成既定的存在，即由政治过程加以解决。
公平被传统公共行政界定为用相同的方法处理所有相似的个案。“尽可能做到结果的平等。人事管理强调给资格相同的公务员提供平等的报酬和工作条件。并且，政府部门所做的有关顾客的决定必须严格地做到尽可能的相同，也就是说，目标相同的顾客所得到的利益也应该是相同的”[5]。即主张公务员应秉公运用法规，平等对待所有顾客，为顾客提供标准化、无偏私的管理与服务。
传统公共行政凸显出了效率至上主义的价值取向，过分追求非人性化和客观化的理性效率，缺乏对公共行政的目的性价值的反省、认同和内化，把人当作一种工具，从根本上否定了人的价值，在效率、责任与公平问题上陷入严重失衡的困境。正如亨利所言，当传统公共行政忽略民主、责任与公平等价值时，只能导致“有行政而无公共”。[6]对效率如此过分地推崇，给传统公共行政实践带来了困扰，并直接导致了传统公共行政的范式危机，新公共行政范式也由此应运而生。
二、参与式治理：新公共行政（NPA）
在社会工业化水平的提升和民主、公平行政思想膨胀的背景下，新公共行政为了摆脱传统公共行政的合法性危机，对传统公共行政效率至上主义进行了激烈的批判。它倡导参与式的治理，主张公共行政应回归到以自身价值为主体的地位，放弃政府的“价值中立观”，将公平、责任等价值注入公共行政过程，强调社会公平是公共行政的首要价值和核心价值。具体表现为以社会公平为核心价值，并与责任、效率、民主等价值交叉并存。
（一）社会公平是新公共行政的核心价值
新公共行政以社会公平为核心，抛弃了政治-行政二分、单一权力中心和官僚制行政体制，强调政治与行政的连续性、公共权力的多中心，并寻求更加灵活的公共行政组织结构，因而公共权力的分割和下放、公共组织的发展、公共行政的责任等诸多问题，成为其探讨的主要问题。[7]与传统公共行政相比，新公共行政更多是“规范的”，更少是“描述的”；更多是“价值的”，更少是“中立的”；更多是“顾客-效果取向”，更少是“体制取向”。也就是说，把社会公平作为自己最高准则的新公共行政，重新界定了公共行政的“公共”的意义与范围，高度关注社会政治现实中存在的矛盾和冲突，把重心和焦点集中在社会政治问题及其处理问题的可替代途径上，从根本上改变了传统公共行政效率至上的价值取向，并赋予新公共行政自身以新的使命。
新公共行政第一次把社会公平作为公共行政的核心价值。新公共行政直接从约翰·罗尔斯的“作为公平的正义”思想体系中寻找坚实的理论依据。他们认同罗尔斯关于公平的基本观点，认为公平的自由处于高于一切的地位，公平是每个人拥有的基本权利，该权利不受制于政治的交易或社会利益的权衡。同时，公平不但是一种伦理价值，而且是法律、社会制度和社会结构的体系。在此基础上，新公共行政赋予“公平”以“社会”的含义，并把社会公平作为一组价值的前提，“社会公平包含着对包括组织设计和管理形态在内的一系列价值取向的选择。社会公平强调政府提供服务的平等性；社会公平强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务；社会公平强调公共行政管理的变革；社会公平强调对公众要求做出积极的回应而不是以追求行政组织自身需要满足为目的；社会公平还强调在公共行政的教学与研究中更注重与其他学科的交叉以实现对解决相关问题的期待。……总之，倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势境地的人们”[8]。
（二）社会公平核心价值与效率、责任价值交叉并存
新公共行政在强调社会公平核心价值的同时，也不排斥效率的价值，而是强调效率必须以公平的社会服务为前提和必然代价。新公共行政将社会公平价值注入效率目标之中，力图用“社会效率”取代“机械效率”，目的是为了强调社会公平。而社会公平意味着一系列组织机构设计和管理风格的优先权取向。正如弗雷德里克森所言：“行政学的经典或传统总是有效的、经济的和协调的公共服务管理……。新公共行政学在公共行政学的经典目标和理论基础中增加了公平一项。传统的公共行政学试图回答如下的两个问题之一：（1）我们如何在可供利用资源的条件下提供更多更好的服务（效率），或者（2）我们如何少花钱而保持特定的服务水平（经济）？新公共行政学增加了这样一个问题，即这种服务是否增进了社会公平。”[9]在新公共行政看来，效率是新公共行政的价值追求和目标之一，而非其核心价值，更不是惟一的和终极的价值。效率和公平是相辅相成的，真正的效率必须置于其所维护的由社会公平、责任等价值构成的价值体系之中，并受到其他价值的规定和制约，方能显示其效用和意义。建立在社会公平基础上的社会效率才是真正的效率。
