教育财政政策的优化选择——以浙江省高等职业教育为例，本文主要内容关键词为：财政政策论文,浙江省论文,为例论文,高等职业教育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、生均教育成本测算和经费来源分析
随着高等教育大众化进程的推进，2000年国家教育部将高职院校的办学审批与管理权下放至省级人民政府。同时，一些原来由国家部委、行业管辖的高职院校也移交省级政府，各校的办学经费由各省级财政负责划拨。浙江省的高等职业教育在省财政的引导下，以“高起点准入、高标准建设”的态势走在了全国的先列。至今已有独立设置的高职院校共47所(含4所已开始招生，但仍在筹建中的高职)，这些高职院校的建立，极大地丰富了浙江省的高校资源，适应了百姓的需求，为浙江省率先达到高等教育大众化作出了贡献。
一名学生一年的教育培养成本是多少，至今尚无统一测算标准，鉴于生均教育成本操作上的模糊性，我们依据教育部合格评估中的要求，对生均成本进行模拟标准成本的操作。
根据测算，目前浙江省高职学生的生均教育成本构成见表。从中可看出各项经费在生均教育成本总数中所占的比例。
生均教育成本构成情况表单位：元
专任教师 生均仪 其他
图书
房屋 助学 其他合计
与教辅人 器设备 教学
资料
维修
金
支出
员支出费用
经费
4141.61800600
521.28 660
1100 4772 12594.89
2002年，浙江省财政实施部门预算改革，将以往财政拨款“人员定额+专项”的办法改为“加权学生人数×生均成本×财政补助比例”拨款，目前浙江省相应的财政拨款标准是高职生4080元/生年(含医疗费60元/生年)，预算外资金管理实行金额上缴财政专户再按预算计划返还学校的办法执行。据统计，目前浙江省高职院校的办学经费主要来源分别为省财政占31％、学费收入占44％，由政府其他部门拨给的专项经费及学术其它预算外收入以及贷款等占25％。
2000～2002年浙江省39所高职院校仅在教学经费、教学仪器设备、图书三方面平均每校投入累计达3343.76万元。截止2003年6月浙江省39所高职院校中已有33所院校(占总数的84.6％)易地搬迁至“高标准建造”的新校园。尽管各校都使出各种招数筹集资金，但对照国家标准，从预警的角度看，高职院校达标情况很不理想，按基本办学条件部颁标准测算，1项不合格的学校占43％；2项不合格的学校占31％；3项及以上不合格的学校占13％，已达标学校仅占总数的13％。
其中原因是多方面的，但投入不足已成为高职持续发展的“瓶颈”，这是因为：
一是浙江省多数高职院校的初期建校投资为土地置换、银行贷款筹得资金，目前这些学校已从2001～2002年的主要建设期，进入支付工程款和付息还贷期，各校已“不堪重负”；
二是“财政拨款+学费收入”的经费难以维持生均教育成本支出，学校一方面要争取经费，达到国家规定的办学条件，另一方面又要维持正常的教学需要，有限的教育投入使学校发展处于“两难”状态；
三是由于高职普遍收费较高，许多家庭难以承受。据国家统计局有关数字表明，我国城乡居民家庭收入最高的1/5人口占有全部收入的54.1％，次高的人口占有18.6％，收入最低的人口仅占有4.06％。高收入层占有总收入的比例是低收入层的12.7倍，因此有能力接受教育“高消费”的只是少数人。况且高职的生源以农村家庭为主，据不完全统计，贫困生比例约占5％，学校欠费较多，目前年欠费已占学费总收入的5.92％。
在浙江省，2003年的高等教育毛入学率已达25％，比1998年提高16.1个百分点，高职院校为这个百分比提高作出了巨大贡献。国际高等教育大众化的发展经验告诉我们，单靠国家财政支撑整个高等教育系统几乎没有可能。开放、竞争、创新市场经济需要开放、高效、多元的高等职业教育财政政策。浙江省高职发展的现状对职业教育投资多元化提出了迫切的要求。
二、教育投资多元化的政府责任和学校责任
根据美国经济学家保罗·A·萨缪尔森的公共产品理论，高等职业教育属于准公共产品，具有公共性、竞争性和外部性的特征，所以经费应是政府、受教育者和社会“三位一体”的筹措机制。
