从中国大城市基层政府管理体制改革看城市管理及社会治理（上）——以北京市街道办事处管理体制改革为例，本文主要内容关键词为：管理体制改革论文,北京市论文,为例论文,街道办事处论文,国大论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1998年以来，北京市先后召开了四次城市管理工作会议，研究大城市管理体制中的诸多结构性问题，这些问题植根于城市社会管理、公共服务，大都牵扯到街道办事处（以下简称“街道”）行政管理体制及社区与区、街相配套的制度框架及组织结构设计。由北京市历次城管工作会议精神指导和推动的一系列改革的成果，使北京市“两级政府、三级管理”的管理格局初现规模。但时至今日，城市管理体制改革仍然面临着许多深层次的矛盾。
本文试图研究城市管理面临的新形势和新任务，探索建构大城市政府基层管理体制以及城市管理的社会治理之道。研究内容是街道与区政府及其各专业部门的管理职能划分，街道内部各机构的管理职能的合理划分及整合，街道向上与区政府相关专业管理部门的职能衔接，向下到社区居委会、居民、住区单位、企业以及非营利组织、社团、社会工作组织、志愿者组织的职能延伸与衔接。
一、城市基层管理体制改革的理论基础
1.城市管理
2000年5月在内罗毕召开的“全面审查和评价《生境议程》实施情况大会特别会议筹备委员会第一届会议”提出了“关于健全的城市管理规范：建设‘包容性城市’的宣言草案”。“宣言草案”提出了现代城市管理的概念、基本理念和标准：
（1）城市管理的概念。城市管理是个人和公私机构用以规划和管理城市公共事务的众多方法的总和。这是一个调和各种相互冲突或彼此不同利益以及可以采取合作行动的连续过程。它包括正式的体制、非正式的安排和市民的社会资本。健全的城市管理应表现为可持续性、权力下放、公平、效率、透明度和责任制、市民参与、市民作用和安全保障，这些规范是相互依存的，又是相辅相成的。
（2）现代城市管理的基本理念。为实现可持续的城市发展，处于中心地位的是人，而城市中的贫困、边缘化和社会排斥则是当今城市面临的最为迫切的问题；附属性和包容性市民参与是健全的城市管理的基础。城市管理提倡“包容性城市”概念，即城市中的每个人，不论财富、性别、年龄、种族和宗教信仰，均得以利用城市所能提供的机会参与生产性活动。“包容性城市”应作为健全的城市管理全球运动的旗帜和目标。
（3）健全的城市管理的标准。第1条，城市发展的各个方面的可持续性。第2条，下放权力和资源。第3条，公平参与决策过程。第4条，提供公共服务和促进当地经济发展的效率。第5条，决策者和所有利益攸关者的透明度和责任制。第6条，市民参与和市民作用。第7条，个人及其生活环境的安全。
“宣言草案”提出的现代城市管理的概念、基本理念和标准，应该成为指导中国城市管理及社会治理的重要指导思想。
2.社会管理
社会管理，是通过制定社会政策和法规，依法管理和规范社会事务，化解社会矛盾，调节收入分配，维护社会公正、持续和稳定的过程。实行社会管理既是弥补市场失灵的有效要求，是协调各种矛盾的充足前提，也是构建社会主义和谐社会的一个重要任务。
从政府、市场和社会各自的系统功能上划分，政府承担着四大职能，即宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务。需要指出的是，中央政府、省（市）政府、区政府及其派出机构——街道各自承担的四大职能的权重是不同的。中央及省市政府更多地承担经济宏观决策和调控职能，即为行使四大职能制定法律、法规和制度框架的职责；市场监管是各级政府经济执法部门的职能；大城市政府下属区政府及其派出机构——街道办事处，主要承担社会管理和公共服务的具体制度安排和操作职能（参见图1）。
图1 中央、省市、区政府及街道的管理职能分析图