在新公共行政看来，传统公共行政片面追求理性效率，促使组织对人与人之间的互动采取机械性的控制，导致公共行政组织成员与服务对象之间的隔阂，公共组织应有的社会价值和责任难以表现出来。而新公共行政强调公共行政组织及公共管理者与公众之间的互动与积极的回应，强调公共管理者在决策和行政组织推行过程中的责任与义务，引导社会价值，为最少受惠者获得公共服务进行各种努力，强调公务员应当成为公众的服务员，公务员应当享有不服从不合宪法命令的权力。公共行政不仅是执行政策的工具，而且承担着广泛的社会责任。
新公共行政鉴于传统公共行政“效率至上”价值追求的缺陷和危害，积极倡导以社会公平为公共行政的核心价值，提出在注重效率的同时，要更多地关注社会公平，从而唤起整个公共行政领域的全面变革，并对其后西方公共行政的价值取向产生了重大的影响。但它在理论上面临着“效率”与“公平”悖论的难题，在行政管理的实践中也难以完全付诸实施。
三、绩效式治理：新公共管理（NPM）
新公共管理既是当代西方公共行政一种新的理论形态，又是一种世界范围的政府改革与管理的实践模式。新公共管理的直接动因是当代西方国家政府为了摆脱20世纪70年代以来普遍面临的财政危机、管理危机和信任危机的困境。新公共管理破除韦伯主义传统公共行政模式的官僚制支柱，以明显的“管理主义”或“新泰罗主义”为取向，倡导绩效式的治理，被人们视为是传统公共行政“效率至上”主义价值的回归，具体表现为以经济、效率、效益和质量为核心价值，并与责任、公平等价值交叉并存。
（一）经济、效率、效能和质量是新公共管理的核心价值
新公共管理以“管理主义”为旗帜，以对企业范式的模仿为基本前提，将市场机制和私人部门管理策略引入公共部门，表现出明显的市场化、私有化和企业化的价值取向，企图以绩效管理、参与管理、契约管理和责任管理等来解构和重塑僵化、无能的科层官僚体制。这种新的政府管理模式核心价值在于“三E”：经济（economy）、效率（efficiency）与效能（effeteness）。经济关注的是以尽可能低的投入或成本，提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务；效率关注的是手段问题，而这种手段经常以公共部门投入与产出之间的比例关系加以表达与比较，着重数量层面；效能关注的是公共产品或服务符合政策目标的程度或产生何种预期的结果，着重品质层面。
虽然新公共行政的“社会效率”对新公共管理的效率、质量概念存在着某种影响，但是，与传统公共行政效率至上的价值原则不同，新公共管理重新界定和看待公共部门的效率，把传统的效率价值扩展为包括效率、效果与效能（“三E”）价值在内的全方位绩效，实现了从“效率优位”向“绩效优位”转变，实际上扩展了效率的内涵。从这个意义上看，所谓效率价值的回归，也就不是简单地重复传统公共行政“效率至上”主义的价值诉求，而是新公共管理更加重视公共部门活动投入、产出和结果，关注提高公共服务的质量和顾客满意度。质量包含了效率，效率作为兼顾因素被融于质量之中，质量取代了传统行政学所推崇备至的效率成为公共管理的核心价值。[10]因此，经济、效率、效益和质量也就成为新公共管理追求的核心价值。
（二）“三E”和质量核心价值与责任、公平价值交叉并存
