“人才”集体户：特大城市户籍制度改革的突破口——以北京市为例，本文主要内容关键词为：集体户论文,北京市论文,突破口论文,为例论文,户籍论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言 众所周知，中国户籍管理早自西周时期就已经开始，[1]主要将其作为征收赋税和征兵役的手段。新中国建国以后，特别“大跃进”时期，城市人口膨胀，乡村凋敝，加之持续的自然灾害，导致粮食短缺和饥荒，人口生存成了问题。由此，1958年1月9日，新中国第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》颁布，城乡二元户籍制度正式形成。此后，户籍制度在城乡二元结构的架构下不断嬗变，主宰着城乡二元结构的变迁。 改革开放以来，随着经济社会转型，户籍制度结构发生深刻变动，加之户籍制度改革的渐进性，北上广等特大城市对户籍制度进行了积极的改革和探索，先后推出一些应时代所需的户籍制度供给模式。然而，在“严格控制特大城市人口规模”以及《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》(以下简称“户籍新政”)要求根据城市类型“差别化落户”的政策影响下，特大城市全面深化户籍制度改革恐怕难有实质进展，改革进程将有所放缓。例如，2010年，北京市委市政府就将“居住证”制度列为当年“折子工程”；2014年，“居住证”制度再度被北京市委市政府列为“折子工程”。近五年时间，北京“居住证”制度仍未出台。已经实施“居住证”制度和“积分落户”政策的广东、上海，非“人才类”落户仍然比较困难。在未来，户籍制度改革的难点在特大城市。那么，需要采取怎样的户籍制度改革方略突破难点?就成为摆在我们面前亟待解决的重大课题。 笔者认为，特大城市全面深化户籍制度改革有两个着力点：第一，落实、探索符合“户籍新政”要求的“户籍增量”的改革，这项工作正在做的是要加紧制定相关政策，已经制定相关政策的要不断加以完善。第二，清理、解决“户籍存量”，这项工作还没有被提上工作议程，处于滞后状态。全面深化户籍制度改革，既要改革创新“户籍增量”，也要改革掉那些不适合经济社会发展需要的“户籍存量”，两手抓，两手都要硬。 针对特大城市户籍制度改革面临的形势，以北京为例，首先归纳北京户籍制度供给模式类型，而后依据问题最突出，改革代价小、效果佳、可操作性强的原则，确定优先改革“人才”集体户这一“户籍存量”，剖析其存在问题与成因，进而提出改革方略。 二、北京城市户籍制度供给模式及特征 从研究层面上看，以往学者对户籍制度关注的焦点主要集中于城乡二元传统户籍制度供给模式问题(农业户口或非农业户口)。[2][3][4]但是，由于户籍制度附着诸多利益，这就决定不同地区或同一地区不同区域的地方政府在城市户籍制度供给模式方面不再是简单的城乡二元传统户籍制度供给关系，衍生一些新的户籍制度供给模式。这些新的户籍制度供给模式为城市中不同社会群体提供差别化社会福利与权利，以区别于本地城市户籍(户口落在其产权房上)。户籍制度模式供给主体是各级政府；户籍制度供给模式管理主体则包括：政府、企事业单位或市、区县级人才服务中心以及经地方政府相关部门授权的各类人才服务机构(以下简称人才服务中心)，客体是城市中的不同社会群体。社会群体接受的户籍制度供给模式不同，其享有社会福利与权利不同。据归纳，目前北京城市户籍制度供给模式包括：暂住证制度、北京市工作居住证制度、“人才”集体户制度、“单位”集体户制度以及本地城市户籍制度五种(见表1)，居住证制度尚未公布、实施。 暂住证制度：是对外埠来京人员在本市临时居住的合法身份证明。根据规定，外埠来京人员到达本市后，应在三日内到其暂住地派出所申报暂住登记。