摘要：我国各种资源的规划立法虽然程度不一，但总的来看，都是基于自然资源的固有特点和为促进其合理开发利用进行的规划，因此有其共通性。目前自然资源的单行立法中的关于规划的规定相对丰富，研究自然资源规划法律体系，对自然资源的规划法律体系提出建议和补充，以期能为建构一个整体的环境规划法而尽绵薄之力。
关键词：自然资源；法律体系；完善思考
1 自然资源法律体系的内涵
对于自然资源的概念，有多种不同认识。联合国环境规划署认为，“所谓自然资源，是指在一定的条件下，能够产生经济价值以提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总称。”自然资源具有稀缺性、整体性、地域性、多用性、动态性等特点，主要包括“山水林田湖草”等各类资源。从法理学研究的角度看，法律体系是由一个国家全部现行法律构成的体系化、系统化的相互联系的有机整体，理想化的法律体系要求门类齐全、结构严密、内在协调。据此，自然资源法律体系可以界定为，由我国现行的有关自然资源开发、利用、保护的法律、行政法规、地方性法规和规章所组成的，具有内在联系的，用来科学、系统规范与调整资源保护和合理利用中所产生的各种社会关系和行为规范的有机统一体。自然资源法律体系是一个动态的法律结构体系，它随着社会经济的发展不断充实完善。
2 自然资源法律制度的主要内容
明确了自然资源所有权制度。《宪法》规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂除外。”《物权法》在《土地管理法》《森林法》等单行法律规定的基础上，进一步重申了自然资源的国家所有和集体所有，明确了国有自然资源的范围，规定了权利行使的程序和监督等重要事项，这对于抽象化的自然资源所有权制度是一个重要补充。自然资源所有权的主体是国家和集体，自然资源的国家所有权由国务院代表行使，集体所有权由集体经济组织统一行使。
确立了自然资源所有权使用权相分离的制度。这是自然资源产权制度的重要内容，是自然资源有偿使用的前提。长期以来，我国强调自然资源的国家所有，禁止自然资源进入市场流转。随着改革的深入，我国开始探索自然资源所有权和使用权相分离的制度安排，允许在所有权不变的前提下，实行使用权转让。这种法律变动是从上个世纪九十年代开始的，包括《土地管理法》和一些单行自然资源法，逐步放开自然资源使用权的转让。《物权法》用益物权和担保物权两章都对自然资源使用权制度进行了规定，统一了自然资源这一类特定物的物权体系。
确立了自然资源有偿使用制度。我国国有自然资源有偿使用制度始于20世纪80年代初的国有建设用地，1988年宪法修正案增加了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的条款，《土地管理法》修改增加了“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”。1990年颁布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和1994年颁布的《城市房地产管理法》对土地有偿使用制度作了较为全面的规定，拉开了自然资源有偿使用制度改革的序幕。此后修改或制定的《矿产资源法》《森林法》《水法》《海域使用管理法》《海岛保护法》等分别确立了森林、林木、水资源、海域、海岛有偿使用的法律制度。
建立了自然资源开发利用的行政监管制度。《土地管理法》确立了以耕地保护为核心的土地用途管制制度，将土地按用途进行分类，划分为农用地、建设用地和未利用地，将土地利用总体规划作为政府实施用途管制的重要依据，对农用地转为建设用地实行严格的控制。这一土地管理的根本制度，为其他自然资源开发利用的管理树立了典范。
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3 我国自然资源规划法律体系的不足
3.1 发展程度不均衡