新公共管理向“管理主义”转变的主要原因就是为了克服传统公共行政的官僚制责任机制的缺陷。官僚制度的责任机制把责任机制内化为等级负责，并没有考虑如何对公众的需求和利益作出回应，只在理论上存在合理性。新公共管理把公民与政府的关系看成是一种委托—代理关系，公民同意推举某人以其名义进行治理，但是必须满足公民的利益并为公民服务。“责任机制将政府的行政部分与政治部分结合在一起，并最终关系到公众本身。”在这种委托—代理关系下，“政府与公民之间的关系形成了责任机制”[11]。除传统责任外，新公共管理还强调对公民、社会、企业的直接回应责任以及公共职业伦理等多元化的公共责任，并且更多地采用合同制和参与方式，实行责任管理，同时改进组织责任与个人责任，改善与顾客之间的关系，直接对顾客负责，增加了对公众的直接责任，并以绩效评估的方式加以衡量，具有较强的回应能力，其结果也是透明的。但是，由于新公共管理的责任机制的来源本身就存在责任问题的私营部门，这就很难避免公共部门采用一种新的责任机制而又不忽略或削弱其他责任，例如政治责任、道德责任或民主等。
公平关心的主要问题是：接受服务的团体或个人都受到公平的待遇吗？需要特别照顾的需要者或弱势群体是否能够得到更多的关照？在新公共管理看来，社会公平问题是对公民、社会、企业回应的一个副产品。新公共管理强调政府能够更好地阐明和表达顾客的需要，并对顾客的要求作出反应。为此，在涉及公共事务和公共利益的领域，主张认真对待顾客，提供回应顾客的框架，确立目标，保持高度的开放性，在政府和顾客之间进行开放的、双向的、持续的和良好的互动与合作，利益相关者经过积极参与、充分的谈判、沟通和协调，从而达成共识，以确保接受服务的顾客受到公平的对待，并最大限度地展示和凝聚公众的需求和利益，提升公共利益分配的公平性和正当性。“使用者付费”或“受害者求偿”等理念，便是考虑到公平性的结果。
新公共管理对公共行政范式转换及各国政府改革实践发挥了重要作用，在公共行政的价值取向上对传统行政和新公共行政进行了修正和整合，并表现出鲜明的特点和优势。而过分强调对“三E”价值和工具理性的追求，使新公共管理走向一个新的极端，新公共管理也由此面临新的合法性危机。
四、网状治理：公共价值管理（PVM）
在全球化与信息化的冲击下，一种网络化的社会形态正在迅速崛起，这是引发工业革命以来的一次大规模的社会变革，由此形成了动态性、复杂性与多元性等社会特性。网络社会中的治理形态也从单一控制的垂直结构转变成为多元核心的网络式结构。网状治理为突破公共部门的管理挑战寻求到了一种新的途径。英国的盖瑞·斯托克教授认为，网状治理是指国家通过复杂网络的发展和提升基层决策参与程度等新方式来驾驭社会。而公共价值管理是在对网状治理发展的回应过程中正在形成的一种新的管理范式，它在一定意义上超越了传统公共行政、新公共行政和新公共管理。
（一）公共价值管理是一种寻求公共价值导引的公共管理
公共价值管理可以表述为公共领域的治理涉及完善的网络和对公共价值传递的追求。公共价值管理的范式提供了一个广阔的框架，一方面，包含了网状治理所提出的管理挑战，另一方面，部分来源于传统公共行政、新公共行政和新公共管理。在公共利益的概念中，在服务供给途径和公共服务特征承诺方面，公共价值管理把传统公共行政、新公共行政和新公共管理融合起来。然而在核心目标中，对于民主的态度和公共管理者（包括公务员和选举官员）扮演的角色方面，它却超越了以前的任何一种范式而进入一个新的领域。
公共价值管理作为一种新的范式，强调公共领域绝不同于私人部门的商业领域，其核心目标是寻求公共价值。公共价值大于公共服务的生产者和使用者个体偏好的总和。哈佛大学肯尼迪学院教授迈克·莫尔明确提出，“公共管理者（无论政治家还是公务员）的基本宗旨就是创造公共价值”[12]。而确定和寻求公共价值要求公共干预。政治被看作是社会协作的机制。公共价值是否被传递要求由集体通过慎重的选举和任命而产生的政府官员和相关的利益共享者来确定。合法的民主和有效的治理两者是伙伴关系，公共价值范式把它的信条建立在与网状治理相联系的对话与交流机制上。富于弹性而又不耗费时间的新的信息和沟通技术为人们提供了更多的对话、交流与参与机会，有助于寻求公民对公共部门政策和利益共享者的合法性的广泛认同。公共价值管理希望以一种无偏见的联合的方式公平地提供更加“综合”或“无缝隙”的公共服务。为此，公共价值管理强调在公共服务传递过程中要求以学习为基础，不断反思、吸取经验和持续适应变化。
（二）公共价值管理对效率、责任和公平的回应