其中，年满16周岁，暂住时间拟超过一个月或者拟在本市从事务工、经商等活动的外埠来京人员，应当在办理暂住登记的同时向暂住地派出申领《暂住证》。 北京市工作居住证制度：对外国(地区)、外埠来京人员，从事符合城市功能定位和经济社会发展方向以及产业规划要求的本市行政区域内具有法人资格的企事业单位、民办非企业单位、社会团体，其聘用的人员在本市有固定住所且具备一定条件，持有《北京市工作居住证》满3年的外埠人才，经聘用单位推荐，符合相关要求的可申请办理人才引进手续，落户京城。 “人才”集体户制度：引进外埠“人才”户口挂靠在京人才服务中心(机构)公共户地址上的户口管理制度(以下简称“人才”集体户)，是集体户的一种类型。这类户籍制度供给模式是指那些不具有独立人事权或不愿承担人事权义务的政府企事业单位为解决聘用外埠人员户口问题，通过委托人才服务中心(机构)进行人事代理及户口管理，人才服务中心(机构)通过向所在地辖区派出所申请而获得公共户口地址，多人共用一户。当事人需与人才服务中心(机构)签订《集体户口代管理协议》，确定双方权利和义务，涉及当事人户口方面的“部分服务”由人才服务中心(机构)提供。 “单位”集体户制度：引进外埠“人才”户口挂靠在京单位的户口管理制度，称“单位”集体户，也是集体户的一种类型。这类户籍制度供给模式是指具有独立人事权的政府企事业单位为解决聘用外埠人员户口问题，通过向所在地辖区派出所申请而获得公共户口地址，多人共用一户，其户口管理与服务由所在单位提供。 本地城市户籍，是指将户口落在其产权房上的户口管理制度。 表1 北京城市户籍制度供给模式及其特征户籍制度供给模式\&供给对象\&证件形式\&户口时效\&享有社会福利与权利\&暂住证\&外埠来京的流动人口\&暂住证\&临时性\&一般不享有社会福利和权利\&北京市工作居住证\&外埠来京未来希望落户京城\&工作居住证\&过渡性\&享有部分社会福利和权利\&“人才”集体户\&外埠来京已取得京籍户口\&户口卡首页和个人户口页\&半长期性\&享有较充分社会福利和部分权利\&“单位”集体户\&外埠来京已取得京籍户口\&户口卡首页和个人户口页\&半长期性\&享有较充分社会福利和权利\&本地城市户籍\&京籍户口\&户口簿\&长期性\&享有充分社会福利和权利\& 实际上，除本地城市户籍外，其余都属“户籍存量”范畴，但与“暂住证”、“北京市工作居住证”相比，“人才”集体户属户籍人口，但因其户口挂靠在人才服务中心(机构)，又与“单位”集体户有所区别，其依据签订《集体户口代管理协议》，人才服务中心(机构)不能充分提供“人才”集体户户口管理与服务，其享有社会福利和权利也与“单位”集体户存在差距。在同一个城市中，同是户籍人口，却形成“人才”集体户、“单位”集体户、本地城市户籍三元供给结构。 优先改革“户籍存量”，尤其是优先改革“人才”集体户这一户籍制度供给模式，对特大城市全面推进户籍制度深化改革具有重大意义。理由如下。 据笔者调查，首先“人才”集体户作为“户籍存量”的一种户籍制度供给模式在特大城市中普遍存在，而且涉及社会群体相当广泛，暴露出的问题最为突出，社会反映最强烈，应当及时对其加以改革。其次，就北京而言，一是“人才”集体户已属北京户籍人口，对其改革，不会影响人口规模总量。二是“人才”集体户因具有北京户口，其社会福利(社会福利一般指“五险一金”)已由所在用人单位提供，对其改革，不会增加政府总体财政负担。三是“人才”集体户大都属于引进人才，多数为硕士研究生，甚至博士研究生、博士后，还有很多是海归，文化程度高，人口素质好。对其改革，有利于人口质量跨越式提升，优化人口结构。也就是说，改革“人才”集体户户籍制度不需要政府付出太多代价，而且可以取得最佳效果，也可以为其他“户籍存量”以及“户籍增量”改革提供借鉴。 