教育政策工具的概念类型：对北京市民办高等教育政策文本的初步分析，本文主要内容关键词为：政策论文,北京市论文,高等教育论文,文本论文,概念论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1004-633X(2010)09-0015-05
政策领域的研究近些年变得越来越复杂。自20世纪50年代创立政策科学以来，学者们长期关注的是公共决策的性质以及政策执行的过程和结果。然而，随着政府支出的持续增长，人们也要求政府行为应该有更好的绩效，因此必需采用一系列新的政策工具[1]。教育领域同样如此。随着政府政务公开的程度越来越高，公众参与政策过程的意愿和能力越来越强，政府在政策过程中进行政策工具选择的意识也得到了提升。以北京市民办高等教育政策为例。可以看出，政府使用的新政策工具越来越多，不同类型的政策工具也在交互使用。当然，也有人认为，在教育政策领域，问题并不在于如何组织教育系统或者如何设计并使用特定的政策工具，而是在于缺乏资金[1]。然而，对于我国的民办高等教育来说，从它诞生起，就是以发挥社会力量办学的积极性、补充公立高等教育的空缺、为整个教育系统注入社会公共教育经费的主要作用而立足的。长期以来，政府也一直将民办高等教育的功能定义在这个范围。因此，西方公共政策领域所关注的与增加经费相关的政策工具，并不必然是我国高等教育领域相关政策文本、政策制定和执行过程中的问题焦点。然而，在我国真实的政策世界中，政策工具确实不断在累积，这证明了关于政策影响行为的基本方式，即政策工具在理论上的“理想类型”的实践价值。
由于我们无法回到北京市民办高等教育政策决策时的情景之中去，研究者也无法参与正在进行的决策过程，因此，本研究以若干政策文本为例，初步梳理北京市民办高等教育政策现象中呈现出来的政策工具，并深入分析如下问题：
第一，北京市民办高等教育政策工具包括哪些主要类型？分类的标准是什么？对这个问题的回答是客观描述而不是主观规范，课题对北京市高等教育政策进行长时段的描述和分类，提取出一个选择性的政策工具的概念框架，回答的理论问题是，把政策目标转化为具体行动的机制到底是什么？
第二，北京市民办高等教育政策工具的特征是什么？即各种政策工具的表现、抽象涵义、可替代性或异质性是什么？该部分回答的理论问题是，各种政策工具背后的行为假设是什么？对这个问题的回答，还有利于将问题引到“政府为什么选择某种政策工具而放弃其他技术上相当或有吸引力的工具”的理论层面。
本研究借鉴麦克唐纳和艾穆尔(McDonnell & Elmore)、施耐德和英格拉姆(Schneider and Ingram)对于政策工具的理想类型的分析，结合北京市民办高等教育政策的具体情况，将教育政策工具从权威工具、激励工具、象征与劝诫工具、能力建设工具、系统变革工具和学习工具等六种类型来进行详细区分，并结合其背后的行为假设来讨论其可替代性。
本研究选择改革开放以来北京市政府出台的有代表性和典型性的民办高等教育政策文本：《北京市私人办学暂行管理办法》（1981年）、《北京市社会力量办学试行办法》（1984年）、《北京市社会力量办学财务管理暂行规定》（1990年）、《北京市社会力量办学管理办法》（1994年）、《关于加强社会力量举办学校党的建设的通知》（1999年）、《北京市社会力量办学若干规定》（2000年）、《北京市民办高等教育机构设置办法（试行）》（2002年）、《北京市民办高等学校收退费管理办法（试行）》（2002年）、《北京市民办高等学校教学管理规程》（2003年）、《北京市实施〈中华人民共和国民办教育促进法〉办法》（2006年）、《关于规范民办学校办学行为若干问题的通知》（2006年），并根据这些政策文本，按照上述教育政策工具分类方法，将北京市政府运用的政策工具筛选出来。
一、权威工具