公共价值管理确实提供了一种新的范式和一种对网状治理的不同表述。它的优势就在于从新的人性假设及行为动机出发更好地应对公共管理的挑战。在公共价值管理看来，人们在网状治理中，需要参与、分享、平等对待和相互学习，形成伙伴关系。由此对人性有了更全面的认识，并重新界定和理解效率、责任和公平问题。
效率有分配的和机械的两个维度，可以浓缩为两个问题：我们在做正确的事情吗？我们在以正确的方式做事吗？对于传统公共行政而言，目标的问题交由政治系统提供，正确地采取行动的问题就是遵守程序、规则和系统的问题，即民主传送目标，官僚政治传送机械效率；对于新公共行政而言，更多地强调效率的分配维度，更多地强调社会效率；对于新公共管理而言，把机械性效率放到了压倒一切的位置上，传统的效率价值被扩展为包括效率、效果与效能（“三E”）价值在内的全方位绩效；对于公共价值管理而言，绩效不是在真空中形成的，不应该按照预先设定的标准去执行，效率就是要经常检验所作所为的合乎目的性。
在公共价值管理看来，责任是一个多方面内容的概念，而不是象传统公共行政和新公共管理中的委托人和代理人之间的线性关系。责任就是以协商的方式进行目标设定与监督。有三种主要的责任类型应当考虑：“（A）财政的/正规责任（或廉洁）；（B）效率责任（或金钱方面的价值）；（C）方案责任（或达到要求的产出）。”[13]作为一种治理范式，公共价值管理通过在服务传送和决策制定中引入用户和利益相关人的直接参与提供了新的责任类型。”责任依赖于领导和对领导的监督与平衡之间的复杂且持续不断的互动。公共价值管理提供了一个更为广阔的统治者与被统治者之间意见沟通的新框架。
对公共价值管理而言，社会公平意味着给人们以成功的机会并期望他们对这一过程有所贡献。社会公平包括公共服务管理者和他们的用户这两个方面的道德承诺。一方面，把重点放在机会上，放在使个人有能力意识到他们的潜力；另一方面，关注公民的责任，承认个人既享有权利又负有对他们自己和其他公民的责任。社会公平要着力于开发个人潜能，实现个人的权利和责任。
当然，公共价值管理并不是一剂万能的灵丹妙药，其自身也面临一些困境，如由治理者去治理民主，选择性的协商机制会导致讨论过多而行动不足等。但是公共价值管理揭示了近年来公共管理思维和实践中的一些重要问题，在兼顾效率与目标达成的同时，力图提升社会公平与责任，使公共管理具有适应性及动态的弹性，因此，能够更好地迎接效率、责任和公平的挑战，回应网状治理的发展。
总之，20世纪80年代以来，传统的官僚主义模式逐渐被新的政府治理模式所取代，以管制为特征的传统公共行政逐渐被以社会治理为特征的新公共管理和公共价值管理所超越。然而，在社会治理转型过程中，各国政府往往凸显效率价值的优先性，忽视了对公平、责任等价值的诉求，造成公平、责任等价值的普遍缺失。这一点在以政府主导的社会治理转型的中国表现得极为明显。而事实上社会治理的每种范式都有其优点和不足之处，在社会治理实践中的大多数体制都是各种范式的综合运用。与之相对应，效率与公平、责任等价值取向从来都是交叉并存的，只是在社会治理不同的发展阶段有所侧重而已。“在不同时期，一种价值可能超过另一种价值，但就每一种价值观的合法性而言，它们之间没有拔河赛”[14]。更为重要的是，社会治理不仅强调对经济、效率、效能和工具理性的追求，更关注贯穿于政策、制度制订与执行全过程及其结果中的公平、责任等价值取向的实现。否则，就会把过多的资源消耗在维持社会治理的工具理性方面，而忽略甚至牺牲了社会治理的根本价值和目的本身，导致公共精神和公共利益的缺失。因此，随着社会治理范式的变迁，公共行政的核心价值呈现出一种从效率到公平、再到经济、效率与效能，正在走向效率、公平与责任相统一的价值回归的特性。公共行政艺术的精髓在于实现公共行政多元价值的整合，公平、责任等价值取向正日益凸显，并在实践和理论的构建过程中寻求与以效率为导向的工具性价值的平衡。这种回归性和平衡性，对于正确把握当代中国社会治理发展的价值取向具有重要的借鉴意义和现实意义。
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