公共服务均等化研究综述，本文主要内容关键词为：均等论文,公共服务论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六届六中全会《决定》在阐述加强制度建设、保障社会公平正义的重大任务时明确提出，“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”。逐步实现基本公共服务均等化，是逐步形成惠及全民的公共服务体系的基础，是构建社会主义和谐社会的内在要求。从我国现阶段的实际情况出发，基本公共服务均等化的内涵是什么？实现公共服务均等化有何重大意义？应通过什么途径实现公共服务均等化？本文综合各位专家学者的观点，对这些问题加以阐述。
一、公共服务均等化的内涵
关于公共服务均等化的内涵，大多数学者认为，公共服务均等化是我国公共财政制度改革的基本目标之一，是指政府要为社会公众提供基本的、与经济社会发展阶段相适应的、体现公平公正原则的大致均等的公共物品和公共服务。也就是说，在基本的公共服务领域政府应尽可能地满足人们的基本物质需求，尽可能地使人们享有同样的权利。公共服务领域包括公共设施、公共医疗、文化教育、环境保护、社会保障等等。
财政部财政科学研究所所长贾康研究员认为，成熟的公共服务均等状态，表现为不同区域之间、城乡之间、居民个人之间享受的基本公共服务水平的一致。然而，从起始到成熟，公共服务均等化要经历不同的阶段。每个阶段的具体重点、目标及表现是不同的。初级阶段的目标可能更侧重于区域公共服务均等化，主要表现为区域内、区域间的公共服务水平的差距明显缩小（比如，基本社会保障实现地区统筹并积极缩小各地标准的差距）；中级阶段的目标会更多地侧重于城乡公共服务均等化，主要表现为不仅在区域内，而且在各区域城乡之间的公共服务水平的接近（比如，把城镇“低保”扩展到各地农村）；高级阶段的目标则为实现全民公共服务均等化，主要表现为区域之间、城乡之间、居民个人之间的公共服务基本形成均等状态（比如，基本社会保障不分区域、城乡、身份而实现全社会统筹）。
国家发展和改革委员会经济研究所教授常修泽对基本公共服务均等化的内涵，做了进一步的分析，他认为，公共服务均等化可以从三个方面来理解：第一，全体公民享有基本公共服务的机会应该均等。我国有13亿人口，尽管每个人的天赋能力不同，所占有的资源也不尽相同，但在享受基本公共服务的机会方面应该是均等的。第二，全体公民享有基本公共服务的结果应该大体相等。大体相等不是搞平均主义，而是大体均等或相对均等。当然，这里讲的不是所有公共服务，而是基本公共服务。第三，在提供大体均等的基本公共服务的过程中，应尊重社会成员的自由选择权。他还认为，现阶段我国公共服务均等化包括四个方面的内容：在就业服务和基本社会保障等“基本民生性服务”方面实现均等化；在义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化等“公共事业性服务”方面实现均等化；在公益性基础设施和生态环境保护等“公益基础性服务”方面实现均等化；在生产安全、消费安全、社会安全、国防安全等“公共安全性服务”方面实现均等化。
有些学者特别指出，在理解基本公共服务均等化内涵时需防止出现认识偏差。孙晓文认为，第一，基本公共服务供给应该是有限的和具体的，应以经济发展为基础，是经济发展支持一个社会走向完善，也是社会问题的经济解决。基于我们现在的国情和财力，以及其他国家的发展经验，这样一些基本公共服务恐怕是带有阶段性的，也就是说当前急需的一些具体领域是可以具体量化和操作的，今后可能水平会很高，但是不能重蹈过去政府的大包大揽。第二，这个均等化应该是统一的、基本一致的，不是分区域、分阶层，应该是面向全国公民的、基本一致的。