政府合法的权威包括许可、禁止或要求在特定环境下的行动，所期待的结果是服从，或行为与规则所要求的一致。权威工具主要在政府的等级系统中使用，从而指导其他层级的代理机构和官员的行为，而这种工具偶尔也扩展到政策对象中去[2]。权威工具强烈程度的不同可以通过将它们排列在一个从最大程度的自愿行动（授权许可）到强制义务的连续统一体中表现出来。这些工具假定代理机构和目标群体对领导者—跟从者(leader-follower)关系的组织结构有着响应，低层次的代理机构通常按照接到的指示而行动，而且还假定政策的目标对象能够如此行动是因为他们承诺遵守法律和管制，不需要切实的刺激。对职责的忠诚被假定为文明社会和政府结构中的人和官员的内在品质。当然，遵从权威也被功利主义所驱使。当权威工具针对目标人群使用时，则总是伴随着其他的动力机制。然而，权威工具要求政策对象即使没有切实的回报，也要按照政策所期望的方式行动[3]。
权威工具是一种被最普遍使用的政策工具，是使用频率最高、政府最乐于使用的一种政策工具。在北京市民办教育政策中可以随处找到这样的政策工具。如《北京市私人办学暂行管理办法》第四条规定，私人办学接受机关、团体、企事业单位委托培养学员时，须经区（县）工农（职工）教育办公室会同区（县）劳动或文化部门审批。私人办学单位必须和委托单位订立培训合同，并认真执行。《北京市社会力量办学试行办法》第八条规定，社会力量办学必须接受国家的计划指导。市、区、县劳动、文化、卫生、体育等部门要会同成人教育部门加强对社会力量办学的领导和管理。市、区、县成人教育行政部门负责综合情况，研究方针政策，指导学校的工作。
二、激励工具
激励工具是依靠切实的回报——正向的或负向的——来诱导人们遵从或鼓励人们使用的工具。激励工具假定个体是追求效用最大化的人，如果不是受到影响、得到鼓励或遭到金钱、自由、生命被剥夺或其他有形回报的制约，他们就不会积极地采取与政策相关的行动。在这个类型中，包含几个子类（激励、收费和制裁）。这些子类背后的行为假设有些细微的却很重要的区别[3]。
激励提供正向的回报，鼓励参与者采取政策所期望的行动。内在的假设是个体对正向的激励有所回应，大多数人将选择价值回报更高的方式。在某些地区，政府为了发展民办高等教育，从而有利于当地经济发展，采用税收优惠、授权、降低标准或要求、土地优惠等来刺激举办人在某个区域内创建民办高校。一些教育改革方案则包含对学生成就达到某个水平的学校或教师给予特定的奖赏。协议(contracts)也是一种激励类型，是从增加潜在的提供者之间的竞争中获利的方式。授权(grants)是有着最为特定目的的一种激励工具，如上级教育行政机关授权下级机关监管某个领域或层次的民办教育。
值得注意的是，激励类型的政策工具在技术上是可替代的，同样的效用可以由任何一种其他的工具来促使产生。然而，它们之间也有重要的区别和对选择的不同涵义。例如，制裁通常用于政府想要校准社会行为的时候，而诱导和收费通常与社会可接受的行为相关。管理成本在这些工具之间是不同的，并且有些工具将比其他的工具产生的效果要明显得多。一个目标群体的行为究竟是由正向的还是负向的机制所控制，可能还需要研究目标人群的政治力量和社会地位。
《北京市社会力量办学管理办法》第五章关于“处罚”的条款，几乎是所有北京市民办高等教育政策中最为详细地对使用负向的激励工具做出规定的。例如：第二十五条 违反本办法，有下列行为之一的，由市和区、县成人教育局按下列规定处罚：（一）违反本办法第三条、第十一条、第十六条、第十七条规定的，责令限期改正、退还学费、没收非法所得、处以非法所得1至5倍的罚款，直至责令停办整顿、吊销许可证或者予以取缔。（二）违反本办法第十二条、第十四条规定的，责令限期改正，逾期不改正的，处以1000元以上5000元以下罚款。（三）违反本办法第十三条、第十五条第一款规定的，责令限期改正，逾期不改正的，处以1000元以上5000元以下罚款，直至责令停业整顿、吊销许可证。（四）违反本办法第二十三条第一款规定的，责令限期改正，并按督导费总额的5‰追缴滞纳金；逾期不改正的，责令停办整顿、吊销许可证。违反本办法规定，属工商行政管理的，由工商行政管理机关依法处罚；属治安管理的，由公安机关依法处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
三、象征和劝诫工具
象征和劝诫工具假定人们是否采取与政策相关行动的动机和决定是基于他们的信念和价值。个体将关于正确、错误、公正、个人主义、平等、义务等文化观念带入决策情境，然后，许多价值观念都超越了基于激励的政策工具的控制范畴。象征和劝诫工具假定目标群体如果看到所要求的行动与他们的信念一致，那么就更倾向于采取这种行动。
