从政治学视角论国家审计是国家治理中的“免疫系统”，本文主要内容关键词为：国家论文,视角论文,免疫系统论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国家审计是国家治理中的“免疫系统”的观点：一种政治学的认识
准确把握国家审计本质，有利于树立科学的审计理念，推动审计事业的发展以及审计理论的创新。2008年3月刘家义审计长在中国审计学会五届三次理事会暨第二次理事论坛上首次提出了国家审计的本质是保障经济社会健康运行的“免疫系统”这一理论观点。随后，2009年5月他又在《求是》杂志上发表了《树立科学审计理念，发挥审计监督“免疫系统”功能》一文，标志其审计“免疫系统”理论体系的初步形成。2011年7月他在中国审计学会第三次理事论坛上作了题为“国家审计与国家治理”的报告，提出了“审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’，是国家治理的重要组成部分”这一新的理论观点。
上述先后两种表述的差异是明显的，反映了国家审计理论处在一种与时俱进的演进状态。差异主要表现在两方面：一方面，国家审计的意义从保障经济社会健康运行演变到实现国家良好治理，国家审计是国家治理的重要组成部分；另一方面，国家审计的实质从经济监督演变成国家治理中一种依法用权力监督制约权力的行为。从学科背景上分析，可以看出新的理论观点是国家审计研究与政治学高度结合的产物，或者说是一种政治学的认识。纵观政治学研究，不难发现无论人们对政治如何理解，国家及其公共权力一直是政治学稳定的、普遍的研究范畴（肖滨，2009）。在给政治下定义时，离不开国家机关和它所运用的权力（杨光斌，2004）。而国家治理恰恰是对政治学这两大研究范畴的高度概括：一方面，国家治理是国家通过配置和运作公共权力，依照一定的政治理念，对公共事务进行调控、引导和支配，以保持国家良性与可持续发展的善治状态和过程，所以国家治理的过程就是治理主体（国家）运用权力的过程。另一方面，公共权力的正确运用又是国家治理的重要目标和内容。马克思主义认为，国家是人类社会发展到一定阶段的产物，是为建立和维持某种“秩序”而产生。国家治理就是把来自于各方面的“冲突”控制在“秩序”的范围内的活动与过程。控制需要借助于法律、制度、意识形态、国家机器等治理机制。显然国家审计就是这些治理机制的一部分。因为，它既是一种法律制度，又是一种政治制度，同样也是国家机器的一部分。它通过发挥“免疫系统”之预防、揭示和抵御的功能，对掌管国家公共资源、公共权力的机构机关、责任人及其权力行使情况进行监督，从而推动实现国家良好治理（刘家义，2011）。由此也可以认为，新的理论观点主要是基于国家治理层面中公共权力的配置与运作来认识和揭示国家审计本质。
政治学是一种深入分析社会问题和矛盾的利器，是解开人类社会各种各样复杂现象的钥匙。表面看，审计关注的似乎是经济社会，诸如经济运行状况及经济发展方式、经济体制、金融、外贸、医药卫生、城乡居民生活、就业和居民收入、社会保障、教育文化卫生等经济和社会事业，但依政治学来看，审计关注的实则是支配或影响经济社会运行背后的公共权力及其所掌握的公共资源。要实现经济社会的健康发展，离不开公共资源的支撑，更离不开支配公共资源背后的公共权力，所以抓住公共资源和公共权力，就等于抓住了问题的实质。于是，审计必须做到温家宝总理所说的“行政权力运行到哪里，监督就落实到哪里；财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”。
总之，刘家义审计长新的审计“免疫系统”理论观点，是从政治学视角对国家审计本质所作的一次全新诠释。应该看到，在深化国家审计本质认识乃至具有中国特色社会主义审计理论研究方面，从政治学视角进行分析，可以为我们更好地诠释审计规律，探讨审计实践和理论问题，进而明晰国家审计发展战略方向开辟一条新的路径。更重要的是，政治学还很有可能成为把国家审计理论确立在一种稳定且能反映审计发展规律的理论基石。
二、国家审计是国家治理中的“免疫系统”观点的实质：一种权力学说的体现