第三，这样一种基本公共服务均等化是政府主导、中央主导的，这样一种服务是非私人性、非盈利的，是对市场的补充，并不排斥社会和市场的力量。国家行政学院教授邱霈恩则认为，基本公共服务均等化不是基本公共服务平均化。均等化是基于公平原则和社会平均水平，把贫富差距控制在合理的范围之内，促进区域之间、城乡之间、经济社会之间协调发展，使不同社会阶层均衡受益，由此确保全体人民公平分享经济社会发展成果，保障公民基本权利，消除不和谐因素，有效解决我国转型期出现的各种社会问题；而平均化则是对公共资源进行单纯的份额等同的分配，既不公平也无效率，有碍于全体人民共享水平不断提高的基本公共服务。
二、实行基本公共服务均等化的重要意义
学者们都认为，基本公共服务均等化是解决目前存在的一些不平衡问题，如缩小城乡发展差距、促进社会公平公正、维护社会和谐安定、确保人民共享发展成果等的必然选择，具有重大的政治和经济意义。
首先，实行基本公共服务均等化是体现以人为本和弥补市场公共品供给失灵的重要制度安排。常修泽认为，坚持以人为本，就是坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，就要既满足个体人民的物质生活需要，也满足其精神生活需要、生命健康需要、安全需要以及参与政治生活和社会生活的需要。为了达到这一目标，就必须实行基本公共服务均等化。发达国家的经验和我国改革开放的经验都说明，在提供私人物品和私人服务方面，市场机制的作用是不可替代的；但在提供公共物品和公共服务方面，市场机制却存在失灵或局限性，需要通过基本公共服务均等化的机制来弥补。贾康也认为，公共服务均等化是公共财政“公共性”的重要体现。在我国工业化、城镇化、市场化、国际化进程中的现阶段，明确提出逐步实现基本公共服务均等化，是为公共财政配合国家构建和谐社会大政方针而树立的协调目标，可以据此更为积极地发挥财政的导向作用，配套构建更为合理的利益均衡机制来引导社会中各利益群体、经济主体的行为方式，适当优化社会分配关系和社会成员之间的物质利益关系，改进社会总体的生存状态与福利水平。
其次，实行基本公共服务均等化是缩小发展差距，缓解社会矛盾的现实需要。中国（海南）改革发展研究院执行院长迟福林认为，我国正处在由生存型社会向发展型社会转变的关键时期，全社会公共需求全面快速增长同公共服务不到位、公共产品短缺的矛盾比较突出。尤其是随着农村公共需求的全面释放，义务教育、公共医疗、最低保障等基本公共产品的供给，已经成为广大农民现实和迫切的期盼。适应这个现实需求，各级政府要为全体社会成员提供基本而有保障的公共产品和公共服务，以尽快实现基本公共服务均等化。当前，应当充分估计基本公共服务均等化在有效缓解城乡差距、区域差距和贫富差距中的重大作用。还有些学者认为，在过去20多年的改革开放中，我国经济大大增强，人民生活水平显著提高，国家财政收入大幅增加，但在基本公共服务上却走了一些弯路：一是在公共服务领域推行了过分市场化的改革路径；二是公共服务分配严重失衡。这样导致广大老百姓看病贵、看病难、学费高、上学难，特别是广大农村义务教育得不到落实，养老保障体制不完善，各种社会保障机制不健全，农村发展滞后，困难群众、弱势产业得不到保护等，导致困难群体的增多，城乡差距、贫富差距拉大。再加上我国正处于经济社会的转型时期，利益主体和社会结构正在发生重大变化，社会矛盾和社会问题日益显现，这就更需要政府加强公共服务的均等化，在就业、公共医疗、义务教育、社会保障等方面满足人们的基本需求，以促进社会公平公正、维护社会和谐安定。另外，我国已具备逐步实现基本公共服务均等化的条件。我国GDP已经位居世界第四，外汇储备位列世界第一，财政收入连年快速增长。这些发展成果，为实施基本公共服务均等化提供了物质条件。与此同时，政府职能转变和财政体制改革已经到了突出公共服务的阶段。