象征和劝诫工具也可以用于鼓励对政策的遵从、使用或支持，从而呼吁公共或私立部门采取自发的、有利于达到政策目标的行动，而无需政府的强制或刺激驱动；或者只是简单地声明与某些价值观一致的目标和优先权，而无需政府采取切实的行动。这些政策通过呼吁无形的价值（如公正、公平、平等、正确和错误），或者通过使用典型、象征和标签，寻求改变与政策偏好行为有关的观念。政策工具可以使用劝服的方式来改变关于政策行动或目标的观念，而根本不需要改变物质回报。然而，与能力工具相比，象征和劝诫工具利用的是决策启发法，而不是寻求将影响降到最低。
这里有三个潜在的假设。如果目标和行动是如下三种情况，个体更有可能采取支持政策目标的行动[3]：①目标和行动是由政府官员提出来的重要的、高优先权的议题；②目标和行动与他们的价值、信念和偏好相一致；③目标和行动与正向的象征、标签、比喻（典型）和实践相一致。象征和劝诫工具有不同的形式，每种形式潜在的假设都不相同。象征声明(symbolic pronouncements)是为了使人们相信政府提出的行动和目标是重要的和优先的，即使实际的资源承诺或发展计划尚未起步。
基本原理(rationales)超出了政府支持的简单声明，将与有着积极价值的政策偏好行为有关的解释或理由精心合并在一起。基本原理可能强调政策对自由、平等、秩序、安全、保存传统价值、效率、效力等有所贡献。或者基本原理可能聚焦于政策如何与特定团体的信念和价值相一致。这里的一个假定是，人们基于文化所诱导的价值发展出偏好，他们需要确信一个政策偏好的选择与他们的价值设计相吻合。基本原理与激励工具不同，因为后者假定个体将权衡有形的收益和成本，发现政策偏好的行为将带来更多的净值，并且他们将遵从这种行为。基本原理并不必然让一个政策偏好的选择客观上与另外的选择相冲突；基本原理可能强调政策的积极方面，并把负面降到最小；基本原理可能强调的不是私人的价值就是公共的价值。基本原理的工具可以排列成连续体，反映不同主张的特点，如正确的对不正确的，或者私人利益对公共利益。
另外一个普遍的象征技术——贴标签(labeling)，使用的是比喻、象征和标签的方式，这些东西与有着正面价值象征的政策偏好行为相关。例如，防治毒品政策就包括一个劝说交流的策略，用的是一个让人容易记住的口号“拒绝就好”(Just Say No)，而且在全国知名的运动画像上做反对毒品使用的广告。
需要注意的是，象征和劝诫工具并不改变可见的回报，也不为决策情境提供实际的信息或资源。但是，这些工具实际上是很有效的，因为它们改变了人们对政策偏好行为的观念。实际上，有些政策工具可能需要细分为相当小的单位，将劝诫和信息工具分离。
在北京市民办高等教育政策中，象征和劝诫工具使用的频率仅次于权威工具，其中“基本原理”、“劝诫”、“贴标签”和“象征”四种子类型也都各有表现。例如，曾经让政府、学术界和民办高校讨论了十余年的社会力量办学“不得以营利为目的”就是典型地使用了“基本原理”政策工具的表现。这里基本原理的逻辑是：由于民办高校主要靠收取学生学费生存，所以会有一定的盈余；办学有盈余是好事，但是如何分配这些盈余则是体现办学性质的大事；我国的民办教育是社会主义性质，教育应该是公益性的，民办高校的盈余应该不能作为营利性收入。因此，社会力量办学不得以营利为目的。政府在1997年出台《社会力量办学条例》时，就构造了这样的“基本原理”，建构了民办高校在办学过程中“正确”对待盈余的逻辑和态度，也使得社会各界可以运用这条基本原理来界定民办高校的办学行为，特别是监督其如何处理盈利这件事情。
《北京市社会力量办学试行办法》第四条规定，社会力量办学是社会主义教育事业的组成部分，是国家、集体组织和企业事业单位办学的必要补充，是发展首都教育事业的长期的不可缺少的一支重要力量。这是比较典型的象征工具的使用。这条规定是要让民办学校相信，社会主义教育事业是政府提出来的一个高优先、高价值的命题和责任，民办学校也应该以此为重任，同时获得更多的体制内的认可和合法性。这种象征意义的赋予，使政府和民办教育机构都不用付出任何可见的成本和代价，而获得基于国家和社会层面上的价值二致性。类似的表述在每个民办教育政策文件中都可以看到。