时代的变化和世界观的不同，导致人们对政治的认识也千差万别。但不论如何讨论政治，都离不开权力这个主题。正如政治学家Andrew Heywood（1999）所言：“所有政治都是关乎权力的，政治实践经常被视为权力的运作”。如果说，政治是人们围绕公共权力所展开的一系列活动以及运用公共权力而进行的资源权威性分配的过程（杨光斌，2004），那么审计活动无疑也是带有浓厚的政治色彩。因为不管审计作为“免疫系统”如何运转，也不管审计机关从事何种审计工作以及如何进行审计监督，诸如预防、揭示和查处大的违反违规和经济犯罪问题、行政的不作为和乱作为问题、重大的损失浪费和环境污染的问题、威胁国家信息安全等问题，均属于公共权力范畴的活动，也即审计“免疫系统”的形成与功能发挥均为公共权力博弈的过程和结果。从政治学角度来看，审计与政治的内涵具有高度的一致性。这就意味着，审计研究与政治学具有充分结合与比较的基础，或者说完全可以从政治学解释或认识审计。
既然政治的核心是权力，那么权力在各类政治主体之间的合理配置自然就是政治的核心问题。对于国家来说，享有国家权力的同时就要考虑建立起有效的权力配置和监督制约机制。因为当权力得不到有效的控制和制约时，国家也就没有了共同遵循的价值标准、道德体系和法律依据，国家政权也必将走向灭亡。而国家权力合理配置的关键就集中在权力的制约上。各国政治实践揭示出，对权力的配置与制约是现代国家政治制度设计的基本要素，是确立国家政治制度的重要原则，毫无疑问也是国家治理的永恒主题。
审计是属于政治范畴的一种制度安排，审计的功能就应自然作用在政治的核心问题上，即权力制约上，即通过依法履行职责，对权力运行进行监督和制约，发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，从而推动实现国家良好治理。那么，审计监督和制约的是什么权力？大的方面讲是一种行政权的运行，微观讲主要是支配和管理国家财政收支方面的权力。行政机构是推行国家权力的部门，它的运行往往具有官僚自主性、信息不对称性和预算扩大化的倾向，而且具有扩张部门的利益、权力和影响力的偏好，从而使得那些经过中央政府和代议机构批准的公共政策在执行过程中经常被误解和歪曲。故而如何使行政权力得到有效控制，为当今各国政治文明建设所普遍关注。其中所达成的一个共识就是要把国家审计纳入国家正式的控制与监督机制之中，作为限制政府行政权及其扩张的一种制度安排。就像美国著名议员威廉·普罗克斯迈尔所言：“审计总署对财政预算的监督对于国会顺利地发挥作用不可或缺。如果没有审计总署和其所拥有的审计调查权，国会在监督方面就无能为力。并且，审计总署几乎是国会可用来调整行政部门片面用款要求的唯一机构”（文硕，1990）。同样，在中国，作为对政府财政权的制约和监督，国家审计对于制约行政权扩张，规范财政秩序、各个专项资金（基金）收支和财政资金投资的行为，从而促使政府按公开、真实和有效的管理目标来运用人民和权力机关所赋予的财权具有重大意义。
在现代政治社会，正是由于国家审计所内置的权力制约功能，才使得国家审计被赋予了浓重的宪政意义。目前世界上绝大多数国家都把国家审计的设置与职责列入宪法，确立了其在国家基本政治制度中的宪法地位。以监督政府财政收支为基本内容，直接满足的是代议机构进行财政监督职能的需求，其实质是对政府行政权的限制与制约，这使得审计具有了宪政上的意义，审计在强化法治和宪政建设方面发挥着不可低估的重要作用。
总之，从政治学角度看，无论国家治理模式和最高审计机关的隶属关系如何，审计“免疫系统”的实质只能是依法用权力监督制约权力的行为，且也只有围绕在这一功能上寻求国家审计改革与发展之策。
三、国家审计作为国家治理中“免疫系统”的定位：以系统论的观点看
如同公司治理一样，国家治理也是一种有关权力的制度安排。即在国家治理的过程中，需要不同的机构分别担负起决策、执行和监督控制的职责，从而形成相互联系、相互作用和相互依赖的决策系统、执行系统和监督控制系统。如前所说，在现代国家治理进程中，怎样建立和运用权力制约机制是世界各国面临的，同时又是必须要解决的问题。要做好这一点，就必须在结构合理、配置科学和程序严密的前提上，根据公共权力体系中各职能主体的职责特征，有针对性地健全、完善权力制约方式，探索增强权力制约效力的方法，锻造好权力运行的监督控制系统。从生物学的角度看，就是打造好专门用于预防、揭示和抵御“权力”病害侵袭的“免疫系统”。事实上，任何国家权力制度的安排中都含有制约权力运行的“免疫系统”，以此保证国家治理目标的顺利实现。