经过前文的探讨，不难发现我国《土地管理法》、《水法》中对于规划的立法都已经相对完善，规定了完整的编制程序和法律责任，但包括《矿产资源法》、《森林法》等同样重要的资源领域却非常缓慢甚至是严重缺乏规划的，例如《野生动物保护法》中仅提到了应当制定规划、编制其他规划时应注意野生动物及其栖息地的保护，建立野生动物遗传资源保护和利用规划，有太过宣言性之嫌。
3.2 缺乏体系性
《水法》、《草原法》、《土地管理法》虽已相对完善，但参照专门的规划法《城乡规划法》的立法体例，不难发现这三部法律中设计规划的部门仍旧是缺乏体系性的。《城乡规划法》分章规定了城乡规划的制定、实施、修改和监督检查、法律责任，而自然资源当下立法中大都规定了规划的制定、实施、修改，对监督检查一带而过，相对完善的《水法》中甚至没有对法律责任作出规定，《草原法》、《土地管理法》中也只是对违反规划的法律责任进行了为数一到三条的简单规定，而相比之下，《城乡规划法》则对规划编制机关的违法编制行为、各级政府的行为、以及违反规划的单位和个人的法律责任进行了详细条理的充分列举。
4 自然资源规划法律体系的完善
4.1 提升《环境保护法》的地位
建立以《环境保护法》为基本法的环境保护法律体系，提高《环境保护法》在环境保护法律体系中的地位，对《环境保护法》中有关规划的条文进行体系化编排，使之为各个环境要素领域的规划立法发挥指导性作用。环境规划与城乡规划不同，城乡规划更多的涉及的是行政规划、空间布局、人居环境等方面，人为后期影响所占比重更大，因此更易统一作出规划。而环境要素纷繁复杂，自然属性显著，且仅是环境事务就可以划分为生态保护、资源保护、污染防治、环境退化等不同方面，每种环境事务都有自己特有的属性和调整手段，进行规划时的侧重点也不同，难以进行统一的规划立法。因此在当前法律体系下，要加强《环境保护法》的地位，使其对环境规划作出总括性规定，使其指导整个环境领域各个规划的建立和完善。
4.2 完善资源单行立法中的规划体系
单是资源保护这一项规划，进行统一立法就有很大难度。因为每种资源具有不同的特点，面临不同的难题，且我国对每种资源的开发利用程度不同，造成立法上也有很大差别，三十五条《土地管理法》规划立法和仅有两条涉及规划的《野生动物保护法》就是鲜明的对比，因此在当前现实下出台一部统一的自然资源规划立法显然要比完善相对较弱的资源领域的规范立法的难度要大得多，缺乏可行性。其次，自然资源规划立法若要建立，是对各个资源单行法的提纲挈领。当前相对较完善的《水法》、《土地管理法》、《草原法》中已经做出了详细规定，再进行整个资源的规划立法不可避免的会造成重复立法，造成司法资源的浪费，缺乏必要性。因此，在具体的资源规划中，应当将不完善的如《野生动物保护法》参照完善的资源规划立法中的规定进行进一步的完善，规定统一全面规划的原则。
4.3 构建多规合一的宏观规划体系
目前，通过“多规合一”探索和实行生态环境保护规划与国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划的统筹融合，是全面深化改革的一项重要任务和完善生态环境保护体制的重要内容。在宏观层面上推动环境规划，有利于对自然资源规划的完善提供方向，发挥指导性作用。将生态环境规划科学合理地嵌入多规体系，利用规划技术，进行全面推进和重点突破，从而使得整体统筹规划更加科学合理，更加有利于人民生活质量的提高和社会经济的发展进步。
结语
绿水青山就是金山银山。用最严格的法治保护生态环境，必须构建遵循生态系统自身规律的自然资源法律体系，用良法最终实现以维护生态平衡为目标的“善治”，建设美丽中国。
参考文献：
［1］秋缬滢．论生态环境保护规划的定位及“多规合一”的落实［J］．环境保护，2016（13）：48．
［2］王昌森．关于构建环境规划的思考［博士学位论文］［D］．山东：中国海洋大学，2014．
论文作者:王红梅
论文发表刊物:《基层建设》2019年第28期
论文发表时间:2020/1/15
标签：自然资源论文; 土地管理法论文; 法律体系论文; 资源论文; 环境规划论文; 制度论文; 所有权论文; 《基层建设》2019年第28期论文;