贴标签的政策工具体现在20世纪80年代初期政策条文对于民间办学这种方式的命名上。在1982年宪法正式对社会力量办学有明确表述之前，1981年北京市政府出台的相关政策标题为“北京市私人办学暂行管理办法”，并在第一条开宗明义地规定：为广开学路，满足人民群众的学习要求，政府鼓励学有专长的公民举办文化、职业（技术）补习学校或补习班，此类办学简称“私人办学”。此后，在1984年颁布的《北京市社会力量办学试行办法》即更改了标签，由“私人办学”变为“社会力量办学”，并在政策开头明示：根据中华人民共和国宪法第十九条关于“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”的规定，制定本办法。同时，在第二条对“社会力量办学”进行了定义：本办法所称社会力量办学，是指北京市的各民主党派、群众团体和经过正式批准成立的社会团体、学术团体（不含筹备机构）以及公民个人举办的各种教育事业。根据当时的政治和社会背景，可以想象人们当时刚从吃大锅饭的集体模式中走出来，对于社会主义性质的认识决定了具有“私”性质的民间办学绝对不能带上“私有”的标签，而限于教育资源的供给严重不足，不可能不让民间办学存在，因此，从国家根本大法上确定了一个中性的标签“社会力量办学”。这就与当时的社会正面价值和政策偏好是相容的了。
劝诫也是使用得比较普遍的一种政策工具。在《北京市实施〈中华人民共和国民办教育促进法〉办法》中，第四条规定，本市民办教育事业应当坚持适应需求、适度规模、优化结构、提高质量的原则，增强对本市经济社会发展的服务贡献能力。本市推进办学体制改革，逐步形成以政府办学为主、公办教育与民办教育共同发展的格局。第九条规定，民办学校应当贯彻国家的教育方针，实施素质教育，保证教育质量，培养符合本市经济社会发展需要的各类人才。这种劝诫方式并不是让政策执行机构或政策对象获得可见的、短期的回报，而是希望采用决策启发法，让他们在做决策行为时能考虑到政策规定所体现出来的这些价值和偏好，从而有利于政策目标的达成。
四、能力建设工具
能力建设工具提供个体、群体或机构得以做决策或采取某种行为的信息、培训、教育和资源。这些途径假定问题不在于激励，而是还缺少必要的信息、技术或其他的资源，使得人们难以做出对政策目标有利的决策和行为。在决策过程的早期，或者是个体依靠启发式决策而不是严格的理性、效用最大化和决策策略时，人们常常会发现有障碍[3]。能力项目假定目标群体将有足够的激励或动机来参与活动或改变他们的行为，如果他们被正确地告知并有必要资源的话。因此，这些项目假定个体是自由的代理人，能够自主决策，并不需要通过正式的法律施加某种强制。福利项目、工作训练项目、防治艾滋病、计划生育、能源保护以及其他很多项目都大量地依靠能力建设策略。
能力工具也被用来影响机构的实践，鼓励采用革新项目。机构中的个体可能并不知道改进的需要，或者即使他们意识到有了一个改进的机会，但是政策偏好的选择可能并不会在他们中间发生。
能力工具的假定是，潜在的目标群体（或机构）将欢迎这些信息和援助。伴随着物质或人力资本的投入，能力建设期待着未来的回报。但是回报通常是不确定的、看不见的、不可测量的和遥远的。能力建设有时还包括了中间产品或服务。比如，政府在科学课程发展方面的投入，既产生物质收益，也产生未来教学的能力。与象征和劝诫工具相比，能力工具不依靠看不见的价值、象征符号、比喻、标签以及类似对行为造成的影响。能力工具通常都与资源的活动或权威相连，而不是管制。这些工具假定在人们被告知的情况下，政策偏好的备选方案将能够被挑选出来。
如果将评估也作为一种能力建设工具①的话，那么北京市政府在新世纪确实采用了不少日常评估和专项评估，以提高民办高校的办学能力。从2001年开始，北京市教委就每年在网上公布对民办高校进行年检和教育教学工作评估的合格、基本合格以及经过复评后合格的民办高校名单。同时，近几年也采取公开的评估步骤，评选出优秀的民办教育机构，并在网上公示一段时间，最后再公布优秀民办教育机构的名单。在评估的程序设计上，民办高校可以自行决定要不要参评、何时参评、是否要全部根据专家意见进行整改、是否需要提出复评申请等。北京市政府将对民办高校教育教学工作的期望、政策目标都融入评估指标之中，并告知民办高校评估指标的含义、所需要的信息、评估程序等，民办高校可以采用启发式决策法，决定学校的行为是否要完全落在政策目标的期望之内。