再次，公共服务均等化还具有显著的经济意义。财政部副部长楼继伟从两个方面对此进行了剖析： (1)根据边际效用递减规律，均等化的资金安排有利于提高资金使用效率。向财政资源不足地区转移财力，用以增加公共物品供给，所产生的效用要大于投向财力充裕地区。从长期来看，通过提高财力薄弱地区的公共产品供给能力，也会减轻发达地区远期负担；(2)均等化有助于促进统一市场形成，使生产要素和产业能够在利益的引导下，按照市场规律在地区间流动，优化资源配置，促进经济与社会以及城乡之间、地区之间协调发展。
三、实现公共服务均等化的主要途径
学者们认为，实现公共服务均等化，必须改革和完善公共财政制度，进一步理顺中央与地方关系，健全公共服务体制，完善城乡协调发展制度，加快收入分配制度改革，等等。
（一）改革和完善公共财政制度
1.调整财政支出结构，把更多财政资金投向公共服务领域。大力调整和优化财政支出结构，做到有保有压、有促有控：一方面，逐步减少直至退出对一般竞争性领域的直接投入，严格控制并努力节约一般性开支；另一方面，不断加大对重点支出项目的保障力度，向农村倾斜，向社会事业发展的薄弱环节倾斜，向困难地区、困难基层、困难群众倾斜，向改革创新倾斜，特别是要加大财政在教育、卫生、文化、就业以及再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入，为最广大人民的根本利益服务好。
2.按照财力和事权相匹配的原则，适当调整和规范中央和地方的收入划分。主要是合理界定中央和地方的税收管理权限，扩大政府间收入划分的覆盖面，保证各级政府有行使职责的财力。一是结合政府间支出责任划分、调整以及逐步将预算外收入纳入预算管理等措施，合理调整中央与地方政府间收入划分。二是完善出口退税负担机制，将地方负担出口退税控制在地方财力可承受的限度内。三是研究将非税收入纳入中央与地方共享范围，规范土地资源类收入管理，明确资源类收入的归属等。
3.加大转移支付力度。与国际上一些通行做法相比，我国现行的转移支付有自身的特点，但从基本公共服务均等化的角度来看，存在着很多问题，如财政转移支付中税收返还和原体制补助仍占有相当大的份额；用于均衡地区差异的一般性转移支付规模过小等。鉴于此，第一，需要规范转移支付方式，将一般性转移支付资金分离出来；第二，规范专项转移支付，建立监督评价体系，着力提高中央财政转移支付效果。解决行政管理体制存在的问题，从根本上减少或杜绝“跑部钱进”的现象；第三，逐步缩小税收返还和原体制补助规模；第四，进一步加大国家对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区等的转移支付力度。
4.进一步完善省以下财政管理体制，加大省以下财力差异调节力度。一是完善激励约束机制，强化省级政府调节省以下财力分配的责任意识，增强省级财政对市县级财政的指导和协调功能，加大省以下一般性转移支付力度，逐步形成合理的纵向与横向财力分布格局，增强基层政府行使职能的财力保障能力，支持社会主义新农村建设和农村综合改革。二是积极推进省级直接对县的财政管理体制。省级财政在体制补助、一般性转移支付、专项转移支付、财政结算、资金调度等方面尽可能直接核算到县，减少财政管理层次，提高行政效率和资金使用效益。三是以增强基层财政保障能力为重点，推进县乡财政管理体制改革。对经济欠发达、财政收入规模小的乡镇，试行由县财政统一管理乡镇财政收支的办法；对一般乡镇实行“乡财县管乡用”方式，在保持乡镇资金所有权、使用权和财务审批权不变的前提下，采取“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的管理模式。
