WTO农业国内支持政策执行情况及其改革方向探讨，本文主要内容关键词为：执行情况论文,方向论文,政策论文,农业论文,国内论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在我国成为成员之前，WTO新一轮农业谈判就已开始。新一轮的农业谈判分两个阶段进行：第一阶段，2000年3月23～24日至2001年3月26～27日，这一阶段主要是接受参加谈判各方的提案并逐个讨论，至2001年5月18日，WTO共接到来自119个国家的提案（欧盟15国算1国）。第二阶段的谈判于2001年3月26～27日启动，主要就各个具体的议题进行讨论，如关税、关税配额、国内支持、出口补贴等。在新一轮农业谈判中，我国无疑是重要成员之一，成为西方国家关注的“中国因素”，因此加强对这一轮谈判的研究就十分必要。
在新一轮（多哈回合）农业谈判中，国内支持政策仍将是各方关注的焦点问题之一。虽然乌拉圭回合谈判成功地就削减国内支持水平达成了协议，但发达国家的补贴仍然很高，高补贴仍是农产品国际贸易中的不公平因素。由于各国国内支持水平和结构不同，如何改革现行WTO农业国内支持规则，各方从本国利益出发，少不了讨价还价。
加入WTO后，关于我国如何加强对农业支持问题的讨论特别多。比较一致的看法是，按我国的入世承诺及WTO规则，在国内支持方面，我国还有很大的政策空间，我国政府应该充分利用这些政策空间，加大对农业的支持。流行的观点是：在绿箱（Green Box）政策中，我国还有多项政策工具没有利用，应尽快利用；黄箱（Amber Box）政策也远没有达到承诺值，蓝箱（Blue Box）政策更是没有，都应该充分加以利用。这些，都是从如何按照WTO规则行事的角度来研究的，而在新一轮谈判中如何修改规则，才更有利于中国国家利益的最大化、才更符合WTO自己宣称的原则的文献相对偏少。而在欧美发达国家，如何改革WTO农业规则的讨论，在乌拉圭回合谈判结束不久就开始了，这从理论上和舆论上支持了他们国家的谈判立场。本文拟从另一个角度，即从国际谈判和国家竞争的角度，从有利于中国的立场，来对WTO农业国内支持规则执行情况作一评估，对主要国家的谈判立场作一分析，对新一轮谈判中农业国内支持政策的改革，提一些看法。
一、WTO农业国内支持政策简述
WTO国内支持政策，大家都很了解，本来无需叙述，但为了在讨论改革措施时有所对照，还是作一减简略归纳。WTO农业国内支持政策规则，主要体现在农业协定第6条、第7条和附件2、附件3、附件4中。附件3和附件4主要解释如何计算综合支持总量（AMS）和支持等值（EMS），第6条和第7条对“黄箱政策”和“蓝箱政策”作了规定，附件2对“绿箱政策”作了规定。表1是有关政策与农业协定条文的对应情况。
表1 国内支持范畴与农业协议对应关系
资料来源：乌拉圭回合农业协定。
在WTO农业协定的条文里，并没有绿箱、黄箱、蓝箱这些名词，这些名词是形象说法。从理论上说，绿箱政策是不引起生产和贸易扭曲或扭曲程度很轻的政策，黄箱政策是要导致生产与贸易扭曲的政策。从规则上说，绿箱政策是免于削减的，黄箱政策有削减承诺或微量许可规定，蓝箱政策也是免于削减的。下面我们简要归纳这三个政策箱的政策措施。
（一）黄箱政策
黄箱政策指有削减承诺的国内农业政策，主要包括：（1）价格支持；（2）营销贷款；（3）按面积给予的补贴；（4）按牲畜数量给予的补贴；（5）种子、肥料、灌溉等投入补贴；（6）某些有补贴的贷款等。