还有一种特殊类型的能力建设工具体现在北京市民办高等教育政策之中，即采用政策文件的形式，实际上是发布信息，提高民办高校的办学水平。例如，2003年3月北京市教委印发给各民办高等学校《北京市民办高校教学管理规程》的通知，通知内容为：为加强和规范民办高等学校、中外（含港澳台，下同）合作举办的高等教育机构的教学管理工作，提高教学质量，促进学校的健康发展，根据国家有关法律、法规对民办高等教育的教学要求及教育部1998年印发的《高等学校教学管理要点》，结合北京市民办高校及中外合作办学机构的办学实际情况，制定了《北京市民办高等学校教学管理规程》，现印发给你们，请参照执行。这个通知并不要求民办高校必须如何，而是“参照执行”，政府希望在提供给民办高校以信息的同时，也尊重民办高校自主办学的空间和决策权。民办高校可以在这些信息的帮助下，提高自己的教育教学能力和水平。
五、系统变革工具
系统变革是政府权威在个人和机构之间的转移。所期待的影响是组织结构的变化，通过组织结构，公共产品和服务被传递；所期待的影响同时也是激励的变化，激励决定了产品和服务的本质和影响。如果允许民办学校接受一般的公共资助，在这种新的制度安排中关键的变化在于提供公共支持或资助的产品或服务的权威，即从公共的准垄断性转向公私竞争性市场，这就是系统的扩展。
系统变革政策工具可能建立在这样的基础上，即希望通过转移权威能提高效率，或希望权威转移可以改变政治权力的分配。系统变革政策工具的一个影响可能就是将公共基金的分配转向公共产品和服务的提供者或消费者，在这个意义上，它们可能像激励。但是系统变革政策的基本特征是权威的分配，而不是资金的分配。
系统变革工具假设在现有激励下工作的现有组织不能产生政策制定者想要的结果，或者通过扩大或缩小组织的类型改变组织间权威的分配，这些组织参与了公共价值物品的生产，这种权威分配的变化会显著地改变生产什么以及生产效率的本质。产生系统变革的原因来自现有组织对环境中重要变化的反应失灵。
系统变革政策可能导致整体的新类型机构的产生，一方面，也可能导致公共传递系统主要部分的解体。这些变化可能戏剧性地改变资金在机构和个人之间的分配，而没有必要改变特定部门的总体支出或对机构和个人起作用的命令和激励。另一方面，系统变革可能伴随着那些用来提高效果的命令和激励的出现而变化[2]。
将权威授予新的机构或者在现有机构中重新分配权威，形成了回应现有机构失败的一个最初条件，但是也为政策制定者产生了一系列新的问题。现有机构可以削弱或者增加系统扩展的政策。系统扩展政策可能会由于缺乏在机构中转移权威的能力而失败。系统变革工具有这样的趋势，即转化或退化为现有机构的修修补补，或者转向更为传统的命令或激励工具[2]。
在北京市民办高等教育政策中，系统变革的工具使用得也比较多。例如，多年来一直强调的要给民办高校及其师生与公办高校平等的待遇问题。2006年，《北京市实施民办教育促进法办法》宣称进一步落实了民办教育与公办教育平等的待遇：针对多年来民办学校与公办学校在政策待遇方面存在的差异，就民办学校的教师职称评审、教师培训、教职工与学校纠纷的解决途径等内容，进一步作出了具体规定。该办法明确了教育、劳动、人事等行政部门应当将民办学校教师和其他专业技术人员的专业技术职务评审工作纳入其组织的专业技术职务评审范围，将民办学校的教师培训纳入教师培训规划。具有民办非企业法人资格的民办学校应当与其聘任的教师、职员以及其他工作人员签订劳动合同，争议发生后，当事人可以通过劳动仲裁解决纠纷。通过立法，解决了民办学校与其教师争议的法律救济途径问题，更好地保障民办学校教职工的合法权益。落实公平待遇的问题实际上涉及的就是在行政系统中进行权威转移的问题，这种权威转移需要系统中的各个子系统进行协调，特别是如果需要增加新的职能部门或在已有的职能部门增加新的职责，那么就必须使用系统变革的工具。此外，在民办教育管理体系中，新增一些管理机构，如成立“社会力量办学管理办公室”、“社会力量办学安全委员会”等，都是政府使用系统变革政策工具的体现。
六、学习工具