从政府的财政政策来看，浙江省现有的教育财政拨款体制较以前有了较大的改革，解决投入问题的思路有了质的突破，正在由以人员定额为主的“计划经济”方式，向以结果为导向的绩效预算拨款方式转变。但是，这种主要以招生人数为绩效考核依据的方式，仍然过于简单和片面，财政部门和教育主管部门对于高等教育的绩效评价意志也尚未达成一致。由政府分配的发展性经费，在分配中没有引入市场机制，多数高职院校没有参与竞争政府拨付的发展性经费的机会。另一方面，从浙江省高职院校经费来源现状以及筹措办学经费情况分析，高职院校办学主体地位不落实是制约学校实现办学经费来源多样化的关键问题。由于主体地位不落实，参与社会服务的主动性不强，难以引起社会经济主体对学校的关注，导致高职院校难以筹集发展性经费，扩大招生规模，违规收取学生费用成为一些高职院校获取发展性经费的选择。
在新的发展环境下，怎样体现国家财政对高等职业教育承担责任的同时引入市场机制，丰富和扩大经费来源渠道，建立与市场经济体制相适应的多元化经费支撑体系，确保高等职业教育事业快速、健康、协调发展，是教育政策制定者面临的新问题。只有提高高职院校的办学主体地位，才能在政府提供的维持性经费的支持下，形成争取政府提供的发展性经费，与社会化、市场化筹措发展性经费相结合的高职院校经费筹措机制，真正实现高职院校办学经费来源多样化。
从高职院校本身来看，由于我国高等学校过去在经济上只与政府发生关系，从而在办学上也过分依赖政府，养成了“等、靠、要”的习惯和隔离于社会的“象牙塔”作风。美国哈佛大学荣誉校长陆登庭教授认为“混合模式”和“混合经济”最有可能保证渴望达到最高国际水准的教育和研究系统的基础优势、质量和可持续性。[2] 高职教育的开支极其巨大，这一事实本身包含着社会难以克服的问题，即使是最富有的国家，政府的预算也不能够完全满足公民对高等教育的需求和高等教育本身巨大的经费开支。我国教育体制的改革和市场化的演进，为全社会带来了巨大的制度变迁收益，它在动员社会资源、优化资源配置和转变政府职能等方面对我国教育发展发挥了重要作用并产生了深刻影响，高等教育结构财政的可持续性已经成为制度设计者、财政决策者和机构管理者所面临的一个值得注意的问题。高职院校要在学术任务和行政能力、财政生存能力和传统的价值观之间达到一种平衡，有必要寻求“混合模式”的发展道路，实现更加复杂的目标管理和财政管理，以加强自身在市场中的竞争能力，努力去满足各方面的要求，获得更多的经费渠道。唯有这样，高职院校才能在竞争日趋激烈的环境中树立自我形象，保护和维持学术质量并且保持自身具有可持续发展的能力。
教育经费紧张是一个世界性的问题，中国作为发展中国家，问题更为突出。其中既有宏观政策原因，也有微观管理原因。为了支持高等职业教育的改革与发展，适应大众化的高等教育发展，应寻求更广泛的合作和更大范围的资源，进一步改革和完善高等职业教育财政政策，引入、修改、拓展原有的方法，引进并采取商业领域中常见的一些策略性的财政管理技巧，鼓励和促使更多来自学生、家庭和其他团体的多元投入，战略性地使用公共财政，建立健全依法多渠道筹措资金的机制。
三、政府高等职业教育财政政策的优化选择
大学经费来源的多元化趋势，要求政府高等职业教育财政政策进行优化选择。要推进并加速这一进程，需要进一步完善政策，解放思想，改变策略，依托市场作全方位的优化选择。
(一)财政政策应体现教育公平、效率、质量的政策导向
高等教育属准公共产品，其经费应由政府和市场来共同提供。政府在教育资源配置中应起主导作用，以维持教育的公平性。应通过制订科学合理的教育财政政策，优化资源配置，提高资源效率，促进高等教育的公平与效率。浙江省政府改变了过去的“基数+发展”的拨款模式，积极探索教育经费拨款新制度，建立拨款激励机制，并和高校采取了一系列措施，建立了“奖、贷、助、补、减”结合的助学制度；设立了勤工俭学岗位；积极推进高校后勤社会化改革等，以确保入学机会和公平。增加学生群体的选择机会，保证了不同类型大学生财政来源多样性，促进了高等教育的公平。
但公平与效率是一对矛盾，在提高效益时会影响公平，相反在促进公平时会影响效益。政策面对的挑战是寻求适当的平衡，允许和鼓励灵活反映，提高对效益的公共关注。为此，应建立科学、合理的高职院校投资效益评估机制。我国的高等职业教育随着高等教育大众化的进程快速发展，大部分高职院校是通过“三改一补”而新建，整体运作上还缺乏经验。对高职院校效益进行评估，一方面可以作为政府财政性教育拨款的依据，另一方面可以帮助高职院校了解自身教育资源的使用状况，以便优化资源配置，提高投资使用效益，全方位进行学校经营运作。
政府对高职院校的投入，应支持建立教育质量的保障和评估体系的建设，将经费拨款和学校规模、质量、效益挂钩，鼓励高职院校通过提升学生的能力等方面，提高经费有效性，从而达到提高效率的目的，更好地调动学校办学的积极性。当然，对高教，尤其是对高等职业教育，公平应放在第一位，如果投入重点过分集中，就会引起学校分层，进而带来学生分层、社会分层，产生“马太效应”。高等职业教育本来就是大众化的教育，财政的投入要避免过分倾斜，以求高等职业教育在区域间、学校间相对均衡地发展。