从系统论的观点看，国家治理中确保权力正确运行的“免疫系统”是一个由众多的、形式不一的“免疫系统”所组成的有机整体，其中就包括审计“免疫系统”。比如，在中国，除了审计“免疫系统”，用于权力制约方面的纪检、监察等也是国家治理中特有的“免疫系统”。所以与其说国家审计是国家治理的组成部分，不如说国家审计是国家治理中“免疫系统”的组成部分或一个子系统。
在国家治理过程中，众多的“免疫系统”围绕特定的目标发挥着相互配合、协调一致的作用。就以预算执行审计来看，审计“免疫系统”往往是与国家治理中其他“免疫系统”紧密结合来共同发挥作用。因为预算绝不只是个无关紧要的数字汇总的问题，而是一个关系到民主制度是否名副其实的重大问题，即每笔财政支出，必须公开透明，并受纳税人的监督与约束，这成为在财政领域建立和发展社会主义民主政治的必然要求。今天，对预算支出进行立法控制已普遍被看成是民主政府的基本原则。政府只能遵照立法授权使用公共资金，而预算的批准则作为一种权力制约，成为立法机关控制政府的主要方式。显然，立法机关“预算监督与控制系统”就是国家治理中的一个“免疫系统”。在这一过程中，有效的预算执行审计意味着审计“免疫系统”确保了立法机关“免疫系统”的高效运行。这就如全国人大常委会审议审计工作报告时曾有委员讲：“离开了审计监督，人大对财政的监督必将无法进行”（付刚，2003）。今天世界各国普遍把财政审计列为审计的重点，这充分显现出国家审计在国家治理中的政治使命，也就是审计要能更好地配合和服务国家政权建设，与其他“免疫系统”一道共同发挥好监督和控制好政府行政权力运行的作用。
国家审计作为国家治理中“免疫系统”的组成部分或一个子系统，其形成、发展乃至于功能发挥也就不是孤立的，而是与整个国家治理系统（当然也包括其他“免疫系统”）的完善与需要相联系。这就如同一个人，其免疫系统功能可能会因其他系统的弱化（比如消化系统功能的丧失或降低会导致营养吸收不足）而降低一样，审计“免疫系统”也必须要与整个国家治理系统相互协调、配合，保持密切的联系。这种联系可概括为：一方面，审计这个“免疫系统”的加强，必然会促进整个国家治理结构的完善和功能的提升，最终“更好地推动和服务国家治理”。如立法机关需要借助于审计监督来对政府实施有效的财政预算监督职能，从而提升财政领域的国家治理水平。另一方面，审计这个“免疫系统”的进一步强化，又离不开其他国家治理系统的完善与支持。国外立法审计发展迅速的主要原因，是国外立法机关在自身发展的同时，为了强化对行政权力的制约，普遍加强了与审计的联系，并将审计视作财政监督体系的组成部分，立法机关推动了国家审计的发展。
由此我们是否可以得出这样一个结论，审计“免疫系统”的根本发展往往不是审计机构“自弹自唱”的结果，而是适应国家治理的需要，或者说是由国家治理系统中某些重要方面的改革与发展所推动。这就如刘家义审计长所说：“国家审计的产生和发展源于国家治理，国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向”。
总之，系统论是一个科学地认识和分析审计问题的可取之法，它能让我们对审计“免疫系统”有一个更加清晰、客观和全面的认识。
四、国家审计作为国家治理中“免疫系统”的职责：“受托责任论”的分析
与公司治理中董事会、经营层和监事会三者的职责分工一样，国家审计的职责也是国家治理下的一种特殊分工与要求。具体看，就是履行国家治理中监督方面的社会功能，而不是决策和执行功能。即服务于国家治理的决策系统，对国家治理的执行系统实施监督和约束。