三、“人才”集体户户籍制度运行现状与问题 “人才”集体户作为“户籍存量”，改革严重滞后，导致“人才”生产或再生产等体制机制运行不通畅，严重抑制“人才”自身合理权利诉求与满足，对北京人才可持续发展以及社会和谐稳定造成一定负面影响。 1.压在“人才”集体户身上的三座大山 (1)“人才”集体户子女难落户。根据现行户籍政策，父母双方均为北京市“人才”集体户口的，出生婴儿可以自愿选择随父随母登记出生户口。但实际操作中，人才服务中心(机构)为规避计划生育风险，保护自身利益，设计诸如一些特殊条款限制“人才”集体户子女落户，见案例1。 案例1：27岁的刘娟(化名)两年前从中国人民大学硕士毕业，找到一份稳定工作，并且如愿拿到北京集体户口，落户海淀人才服务中心。但是，现在她却面临一个难题，领取《生育服务证》时遭到拒绝。拒绝理由是，《集体户口代管协议》明确标出，海淀人才服务中心不接受子女落户，必须户口迁出来，才发给准生证。或者男方单位同意开具子女落户证明。刘娟说：“她在网上搜索发现，和她同样面临窘境的同龄人并不在少数。”(资料来源：据中国广播网记者刘敏所写《北京集体户口子女落户难，作废条文成障碍》一文整理，中国新闻网，2011年6月2日) (2)“人才”集体户人才难流动。“人才”集体户当事人发生工作变动，人才服务中心(机构)同样要求必须办理户口及档案迁出手续。但是，接收当事人的单位无集体户，其他人才服务中心(机构)又不能接收个人集体户落户，人才无法流动，见案例2。 案例2：北京朝阳区一W姓公安文职，其户口为“人才”集体户，挂靠北京东城区GY人才服务中心。2012年，W姓考取北京东城区某单位公务员，需要办理入职手续。当W姓持考取单位介绍信前往北京东城区GY人才服务中心调档时，被告知，如果将档案调出，必须连其户口一并迁出，户口和档案不能分离，因先期签订《集体户口代管理协议》有此项规定。后经W姓与GY人才服务中心领导协商，勉强同意，可以将其档案调出，户口保留，但是，要求W姓签订保证书，保证档案调出后不能以任何理由要求该服务中心提供与户口有关的管理与服务。(资料来源：对W姓当事人访谈记录) (3)“人才”集体户人才结婚难。目前没有对“人才”集体户婚姻问题进行明确规定，但人才服务中心(机构)特殊条款(《集体户口代管协议》)规定，如办理结婚手续必须迁出户口及档案，否则不同意进行户口代理。 2.行业内部条款超越现行户籍制度管理办法导致乱象重生 随着城市对人才需求扩大，“人才”集体户户籍管辖地公共产品(服务)供给压力随之陡增，加之计划生育制度等体制束缚，尤其是人才服务中心(机构)趋利性，“人才”集体户管理乱象重生。主要表现有：第一，人才服务中心(机构)为了保护自身利益以及所在行政辖区利益，超越现有法律、法规以及相关户籍制度管理办法，违法、违规制定行业“霸王”条款(《集体户口代管理协议》)，以此约束“人才”集体户子女落户、流动、结婚等合理权利。第二，因地方政府相关部门尚未明确人才服务中心(机构)在履行“人才”集体户管理与服务开具证明材料定价，导致一些人才服务中心(机构)乱索价，而且随意增加收费项目。调查发现，人才服务中心(机构)管理每一“人才”户口，有的每年收取400元管理费，有的收取500元管理费；借出户口卡首页及个人户口页收取押金，有的按次数收取押金，如一次100元、200元、400元不等，有的按年收取押金，一年1200元。第三，市场已形成个人集体户(户口迁出人才服务中心机构，且暂无挂靠单位)落户的“地下经济”。据笔者面访北京市QG人才服务中心工作人员，问：“是否可以代理个人集体户存档”，答：“无法代理个人集体户”。问：“为何?有什么明文规定吗?”答：“全市都这样，没有什么通知和规定”。问：“哪里可以落个人集体户。”答：“一些部属人才服务中心可能还可以，但是，落户要价会很高”。问：“能提供一些信息吗?”答：“北京石景山区HG人才服务中心可能还可以”，并提供了联系方式。