(二)财政政策应体现和高职院校自主融资的激励相结合
由于财政投入不足的问题，而高职院校多数为中专升格和新建院校，自筹经费能力较弱，“财政拨款+学费收入”的经费难以维持生均教育支出。高职院校大部分处于学校建设阶段，基建任务重、设备投资大。在这种硬件先行、规模扩张的“跨越式”发展中，占浙江省高职院校总数84.6％的易地搬迁院校中，大部分是从银行或企业争取大量的贷款与闲置设备进行资本运作、负债经营，进入了“贷款—投入—招生—还息—贷款—投入—招生……”的循环。这些院校目前已从主要建设期进入支付工程款和付息还贷期，国家规定的办学标准与财政投入不相匹配，有限的经费投入已使许多高校处于紧张运营状态。
高等教育的超常规发展，需要巨大的资金支撑。在政府财力有限的情况下，积极引入银行信贷资金，既缓解了政府财政压力，又推动了高等职业教育的发展，但与此同时，必须十分重视学校财务风险的控制。政府与金融机构要制定相应的配套措施，严格贷款程序和贷款项目的审批，及时检查信贷资金使用情况；把握好贷款的额度和节奏，防止贷款学校使用贷款的额度和期限超出自身承受能力，形成过度透支；要求学校制定还款计划，以学费及其他非财政补助资金偿还贷款本金和利息。
事实上，因为商业银行的目标是实现利润的最大化，而高等职业院校办学是为了培养人才而不能以营利为目的，因此，不应鼓励学校为了发展而进行商业贷款。政府要将投入与高校积极提高成本效益和自主融资的激励相结合，尽快建立健全有利于动员各级政府、法人组织和社会公众的一切资源向教育集聚的制度和政策。
(三)财政政策要有利于完善社会对教育资源集聚力度
由于政策环境和法律配套的完善尚有一个过程，公立高等院校财政政策的先行探索首先是在后勤社会化领域实现的，其产权的认定和经营收益的核算都易于操作，浙江省的高职院校普遍进行了后勤社会化改革，也积累了不少成功的经验。但不可否认的是，社会投资在公立高等职业教育的其他领域，如教学、科研等方面的深度投入和合作等，目前尚有较大的难度。即便教育捐赠这一较为简单的筹资方式，也无较为理想的广泛启动。我们通常采用的方式是无偿捐赠，至于如何运用市场机制充分调动捐赠者的积极性，则没有引起足够的重视。在美国，2002年耶鲁大学捐赠基金占学校总经费28％，麻省理工大学的捐赠收入占学校总经费20％。在我国，社会捐赠数额占高校经费总额的比例一直在1％到2％间徘徊，增长速度极为缓慢。在捐赠形式上，美国募捐的形式很多，有现金捐赠、不动产所有权捐赠、有形资产捐赠等几十种捐赠方式。在这些捐赠方式中，往往都带有使捐赠方获名获利或名利双收的双赢策略。如慈善余额信托，由大学设计投资方案，捐赠人将财产或资金交由大学代为投资管理，捐赠人每年领取投资获利，约定期满后由大学得到捐赠托管基金，这种捐赠方式的好处是，捐赠者可享受所得税节税优惠，可以将本来不具生产性的财产变成具有生产性的财产，捐赠者及其配偶可终身享受投资获利分配，甚至还可以指定其子女获利一个时期。中国目前的捐赠，通常采用的方式是无偿捐赠，至于如何运用市场机制充分调动捐赠者的积极性，则还没有引起重视。
中国高校的社会捐赠与发达国家相比，差距不仅表现在捐赠数量和规模上，而且捐赠形式单一，捐赠范围狭窄，更表现在捐赠工作的非规范上，表现在政府支持和引导政策的缺失上。1999年《中华人民共和国公益事业捐赠法》的颁布实施，鼓励社会团体、企事业单位、个人对高校的捐赠。今天，在我国民营企业经济逐步壮大的情况下，民营资本直接向教育部门提供资助的条件越来越成熟，我国税制应积极推进企业在税前向社会公益团体捐赠，以表明和落实政府对企业捐资助教的重视；另一方面，应积极制定鼓励民营企业出资办学、股份制办学、合作制办学、集团办学等多种形式办学的政策，加大跨法人、跨地区、跨国界的教育资源集聚力度。
在市场经济条件下，办大学不仅仅是管理大学，还应学会经营大学。高职院校要善于应对于社会与市场的各种需求，对办学成本和投资成本效益要有高度的关注。例如学费在高职院校经费结构中也占有较大的比例，学校在经费的管理上必然要进行全成本核算，同时对不同渠道来源的办学经费，要采取不同的处理办法，真正能够体现“谁投资，谁受益”，权责利有机结合的原则。当然，仅靠高职院校的高度的关注和积极管理是远远不够的，只有制定集聚社会教育资源的专项法规，在制度上保证教育资源集聚的可持续性，高等教育，尤其是高等职业教育捐赠和教育资源集聚才能被社会广泛的认可并形成风气。