相对于国家治理中的决策与执行系统，应该说审计“免疫系统”的功能或权限还是有限的，具体表现为它更多的是对“责任”的“检查与证明”，而不是对审计所检查出的问题的处理。这种“责任”就是公共权力机构（包括责任人）的受托经济责任。杨时展（1991）曾说道：“审计工作的精义在于受托责任。有了受托责任，才有审计，如没有受托责任，也就无所谓审计。受托责任的概念，不但是一切审计人员必须明确的基本概念，尤其是一切以人民公仆的身份，受人民之托，或受出资人之托，承担国家工作和企事业工作的责任人必须明确的基本概念”。言下之意，在现代国家中，人民通过法律，把权力、责任赋予和委托给人民意志的代表——国家，国家再用法律形式把这些权力和责任分解给代表国家在某个方面行使权力、履行责任的公共权力机构。其中，对公共资源、公共财政、公有资产等的配置、管理、使用的权力和责任，赋予和委托给予某些公共权力机构及其权力人。对于这些权力行使得如何、责任履行得如何，国家又通过法律授权由专门的机关对其进行监督，这种监督就是国家审计。显然，国家审计与公共权力机构间存在着密切联系：一方面，国家审计要以透明、公开的方式体现出对人民利益的尊重和维护，并将公共权力机构及其受托责任的履行情况推向整个社会和纳税人的监督中，实现纳税人对公共权力机构和对“纳税人钱的使用”情况和效果的监督的目标；另一方面，公共权力机构受托责任的履行情况也须通过独立的审计进行证明。在这里，可以说审计的监督作用就是寓于其检查与证明职责之中的，或者说是审计工作所实现的效果。
纵观世界审计发展，不难发现对公共权力机构（包括责任人）受托责任履行情况的独立检查与证明（而不是决策与执行）始终就是国家审计的职责。经济责任审计就清楚地说明了这一点。十几年来，审计机关共对43万多名领导干部进行了经济责任审计，使一大批正确履行经济责任、工作实绩突出的领导干部，在审计后得到肯定、表扬和提拔使用；一些被诬告的领导干部，通过审计使问题得到了澄清；也有一批领导干部因审计结果认定未能正确行使权力而依法受到免职、降职等处理。从中可看出，通过审计“使问题得到了澄清”（这就是一种检查与证明），而最后无论是被审计者受到“表扬和提拔使用”，还是“免职、降职”，都不是审计机关的职责。
国外审计机关多数没有处理权，主要原因是对政府层面问题的处理涉及政治制度中权力的配置问题，如何处理和怎样处理是其他政治机关或政治家们按一定“游戏规则”去做的事，这不是审计的事。审计要做的就是以客观、独立和公正的立场去审查问题、暴露问题，以此配合特定政治体制的运行。在中国，虽说审计机关拥有一定的行政处理权，但相比于国有企业审计，审计机关在处理本级财政预算执行中的问题和权限仍然是很有限的，这点应该承认。无限扩大审计权特别是审计处理权既不适当，同时也不符合法治的原则。近些年，一些媒体对审计机关在“审计问责”中出现的一定程度的“哑语”提出疑问，这说明社会对审计还缺乏全面的认识。认识不到位同样会在审计制度的选择上出现偏差。如有人提出设立与我国“一府两院”相平行的“审计院”的体制改革的观点，撇开这种改革会改变中国宪法所确定的人民代表大会制度下“一府两院”的政权体制不讲，单就审计权是否应上升到与立法权、行政权和司法权“相提并论”的国家根本权力，或审计机关是否应上升到宪法层面的国家政权机关就应认真考量。毛寿龙（2006）认为没必要在国家立法、行政、司法三权之外再设立审计权；前三者是国家的根本权力，而审计只是程序性的业务工作，应是前三者的助手。
要保障审计“免疫系统”职责的实施效果，重点在以下三个方面：首先是要充分保障审计机关享有足够的检查权，以有效地揭露出各种违法违规、经济犯罪、损失浪费、奢侈铺张、破坏资源、污染环境、损害人民群众利益、危害国家安全、破坏民主法治等各种行为，并揭示体制障碍、制度缺陷和管理漏洞。其次是在检查过程中，审计机关要以其独立、客观、公正的立场，善于及时发现苗头性、倾向性问题，及早发出警报，起到预警作用。最后是对审计情况要充分、公开披露，既将政府机构和官员履行受托责任的程度和水平公开披露，接受公众监督，让权力在监督下运行，而这一披露还应该是一种能动的包含有积极建议情况下的披露，以充分发挥审计的抵御功能。很多国家赋予国家审计机关不是简单的披露权，而是包含建议在内的报告权。这种报告权，也就是国家审计机关针对审计发现的问题，有权而且必须提出改革和完善的审计建议，而这一建设性作用的最终目标，就是推动国家治理的持续改革。
五、国家审计作为国家治理中的“免疫系统”的重心：以政治发展为坐标