而后，笔者根据该工作人员提供的联系方式，拨北京石景山区HG人才服务中心电话咨询，问：“是否可以落个人集体户?如何收费?”该中心工作人员答复：“可以办理个人集体户落户手续，费用是7000元，不马上办理，过段时间就办不了”。(资料来源：笔者对北京QG人才服务中心工作人员面访记录和北京石景山区HG人才服务中心工作人员电话访谈记录) 3.行政化户籍供给模式市场化逻辑 那么，如果遇到上述户口迁出情况，“人才”集体户户口落往何处?据调查，除上述“地下经济”外，笔者总结有三条渠道：第一，购房落户；第二，投靠亲属落户；第三，与本地城市户籍结婚落户。实际情况是，多数“人才”集体户是来自国内外高校毕业生(应届居多)，在落户城市基本没有直系亲属可以投靠，与本地城市户籍人口结婚的概率也比较小，最后只能买房落户。可是，当前恰是房价奇高的时代，购房又谈何容易，实在无助的情况下，还只能选择这一条道。结果导致政府行政化的户籍制度供给模式最终却走向了市场化的逻辑──买房落户。 四、“人才”集体户户籍制度问题的原因分析 政府提供“人才”集体户这种户籍制度供给模式初衷是为引进外埠人才落户提供便利和保障。但是，如今“人才”集体户却成了锁住“人才”的紧箍咒。为何会出现此等情况?根源在于政府、市场利益与“人才”集体户个人权利诉求之间存在矛盾。 从“人才”集体户制度来看，并没有一部条理清楚，规定明晰的专门的“人才”集体户户籍管理制度，而是将“人才”集体户嵌入到其他户籍制度条款中。从这一点看，“人才”集体户解决人才落户的目的十分明确，但其制度是十分不完善的。从当前政府户籍制度改革层面看，很少关注“人才”集体户这一“户籍存量”的改革，没有或很少意识到“人才”集体户制度已经严重滞后于人才发展需要，严重滞后于经济社会发展需要，已经对社会和谐稳定造成负面影响。 从更深层次看，地方政府利益、市场利益与“人才”集体户个人权利诉求之间存在矛盾是“人才”集体户户籍制度改革处于困境的症结。它们之间的矛盾遵循的逻辑是，地方政府授权人才服务中心(机构)代管“人才”集体户，人才服务中心(机构)向所在辖区派出所申领公共户地址，将“人才”落到公共户地址上。那么，公共户地址上的“人才”实属该辖区户籍人口，必要的公共产品(服务)均由该辖区提供。例如，生育子女，需人才服务中心(机构)所在辖区社区卫生服务站、街道、派出所提供相应的准生、卫生防疫、落户等公共服务；未来子女入托、入学等又涉及教育、医疗等民生问题。这样，“人才”的这些权利诉求就会直接给“人才”集体户所在辖区公共产品(服务)供给带来巨大压力，这是人才服务中心(机构)不愿解决，也是解决不了的。另外，根据现行政府考核要求，如果发生超生问题，上级政府要对户口所在单位、户口管理单位以及相关部门进行问责和行政处罚，取消年终评优等一切资格。为了保护自身利益不受损，人才服务中心(机构)作为第一道闸，阻隔了“人才”权利诉求与其可获得公共资源之间的连接渠道，“人才”集体户的自由生育权、就业权、结婚权、子女教育权等公民基本权利被无情剥夺。实际上，地方政府缺乏通盘、整体考虑，错误地认为会造成人口规模增长和社会福利等财政负担增加。 五、改革“人才”集体户户籍制度的政策建议 当前所处的时代是自由迁徙的时代，那么，政府的公共服务与管理必须由户口管理向人口管理时代转变。以下借鉴日本、上海人口管理经验，提出优先改革北京“人才”集体户户籍制度的具体政策建议。 从日本经验看，通过实行“住民基本台账”制度，对流动性人口(包括外国籍)按户编制住民票，记载姓名、出生年月日、性别、居住地以及国民健康保险、国民年金等有关保险的事项。如果是租住房，内容还包括户主的姓名，以及与户主关系。以此作为面向每位住民提供各种公共服务的事务处理基础。《住民基本台账法》是规定该制度的法律依据。