为了反映成员的补贴量，WTO用综合支持量（Aggregate Measurement of Support，AMS）来计算补贴量。综合支持量（AMS）应在特定产品基础上对每一种接受市场价格支持的、不可免除的直接支付或其他任何不属免除削减承诺范围的补贴的基本农产品进行计算。非特定产品支持（例如对农业行业的支持）应按货币总值形式总计为一非特定产品综合支持总量。
黄箱开支的微量许可水平是：发达国家5％，发展中国家10％。如果一成员的AMS没有超过微量许可水平，不需削减。如果一成员的基期水平未达到微量许可水平，则不允许其超过微量许可水平。如果基期水平超过了微量许可水平，则承担削减承诺。自1995年开始，要求发达国家在6年内逐步削减20％的AMS，发展中国家在10年内逐步削减13％的AMS。
发展中国家优惠条件。对于发展中成员中农业可普遍获得的投资补贴，低收入或资源贫乏生产者可普遍获得的农业投入补贴，引导农民停种非法麻醉作物而给予生产者的国内支持，可免除削减承诺，无须计算在该国的AMS里面。
（二）蓝箱政策
农业协定第6条第5款规定，限产计划下给予的直接支付不在削减国内支持的承诺内，这就是蓝箱政策。包括：（1）按固定面积或者产量提供的补贴；（2）根据基期生产水平85％（含）以下所提供的补贴；（3）按牲口的固定头数所提供的补贴。即，这些支持不需计算在AMS里面，因而也无需承担削减义务。
（三）绿箱政策
农业协定规定，免除削减承诺的国内支持措施（绿箱支持）应满足如下基本要求：无贸易扭曲作用或对生产的作用，或作用非常小，并且，第一，所涉及支持应通过公共基金提供资金的政府计划提供（包括放弃的税收），而不涉及来自消费者的转移；第二，该项支持不得具有对生产者提供价格支持的作用。按农业协定附件2的规定，绿箱政策包括：（1）由政府财政开支的一般性农业生产服务，但不涉及对生产者和加工者的直接支付：研究；病虫害控制，包括预防与检疫；培训服务；技术推广和咨询服务；检验服务；营销与促销服务；农业基础设施服务。（2）粮食安全储备补贴。（3）国内食品援助。（4）对生产者的支付。（5）不挂钩收入支持。（6）收入保险和收入安全网计划中政府的资金参与。（7）自然灾害救济支付。（8）通过生产者退休计划提供的结构调整援助。（9）通过资源停用计划提供的结构调整援助。（10）通过投资援助提供的结构调整援助。（11）环保支持。（12）地区援助计划下的支付，主要指对贫困地区的支持。
只要符合前述绿箱政策最基本的要求，绿箱措施并不仅限于这12项，各成员国可根据自己的国情实施其他政策工具。
二、主要国家农业国内支持政策使用情况
这里我们选择了几个主要国家来进行分析。这些国家既是农业贸易大国，又与我国有密切的贸易关系。
（一）总支持量及三箱结构
如表2所示，并不是所有成员都全部使用了全部政策箱，实际上，没有一个WTO成员使用了所有政策箱中的全部政策，都是根据自己国家的情况有选择地使用政策工具。
表2 各国对国内支持中国不同箱的使用情况
说明：“√”表示使用该措施；“/”表示不使用该措施。
资料来源：作者根据WTO在其网站www.wto.org上公布的资料翻译整理。
为了观察WTO协定实施后有关国家国内支持结构的变化，下面给出9个成员（将欧盟视为1个成员）的国内支持数据（表3～表11）。5个发达成员，4个发展中成员。数据显示，乌拉圭回合协定生效后，按WTO口径，欧盟、日本、加拿大是总支持量下降最多的发达成员，欧盟的总支持量由1995年的1165亿美元，下降到1988年的772亿美元，下降了1/3，说明欧盟的共同农业政策改革是成功有效的，近年来欧盟的国内支持水平的确有实质的下降。日本从1995年的696亿美元下降到302亿美元，下降了一半多。美国基本没有变化。澳大利亚还有小幅上升。这说明，乌拉圭回合协定对日本和欧盟削减国内支持起到了一定作用。美国没有受到限制。