对大量区域性、社会性、群众性和公益性事务的管理，是区政府、特别是其派出机构——街道办事处的主要职责。从街道层面看，政府的社会管理职能大体分为三种：一是行政公共事务管理，包括公共环境、公共安全、公共卫生、公共教育等；二是居民公共事务管理，包括人口和计划生育、劳动和社会保障、优抚和社会救助等；三是对群众性、公益性、社会性事务的管理，包括依据政府出台的法规和政策，指导非营利组织、中介组织、社团组织的建设，为各类社会组织和群众参与社会事务管理提供支持等。从社会管理的职能结构上划分，与政府相关的社会管理事务，凡属于群众可以自我组织、自我管理的，政府要发动和组织群众通过自治的形式，自己管理自己的事务；凡属于可以通过非营利组织、中介组织提供的，政府要授权、扶持并监督这类社会组织承担；凡属于需要市场提供的管理事务，政府要通过市场手段购买服务。
3.公共服务
公共服务，是政府提供的公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育科技文化卫生体育等公共事业，发布公众信息，为公众生活和参与社会、经济、政治活动创造条件和提供保障。从一定意义上说，政府的公共管理就是为社会和公民提供的公共服务。管理就是服务，寓管理于服务之中。公共服务的承担主体有政府、非政府组织、私人部门，政府对非政府组织、私人部门承担的公共服务负有监管职能。
公共服务实现的途径有两种，一是政务化，即政府是一切公共服务的生产者和供给者。二是社会化，即把那些不需要政府承担或政府无力承担的公共事务转化为非政府公共事务，由非政府组织来提供服务，或在政府公共事务领域引入竞争机制，通过市场化经营，实现公共服务社会化。
二、城市基层管理体制改革的指导思想
“北京市第五次城市管理工作会议上的工作报告”（以下简称“报告”）阐释了城市基层管理体制改革的基本思路和重点内容。
（一）北京市城市管理体制改革面临的主要矛盾和问题
“报告”指出，“在城市管理体制改革上面临着许多深层次的矛盾。突出表现在，条块职能不明确①，执法主体不清晰，市场发育不充分，市民参与程度不高。”从一定意义上说，条块职能不明确是主要矛盾，它与后三个矛盾存在一定的因果联系。而明确划分条块职能的基础性工作，是研究并合理划分城市管理系统中各层级、各部门的职能及管理幅度与管理层次。
“报告”认为，从政府的社会管理和公共服务职能看，问题主要有三个：街道承担了大量专业管理部门的工作，责权不统一，造成城市基层管理条专不到底、块统难落实②；综合执法机构与专业执法机构之间的执法权限划分不够合理，出现了新的多头管理；社会管理与公共服务体系建设步伐比较缓慢，市场配置资源的基础性作用没有充分发挥，社会组织的发展空间明显不足。
（二）城市管理体制改革的主要任务
1.理顺街道办事处与政府专业管理部门工作关系，通过体制改革和创新，保证“条专块统”落实到位
（1）街道要剥离专业管理制能，推进市区两级政府专业部门的管理职责到位、到底。市区两级政府要清理街道办事处目前承担的行政管理事项，按照综合管理、专业管理、协助管理等类别进行分类，凡属执法主体明确，依法应由专业管理部门管理的事项逐步回归专业管理部门承担。有的市区政府专业管理部门要根据基层管理工作的需要，着眼于全市社会管理和公共服务体系的建设，推进工作重心下移，建立必要的工作机构或工作机制，将原来设在街道办事处内部的科室改为站所，切实负起基层专业管理和服务的责任。
笔者认为，在组织机构层级上，市、区两级政府专业管理部门的各层次管理机构（包括原体制下在街道设立的科室或站所），不应隶属于街道。