5.积极培育新的财源，提高基本公共服务供给水平。一是征收财产税或物业财产税。这种税收和居民数量相关，主要针对较富裕群体征收，在比例上相对稳定；二是征收和调整资源税，并将其中一部分用于基本公共服务供给；三是建立健全国有资本预算制度，将国有企业垄断利润的一部分纳入中央财政预算；四是发展资本市场，发行与稳定收益相挂钩的市政债券，以平滑支出的峰谷；五是结合我国巨额的外汇储备，充实社保基金。也有专家指出，除了要考虑税收的综合效应外，需要将税基与税率一起纳入考虑的范畴，引导更多的资源用于基本公共服务。
（二）实现中央地方关系从“以经济总量为主导”向“以基本公共服务均等化为重点”的转变
从我国的现实需求出发，实现基本公共服务均等化，重要的是中央地方关系要从“以经济总量为导向”向“以基本公共服务均等化为重点”转变。现行的中央地方关系，使各级政府把更多的精力放到地区经济总量和财政收入增加上，经济总量是硬指标，基本公共服务是软约束。在这种情况下，实现基本公共服务均等化是缺乏基本条件的。
1.中央、地方政府基本公共服务职责分工要与能力相匹配。“十一五”时期应尽快建立科学合理的中央、地方公共分工和合作体制。在强化政府基本公共服务供给总体职责的前提下，按照统一、职责、效能等原则，以基本公共服务均等化目标为导向，提升基本公共服务供给的数量和效率，关注事权（责任）与财力（财权）相匹配。事权（责任）与财力（财权）之间的不匹配不仅是个资源配置问题，更反映了制度建设过程的滞后：面对基本公共服务供给严重不足的现实，必须在整个制度能力建设过程中，统筹考虑制度与制度环境的协调与兼容。
2.强化中央和地方政府在基本公共服务供给中的责任，将中央与地方基本公共服务职责分工逐步纳入法制化的轨道。有些专家指出，从社会公正的角度来看，基本公共服务供给是政府整体的责任。在处理中央——地方关系时，必须强化各自在基本公共服务供给中的职责，妥善处理它们在基本公共服务供给中的分工、竞争与合作的关系；处理好地方政府作为相对独立的基本公共服务供给主体与作为上级政府的下属机构之间的关系；处理好自上而下与自下而上问责机制之间的关系，减少推诿现象，把基本公共服务供给不足推给中央或地方政府。有专家建议，应该有针对性地借鉴一些发达国家的经验，注重运用法律形式规范中央与地方关系，将中央与地方基本公共服务责任调整和纠纷处理纳入法制化的轨道。然而，也有专家指出，我国正处于转轨时期，用法律加以规范的时机并不成熟，但可以用制度来强化对双方的约束，而不仅是对下的约束，从而使中央和地方在各自职责范围内依法、独立地行使职权。
3.培育地方政府履行公共服务职能的稳定财源。(1)开征物业税，稳定地方政府税源。(2)对资源税的征收方式进行改革，使资源税成为地方政府的重要税源。(3)将地方国有资本预算纳入财政预算，增加地方政府可支配财力。
（三）健全公共服务体制，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系
1.建立以公共服务为导向的干部政绩考核制度。(1)增加基本公共服务在干部政绩考核体系中的权重。(2)把群众满意度作为干部政绩考核的重要因素。(3)实现公共服务信息透明化。进一步推进政务公开，发展电子政务，在公众信息网上公布政府公共服务的职能、办事程序和办事指南，确保公众公共服务的知情权；实行领导干部述职制度；健全公共服务重大事项报告制度；推行质询制度和民主评议制度，充分发挥群众监督、媒体监督对促进政府改善公共服务职能的积极作用。