从政策箱的使用来看，美国、澳大利亚主要使用绿箱；日本由于黄箱受到限制，其比重有大幅下降，也转为以绿箱为主，但黄箱政策还占22％。欧盟的政策结构基本没有改变，黄箱和蓝箱政策仍是其主要政策工具，绿箱开支只占22％。报告使用蓝箱政策的国家有欧盟、美国（1996年起停用）和日本，其中以欧盟使用得最多。但是，根据美国2002年农业法，美国有重新使用蓝箱的倾向，在其1001款第10点上指出“本法案所指的支付面积是指生产面积的85％，或者是牲畜养殖头数的85％”，这与农业协议中第6条第5款的规定是一样的，也就是说美国可能会重新使用蓝箱。各国的政策结构不同，在谈判中的立场必然有分歧。
4个发展中成员的特点是，阿根廷的支持总量逐年上升，并主要运用无削减义务的绿箱政策。韩国、巴西支持总量有所下降。泰国农业国内支持的年度间波动较大。从政策结构来看，泰国对发展中国家优惠条款利用较充分，韩国也使用这一优惠，阿根廷和巴西没有使用这一政策。巴西主要使用黄箱政策，其他三国都以绿箱政策为主，但黄箱政策也占相当比例。
表3 澳大利亚国内支持结构（单位：百万美元）
说明：（1）本文中数据除特殊说明外，均来自WTO秘书处和各国向WTO秘书处作的通报；（2）本文中个别地方数据前后不一致，主要原因是WTO秘书处提供的数据与该国通报的数据不一致导致的。
表4 加拿大国内支持结构（单位：百万美元）
表5 欧盟国内支持结构（单位：百万美元）
表6 日本国内支持结构（单位：百万美元）
表7 美国国内支持结构（单位：百万美元）
表8 韩国国内支持结构（单位：百万美元）
表9 泰国国内支持结构（单位：百万泰铢）
表10 阿根迁国内支持结构（单位：百万美元）
表11 巴西国内支持结构（单位：百万美元）
（二）黄箱承诺执行情况
由于黄箱有削减承诺，因此有必要加以考察。在考察黄箱时，我们主要观察两个方面，一是黄箱的使用是否在承诺范围内；二是黄箱支持的产品特点，观察各国对其敏感产品的支持情况。
表12是有关国家实际黄箱支持水平占承诺水平的比例，从该表可以看出，比例最高的是阿根廷，1996年AMS使用水平占承诺水平的144％，1997～1999年占的比例也都在99％以上。比例比较高的国家还有：韩国、日本、泰国、欧盟。
表12 主要国家黄箱支持水平占承诺水平的比例（单位：％）
资料来源：WTO DOMESTIC SUPPORT-Background Paper by the Secretari at，2001年4月13日文档号G/AG/NG/S/1第2～4页。最新年度的数据根据主要谈判国家向WTO通知的国内支持水平更新。
澳大利亚、巴西、美国属于AMS使用水平中等的国家，但是美国的使用水平正在大幅上升，在1998年美国的AMS使用水平由1997年的29％上升到50％。
表13 主要国家黄箱支持的重点产品及其支持量占AMS的百分比（单位：％）
通过数据分析，我们发现：
第一，对有减让义务的黄箱开支，主要发达国家都没有违反其承诺，黄箱开支都控制在其承诺水平之下。值得注意的是，美国在1995～1996年间黄箱是减少的，但1997年以后黄箱开始出现上升，2001年已逼近其承诺值。根据2002年新农业法，有可能超过其承诺值，值得密切观察。
第二，我们注意到，发达国家黄箱支持在产品上的集中程度很高，每个国家的支持都相对集中在几种产品上，这些产品一般都是该国的弱势敏感产品。
（三）绿箱支持