审计的发展关乎政治与社会发展的长远大计，涉及几乎所有社会领域中的利益关系，只有从政治理念上确定了思维与行为坐标，才能有一个长远的战略规划以策划和推动今后的制度创新和工作开展。因此，审计“免疫系统”重心应该是基于一种长远的、符合政治发展规律的考虑和安排。结合政治学和政治发展要求，国家审计的重心应该体现在以下几个方面：
第一，维护好人民群众根本利益。只有着眼于国家政权这个大的公共权力系统，才能认清属于公共权力范畴的审计监督权的形成、意义、分配和特征，从而才能把审计监督权发挥和运用好。需要特别强调的是，政治学的“人民主权论”是国家根本权力观，在中国则具体表现为“中华人民共和国一切权力属于人民”，这无疑决定和影响着全部公共权力的来源、性质和分配，从而也决定了审计监督权为人民授予的权力观。故而作为“人民财产的看门狗”，要把维护群众利益作为审计的最终目标，解决好“为谁审计”问题。人民是国家的主人，国家治理的最终成效要体现在维护人民根本利益上。审计机关的权力是体现人民意志的法律所赋予的，审计工作的成果最终要由人民群众来评判，审计工作的最终目标就是维护人民群众的根本利益。不仅如此，审计监督制度和工作上的任何创新也都要紧紧围绕在这一点上。
第二，满足国家治理中各方面审计监督需求。审计不是孤立地存在和作用于社会之中，而是面临着复杂的政治关系，所谓政治关系就是政治主体在取得和运用社会公共权力所进行的活动中所形成的各种关系。如，中国审计机关作为政府的一个组成部门，在直接受命于政府的同时，还须接受同级党委和人大的领导和指导。因此审计不仅要促进政府各项重大决策贯彻落实，并服务于各级人大对本级预算执行及其他财政收支的监督，还要直接为执政党服务，接受有关部门委托，对党政领导干部和国有企业领导人员进行经济责任审计，促进其守法守纪守规尽责。可以说，审计面临的这种多元化的授权者和委托者，正是中国特有政治关系的体现。而政治关系是决定和影响中国审计监督存在与发展的重要因素。故而，在中国当今政治关系下，审计机关始终要思考的一个重要话题是，审计工作怎样做才能更好地配合党政中心工作和人大履行监督职责。
第三，以财政审计为基点，不断拓展审计领域。之所以强调财政审计，是因为国家审计与政府受托经济责任及其评价间存在着密切的关系，国家审计也只有以财政审计为己任，才能更充分地披露、评价政府公共受托经济责任履行情况。故而财政审计就始终成为审计机关一种必然的选择，“财政审计是国家审计永恒的主题”，几乎各种模式下的国家审计均是如此，而不局限于立法模式。实际上，公众最关心的事莫过于政府对税收的支配情况，从中国宪法宗旨和审计“免疫系统”实质看，审计机关更是需要不断加强财政审计，通过细化预算执行审计，来增强财政透明度，促进政府依法行政和依法治国，从财政监督层面实现国家治理目标。不仅如此，在打好财政审计的基础上，还应适应民主政治的发展要求，紧跟政府责任的深化而不断拓展审计领域，深化监督内容——即将审计内容由财政财务收支的真实、合法性，逐步扩展到政府活动的经济性、效率性和效果性，再扩展到国家治理的安全性、可持续性和公平性等，以审计成果来满足人民群众对政府履行职权、承担责任的监督要求，揭露严重破坏法律和秩序尊严的行为，并促使破坏者受到严厉的惩罚。
第四，维护法治建设和发挥权力制约功能。在宪政体制下，政府权力不能自行其是，必须服从一种外在的约束和制约。世界政治文明的发展告诉我们，法治建设的基本途径就是代议制监督和人民监督。在中国，就是来自于各级人民代表大会的监督。中国宪法已明确了人大对政府监督的基本程序和内容，但目前人大监督在相当程度上还停留在理论层面上，如何在程序法和成文法中予以细化将是宪政建设的重点，特别是在政府权力已经相当膨胀的今天尤显重要。以法治理念看来，在代议制下的审计自然应成为监督政府的一种制度安排，如此才能更好地彰显出审计在维护和弘扬民主监督上的重要意义。进一步看，审计作为一种“先天的、内生的免疫系统”，理应承担监督权力运行、促进完善权力制约机制的责任。特别是通过“预防、揭示、抵御”行政权力的滥用、乱用以及私用，确保权力能在遵照法治和确保国家利益的轨道上正常有序运行。
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