2。建设服务型政府，强化政府公共服务职能。我国公共服务供给的短缺与政府的“缺位”、“越位”有关。政府的“位”定在哪里？应该定在“服务型政府”。为此，应抓紧做好这样几项工作：第一，实现政府职能的根本转变，并建立健全基本公共服务均等化的考核体系，强化对地方政府的公共服务行政问责；第二，改革行政审批制度，彻底清理、减少、规范行政审批项目；第三，推进政府机构改革，逐步解决层次过多的问题；第四，推进与政府机构紧密相关的社会事业单位改革，对于与基本公共服务均等化密切相关的教育、卫生、文化等事业单位，按照公共性、准公共性和营利性区别对待的原则和办法进行分类改革。
3。以政府为核心，加快构建多元公共服务体系。在强调政府在基本公共服务供给中主导作用的同时，必须提倡基本公共服务的多元参与，这是世界上许多发达国家所倡导的。也有专家提醒，基本公共服务多元化供给与基本公共服务过度的市场化必须严格加以区分，吸取改革前期过度市场化的教训。在利用市场机制的过程中，政府必须独立公正，而不能被市场“捕获”。还有专家指出，要确立政府主导、社会参与、机制灵活的服务体系，前提条件之一是对事业单位体系要加大改革的力度。如果文化、教育、体育、卫生、科研共2900万人系统的改革不能取得明显进展，基本公共服务供给的效率就难以提高。
（四）完善城乡协调发展制度，缩小城乡差距
阻碍基本公共服务均等化最突出的问题是机会不均等，尤其是城乡分割的体制使广大农民和进城的农民工没有享受到应有的“国民待遇”。解决这一问题，一方面，需要加快建立有利于改变城乡二元结构的体制机制，继续推进城镇化进程，加快劳动力向城镇转移的步伐，并解决农民工的身份问题；另一方面，政府应把基础设施和社会事业发展的重点转向农村，逐步加大对农村基本公共服务的投入。促进农业发展的具体措施有：(1)推进县乡财政管理体制改革，建立和完善农村公共财政制度。一是合理划分各级政府公共服务的职责，并加强其公共服务能力建设。二是建立上级政府对县乡基层政府的转移支付的长效机制。三是完善“乡财县管”体制，积极组织“县财省管”试点工作，争取把五级财政“扁平化”为中央、省、市、县三级。但改革不能“一刀切”，应根据不同地区的具体情况区别对待。另外，要注意将公共财政体制改革与其他改革相结合，成龙配套地进行。(2)推进农村义务教育改革，完善农村基本的义务教育制度。县乡政府一是要继续实行农村义务教育经费保障机制的改革，将农村义务教育经费全部纳入财政保障的范围，认真落实“两免一补”政策，达到基本实现农村免费义务教育的目标；提高农村尤其是偏远的农牧区和山区的中小学校舍维修改造的长效机制，进一步巩固完善现行教育工资保障机制。二是加强教育部门自身改革。三是合理配置城乡教育资源，逐步缩小城乡之间义务教育发展的差距。同时大力发展农村职业教育，使农村后备劳动力资源具有较高的科技文化素质，增加就业机会，提高农民工资性收入。 (3)推进农村医疗体制改革，加快农村医疗卫生服务体系建设。(4)尽快建立农村最低生活保障制度。(5)建立和完善农村基本的救济制度。(6)以“乡财县管”为切入点，推进县乡（镇）政府机构改革。一是认真贯彻党在农村的各项惠农政策，主要是党的扶农惠农政策。二是加大对农村义务教育和农村新型合作医疗的改革力度，搞好农村基础设施建设，巩固以政府投入为主的保证机制，为农民提供基本而有保障的公共服务。三是加强对村民自治的领导，发展民间组织和公益事业，搞好各项公共服务。
（五）加快收入分配制度改革
具体思路是：“保低”——保障并提高低收入者收入水平；“扩中”——扩大中等收入者比重；“控高”——调控过高收入；“打非”——打击并取缔非法收入。在此基础上，通过缓解——遏止——缩小这样一个渐进过程，使收入差距扩大的趋势得到根本性扭转。这样做，可以缓解社会成员在获取服务上的“流动性 （货币）约束”，从而减轻政府实施基本公共服务均等化的压力。
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