绿箱开支没有削减承诺，我们主要想观察各国采用了什么绿箱政策。表14给出了每项措施使用的频度。研究、病虫害防治、基础设施建设、咨询服务等措施使用的国家较多，不挂钩的收入支持、对生产者的直接补贴、收入安全网、休耕补贴、提前退休补贴等措施只有少数发达国家使用。农业协定附件2规定的绿箱措施中，没有一项政策的频度达到100％，说明没有一项措施被全部国家使用。
表14 绿箱各项政策措施使用频度（％）
说明：表中百分比为通报使用该项措施的国家所占的比重。
资料来源：WTO Green Box Measures-Background Paper by the Secre tariat，2000年4月19日，文档号G/AG/NG/S/2，第15～22页。
在使用绿箱措施时，各成员都有不同的侧重点。表15给出了部分国家使用较多的绿箱措施。表16和表17给出了美国和欧盟的绿箱开支情况。美国绿箱开支的70％左右用于国内食品援助，其次是脱钩的收入支持，占11％，综合服务占10％左右。欧盟的绿箱开支中以投资援助和环保支持为最多。
表15 各国重点使用的绿箱措施排序（前3名）
表16 美国的绿开支
资料来源：WTO Green Box Measures-Background Paper by the Secretariat，2000年4月19日，文档号G/AG/NG/S/2，第219页。WTO，Notification by USA，文档号G/G/AG/N/USA/36，2001年6月26日。
表17 欧盟的绿箱开支
资料来源：WTO Green Box Measures-Background Paper by the Secretariat，2000年4月19日，文档号G/AG/NG/S/2，第183页。WTO，Notification by European Union，文档号G/AG/N/EEC/26、G/AG/NEE/C/30。
WTO规则还允许成员在符合绿箱政策的大前提下，自己设置具体措施。从表18可以看出，1995年以来绿箱措施增加得最多的国家是澳大利亚和加拿大。根据附件2第1款、第2款、第8款和第9款增加的绿箱措施是最多的。
表18 主要国家新增加的绿箱措施归类
*指符合农业协议附件2第1款，依次类推。
说明：（1）截止时间为2002年7月1日；（2）其他指未注明的新增措施；（3）同时符合两个的措施各以0.5计；（4）欧盟只有一项措施，即根据2000年议程对共同农业政策的改革，同时符合1、11、12、13条。
（四）发展中成员优惠条款的使用情况
不少发展中成员都在一定程度上使用了WTO国内支持规则对发展中国家的优惠条款。表19到表24给出了部分发展中成员报告使用的发展计划。从这些成员的情况来看，使用得较多的是优惠条款的第一部分，即，政府直接或间接鼓励农业和农村发展的援助措施，后两条措施使用较少。印度是报告设置发展计划较多的成员。这些情况说明，在国内支持方面对发展中成员的优惠得到了一定运用。
表19 智利发展中国家优惠条款使用情况（单位：1000智利货币单位）
表20 古巴发展中国家优惠使用情况（单位：百万古巴比索）
说明：根据古巴通知的情况，古巴从1999年7月1日开始使用发展中成员优惠条款，该支持措施的具体使用方式是对农业投入品补贴。
表21 泰国发展中国家优惠条款使用情况（单位：百万泰铢）
表22 马来西亚发展中国家优惠条款使用情况（单位：百万马来西亚货币单位）
*补贴的方法是对经营规模在2.4～6公顷的农户，每公顷补贴40公斤的尿素和80公斤的复合肥。