登记管理机构分市、区两级，称市域所或区域所。如果发生人口迁移，变更住址，需要向转出地的市、区域所提交转出申请，收到转出证明书后，再向转入地的市、区域所提交附有转出证明书的转入申请，而后变更住民票，包括户主姓名，以及与户主关系和住址等信息。当事人需保留以往居住证明，以便为后续地址变更提供材料支撑。简单而言，就是在更换住址时，须向相关部门提交转出申请，获得转出证明书后，向转入地相关部门提交转出证明书，转入地予以批准，变更住民票信息。从我国上海实践看，2013年10月31日下发《关于做好人才类集体户清理和“社区公共户”落户审批准备工作的通知》(沪公发[2013]193号)。[5]《通知》规定停止落户人才类集体户，对因在沪无配偶、无直系亲属、无住房或所在单位未设立集体户等原因，确无落户条件的上海引进人才，可在其本人实际居住地“社区公共户”落户。《通知》要求进一步规范、严密“社区公共户”落户审批，完善“社区公共户”长效管理机制，推进本市户籍人员居住地服务和管理工作。 根据国内外人口管理经验，结合公安部“到2020年，要基本形成以合法稳定住所和合法稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地登记户口为基本形式，城乡统一、以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度”户籍制度改革指导思想，[6]以及“户籍新政”，来确定北京“人才”集体户户籍制度优先改革的具体政策建议。 第一，以经常居住地登记户口为基本形式，设立“社区公共户口”，以“人才”集体户属地化服务与管理作为“人才”集体户改革指导思想。 第二，“人才”集体户改革工作目标应是，对符合进京指标要求迁入的人才，停止落户人才服务中心(机构)公共户地址，同时，对“人才”集体户摸清底数，进行清理，对无法实现自主落户的“人才”，根据本人实际住地在“社区公共户口”落户。 第三，设立“社区公共户口”。以街道(乡镇)办事处社区建设科为依托，以街道(乡镇)所在地实体实有地址，向所在辖区派出所申领“社区公共户口”，设置户籍管理专员，实现“人才”属地化服务与管理。设立“社区公共户口”，遵守严肃、严密、严格原则，建立长效运行机制。 第四，具体实施步骤包括四个方面：一是下发《“人才”集体户户籍制改革通知》，动员相关部门，领会《通知》主旨。二是限期清理各类人才服务中心(机构)“人才”集体户口。三是动员“人才”能够自主落户的给予一定期限办理落户手续(购房、投靠亲属、婚姻等)，对无法自主落户的“人才”做好统计工作。四是经所在辖区派出所备案，在街道(乡镇)设立“社区公共户口”，派出所派驻户籍管理员。五是制作《住户证》取代户口卡首页和个人户口页，登记姓名、出生年月日、性别、住址、户主姓名及与户主关系等信息。六是制定“社区公共户口”人口管理办法及细则。 第五，具体操作方法包括三个方面：一是根据人才服务中心(机构)通知，办理“人才”集体户户口迁移手续，开具迁出证明。二是将迁出证明提交到所在住地街道(乡镇)“社区公共户口”管理中心，办理落户手续，登记户口信息，办理《住户证》。三是若再次变更住所，需向迁出地开具迁出证明书，向迁入地提交申请，办理落户迁入手续。实施过程中，政府相关部门要加强监督房屋租赁关系，动态掌握“社区公共户口”变动情况。 “人才”集体户是全国城市，尤其是特大城市面临的共性问题。以上简要地阐述了“人才”集体户改革初步设想。最终目的，在落实、探索“户籍增量”改革同时，要更加注重“户籍存量”的改革，尽早将“人才”集体户纳入户籍制度改革议程，解决当前“人才”困境，以适应人才发展需求，适应经济社会发展需求。标签：集体户论文; 户籍人口论文; 集体户口首页论文; 特大城市论文; 人口问题论文; 工作管理论文; 户口论文; 社会福利论文;