在教育政策领域，根据西方的政策研究和政策实践经验，还有一种政策工具是比较适用的，那就是学习工具(learning tools)。当目标群体想要开展解决问题的行动却遇到不知道或者不确定的情况时，就使用学习工具。一个问题可能被意识到，但是并不被理解，或者对于应当做什么没有达成一致意见。学习工具最重要的特征之一是它们假定机构和目标人群可能通过学习行为，从其他有效的工具中进行选择。提升学习能力的政策工具为低层次的代理人或目标团体提供了宽广的判断力，这些人能够实验性地采用不同的政策途径。代理人也被鼓励或被要求通过为了提升目标群体与代理人之间的互动而采用的正式评估、听证和制度安排而获得经验教训。
当对于应当做什么或者应当怎么做却没有达成一致时，协调或仲裁程序可能有利于矛盾的解决，有利于提升对主要政策目标的理解。当代理人不知道人们想做什么时，就可以使用参与式的工具，如听证、咨询委员会或开座谈会。当目标人群的行为极为不同并随时会发生变化时，可能需要将判断的权力让渡给低层代理人，允许他们从一系列其他的工具中进行选择，从而激励必要的政策参与。而且，当政策行为的效果不知道时，旨在提升政策设计的正式评估可能是需要的[3]。
然而，我们尚未在北京市民办高等教育政策中找到这样的政策工具。由于学习工具与其他工具相比，是一种过程性的工具，一般不体现在政策文本之中，政府更有可能把学习工具当作一种为了做决策或执行决策而开展的临时性活动。如果这样来理解学习工具，那么，在《民办教育促进法》颁布以后，北京市为了制定相应的实施办法，就大量采用了学习工具。在市人大常委会2003年至2007年五年立法规划中，民办教育促进法实施办法被列为2006年的立法项目。从2000年开始，北京市教委就委托北京教育科学研究院对本市民办教育发展思路、民办学校特色发展等课题进行了专门研究，做了大量的基础性工作，为该市民办教育地方性法规的起草提供了丰富、真实的资料。2003年初，北京市教委正式开始进行立法调研，并委托北京教育科学研究院进行专门的立法课题研究，通过研究国内外的相关法律、方方面面征询意见，形成了比较清晰的立法思路。为了切实保证立法质量，2005年北京市教委、市政府法制办专门成立了起草小组，市人大教科文卫体办公室和法制办也提前介入，对立法工作给予了具体指导。起草小组认真总结了首都民办教育发展的成功经验和存在的问题，研究借鉴了陕西、广东等外省市民办教育立法的经验，参考了国外民办教育的立法做法，在此基础上形成了初稿，以后又多次召开座谈会、研讨会，广泛听取各区（县）政府、市政府相关部门的意见，并多次听取民办学校及师生的意见，同时，就立法的主要内容和比较重要的问题听取了国家教育部的意见，草案还通过政府网站征求了市民的意见。在充分调研、听取和吸收各方面意见的基础上，经过反复修改，形成了草案送审稿，并于2006年6月6日市政府第50次常务会议审议通过后报送市人大常委会审议。2006年7月和11月，经市人大常委会第二十九次和第三十二次会议审议后通过[4]。
总之，当政策制定者对政策问题做出反应时，他们面对着不定数量的潜在的有力选择。他们能够建立规则，有条件地转移资金，投资于未来的能力，授予或收回对个人和机构的权威，或者与政策对象一起相互探讨和学习。每个选择都被期待产生特定影响——服从、生产、能力或权威。每种政策工具对于不同的行动者来说都要分享一系列的收益和承担一系列的成本[3]。
注释：
①有研究者认为，评估应该是一种独立的政策工具，如Hamilton认为，评估或测量是一种促进教育变迁的政策工具（参见Hamilton,laura.Assessment as a Policy Toll [A].In Floden,Robert E.(ed.)Review of Research in Education.Washington:The American Education Research Association,2003.25），而McDonnell则认为，评估应该是一种劝说和规制工具（参见McDonnell,Lorraine M.Assessment Policy as Persuasion and Regulation [J].American Journal of Education.Vol.102.No.4.Aug.1994.394-420）。
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