表23 墨西哥发展中国家优惠条款使用情况（单位：百万美元）
表24 印度发展中国家优惠条款使用情况（单位：百万美元）
（五）小结：一个讨论
本小节的基本结论是：第一，从上述数据看，WTO农业国内支持方面的规则得到了较好执行。有削减义务的黄箱，成员都按承诺进行了削减，到目前为止，没有一个成员被指责违反了承诺。第二，不是每个成员都使用了政策箱中的每一项政策工具，事实上，没有一项政策措施被所有成员使用，各成员都按自己的国情制定政策。
值得注意的是，虽然主要发达国家都遵守了其在乌拉圭谈判中的承诺，但用OECD的生产者补贴等值指标PSE计算的补贴值变化不大，大多数国家与1986～1988的基期水平相差不多，这说明实际支持水平并没有实质下降。以日本为例，1999年日本的百分比的PSE仍高达64％，与乌拉圭回合谈判的基期1986～1988年的水平相差无几。美国几乎没有什么变化。
表25 部分国家以农业GDP百分比表示的PS水平（单位：％）
*2000年数据是预测数
为什么这些国家会按WTO规则削减了补贴，而PSE值几乎并无下降呢？这说明WTO规则在国内支持方面并没有对发达成员构成实质约束，高补贴下的不公平贸易仍是当今的现实。WTO国内支持政策规则基本是主要发达成员国内农业政策的国际化，是主要发达成员利益的反映，需要在新一轮谈判中进行改革。在讨论改革建议之前，我们先来归纳有关国家的谈判立场。
三、主要国家农业国内支持谈判立场分析
总体上来说欧盟、日本、韩国的提案都非常保守，非常强调农业的多功能性。下面对这些国家提案中值得注意的内容进行归纳。
美国的提案有两个核心内容，一是将支持分为豁免的支持和非豁免的支持，将三个政策箱合并为两箱；另一个核心内容是削减方案，美国的削减方案是根据基期的绝对支持量按比例削减。
美国的削减提案对补贴基数高的发达国家有利，而对基础低的发展中国家不利。如图1所示，美国方案使补贴基数低的发展中成员没有提高补贴的机会，而按现行产值比例规则，发展中成员因还没有用完所有政策空间，因而其支持的绝对值将是一条上升的曲线。
图1 美国方案（a）
现行方案（b）
加拿大建议WTO在考虑总支持水平时，把黄箱、绿箱和蓝箱综合起来考虑。
韩国认为不仅要保留现有的绿箱政策，而且要对其进行结构改革，把下面这些措施归入免除削减的范围中：（1）基于农业多功能性的补偿性支付；（2）对收入安全网的支持；（3）对小规模农户的支持，用以维持小规模农户的持久生存和生产力，这样可以保持许多国家不同乡村社区的农业生产；（4）对发展中国家农业和农村发展的支持。
韩国的提案的第3点应引起注意，在发达国家来看，小农户的确是一个小群体，发达国家可能会认为这是需要给予特别关注的群体。但是在东亚尤其是韩国和日本的农产规模都很小，如果发达国家基于自己本国的情况，满足了这一要求而形成了一个在世界范围内起作用的规则，这一规则在东亚所起的作用与在发达国家是完全不一样的。如果东亚地区的国家，尤其是日本和韩国对小农产进行补贴，势必增加东亚地区农产品贸易上的竞争，对我国在东亚地区的农产品出口形成威胁。
欧盟非常强调农业的多功能性，认为，归入绿箱政策的措施在保证不扭曲贸易之外，还应充分考虑社会目标，如环境保护、乡村的持续活力、缓解贫困、发展中国家的食品安全和动物福利等。
日本的立场与欧盟相似，希望通过强调农业多功能性来为贸易保护寻找新的理由。
印度的立场有两点值得注意：一是对没有达到微量许可水平的发展中成员，其产品间的正负MAS可以相互抵消；二是把绿箱中的收入支持政策纳入黄箱。
新一轮谈判中，有许多发展中国家提出了大致相同的提案，因此在谈判中要充分注意发展中国家的立场。新一轮谈判中发展中国家的参与热情空前，发展中国家一旦形成联盟或者达成了共识，将对新一轮农业谈判起举足轻重的作用，所以要给予重视。
乌拉圭回合农业谈判主要在发达国家之间进行，基本听不到发展中国家的声音。我们判断：发展中国家在新一轮农业谈判中的影响力会大大提高。因此，除了美国、凯恩斯集团、欧盟、日本等老对手之间还会进行激烈的讨价还价外，发展中国家与发达国家之间的利益对立将在谈判桌上体现出来，发展中国家将显示一定力量。
四、改革WTO农业国内支持规则的建议
我们认为，从中国的利益出发，WTO国内支持政策应作以下改革。
第一，取消蓝箱政策，或将蓝箱合并入黄箱，计入AMS，承担削减义务。这样，三箱结构变成两箱结构。在这一点上，我国可以支持美国的意见，将国内支持分为“豁免”的支持和“非豁免”的支持。只是在如何定义豁免和如何削减支持上，要提出我国自己的立场。
第二，要求发达国家进一步削减黄箱支持。支持一些发展中国家提出的发达国家应取消“微量许可”的建议，或者提高发展中国家微量许可的水平；支持印度提出的发展中国家在使用微量许可时产品之间可以相互抵消的建议。不同意美国提出的按基期绝对值削减的建议，仍应坚持按产值百分比削减。
第三，收窄绿箱政策。有两个建议供选择：（1）总量控制。绿箱开支不得随意增加，要求对开支总量水平进行谈判。（2）重新定义绿箱范围，将与农民收入相关的绿箱措施划入黄箱，计入AMS。将直接收入支持、脱钩收入支持、收入保险补贴、资源停用（休耕）补贴、结构调整补贴（提前退休补贴）等与农民收入支持相关的支持措施转入黄箱，计入AMS，并进行削减。即将原来农业协议附件2的第5条、第6条、第7条、第9条和第10条的支出内容划入黄箱。可以对这几条规定下的支出适用低于价格支持的削减水平，即形成新的黄箱后，黄箱中分为两类，一类是原有黄箱的内容，这一类适用更高的削减水平；一类是从绿箱结构改革中剥离到黄箱的内容，这一类适用更低的削减水平。
限制绿箱中的收入支持政策，事实上不可能不影响生产和贸易。假设一个美国农民一年能得到2000美元的收入补贴，这个农民必然会将其中的一部分资金转为投资，以提高其生产率，降低成本，从而提高其产品竞争力。而一个没有得到收入支持的中国农民，当然无法与之进行竞争。这样条件下的竞争，难道是公平的吗？是符合所谓WTO原则的吗？肯定不是！
限制了绿箱是否会限制我们自己？当我们有财力用这些措施时是否无法利用？这有一个发展阶段判断问题。我们认为，在未来10年内，我国会大幅度增加对农业的支持，但完全达不到发达国家现在的水平。在未来10年这个时间段，严格国内支持政策方面的规则，不会捆住中国的手脚。相反，发达国家总会想方设法来支持其农民的收入，受限制的将是他们。如果有一天我国的农业补贴也很高了，在那一阶段谈判时，我国可根据那时情形调整立场。国家有财力，想支持农业，总能找到支持农业的合理理由，何况有高补贴的发达成员帮我们找理由；国家财力不足时，就要限制其他国家的政策空间，这就是谈判。
表26 主要国家农业国内支持谈判立场归纳
中国既是一个农产品出口大国，又一个进口大国。我们与农产品净出口国（如美国、凯恩斯集团）和农产品净进口国（如日本、韩国）都有利益一致的地方，也都有利益冲突的地方。我们认为，中国不可能加入乌拉圭回合谈判主要四方中的任何一方，而应该根据中国国家利益最大化的原则，积极参与谈判。作为成员参加谈判和加入WTO的谈判在地位上完全不同，我国要充分运用成员的权利，充分估计各方的立场，为建立一个更公正的农产品贸易规则贡献我们中国人的智慧。