（2）统一行政执法职责。从职能划分上看，执法部门也属于专业管理，其与一般专业行政管理职能的差别是执法专业管理。街道办事处不是一级政府，不具有行政执法主体的资格。因而，在组织层级上，政府执法机构（包括专业执法和综合执法）的各层次的管理机构，不应隶属于街道。其中专业执法机构要相对独立单设，并向市政府专业执法机构集中，其业务的开展要相对自成体系，并要向城市基层管理组织——街道下沉。综合执法机构及其业务管理要集中到区一级，相对于专业执法部门，其具体执法管理的区域应在街道和社区层面，因而街道对其业务的综合协调、监督的权限和责任要更大一些。而在市区一级，专业执法和综合执法应有一个机构进行统辖管理。街道的监督，主要表现在对专业执法和综合执法机构的执法态度和效率方面，而对于其具体的执法业务不能干涉。
2.明确街道办事处的职责定位
目前，从北京市城市政府基层管理组织——街道的内设机构看，存在着区、街管理职能划分不清，街道承担大量不属于自己管理职能的工作；街道科室设置追求与区政府相关机构对应，分工过细，科室设置过多，横向协调成本高，综合管理和协调的难度大等问题。改革组织机构设置的方向应该是扁平式结构，即在剥离市、区政府专业管理职能的前提下，明确各科室的职能，减少交叉，合并相同或相近职能，建立“大科制”，同时增加综合管理、协调和监督的职能及相应机构。
“报告”指出，街道办事处的主要职责是：根据区政府的授权，统筹辖区发展，监督专业管理，组织公共服务，指导社区建设。落实街道的四项职责，必须在划分管理职能、幅度和层次方面做好以下工作：
（1）进行街道内部管理机构整合。街道要在剥离专业管理职责的前提下，根据自身承担的职能，进行内设机构的调整，减少或取消与专业管理部门对应的科室，实行“大科制”，加强综合管理、组织公共服务、强化社会管理与社区建设的相关部门。
（2）健全街道办事处的统筹和监督机制。一是完善街道地区管理委员会的工作机制（具体职责见下文）。二是建立街道层面的民主管理和监督机制。一种方式是，建立街道民主管理和监督委员会；再一种方式是，健全街道办事处监督评议政府专业管理部门工作的机制。
3.加快发展社区公共服务，培育社区服务组织
“报告”指出，要创新公共服务的方式方法，对适于市场化运作的服务项目，放手鼓励社会组织、企业承接。对于非营利的公益性服务项目，采取政府购买服务的方法，通过公平竞争交由符合条件的单位承担。要对社区公益性服务实行项目管理，提高服务的质量和资金的使用效率。要指导和支持社区居民委员会发展社区居民自我服务组织，建设好社区志愿者队伍、义工队伍。有条件的地方，可以根据居民需要，建立社区服务中心、社区公共服务社，发展文化、健身、养老等专项服务组织。
三、大城市基层管理体制及组织架构的理论构想和组织设计
（一）依据街道办事处新的职责定位，设计城市基层管理体制改革的组织框架
1.依据街道办事处的四项职责，科学划分街道的具体职能。五次城管工作会议规定的街道职责是：根据区政府的授权，统筹辖区发展，监督专业管理，组织公共服务，指导社区建设。
（1）统筹辖区发展。属于辖区整体决策及规划职能，由街道党工委及行政领导负责。
（2）监督专业管理。主要有三种途径：其一，建立民主管理与监督委员会，听取社区居民、住区单位、社区代表对专业管理部门驻区站所及其人员工作的意见，并定期召开社区代表会议，听取专业管理部门驻区站所和街道的年度工作报告，审查下一年度的工作计划，考核相关部门及其负责人的工作。其二，街道工委从党的系统对专业管理机构驻区站所及其负责人进行考核监督。其三，街道行政部门设立专门机构，对驻区站所的行政业务工作进行日常的综合管理和监督。
（3）组织公共服务。街道要在对公共服务职能进行细分的基础上，建立辖区公共服务系统。其中，主要由政府系统提供的公共服务包括三种。其一，涉及政府为社区居民提供的综合性公共服务，由街道公共事务服务部门承担。其二，由区政府专业管理机构提供的专业服务，如劳动与社会保障和最低生活保障服务，公共卫生服务，人口和计划生育服务，教育文化体育服务等。提供这类公共服务可以采取不同的方式，如政府专业机构采取专业服务一统到底的方式，或采取项目管理的方式，通过费随事走、权随责转，委托专业社会工作组织或中介组织承担，政府专业管理机构对这些组织提供的服务进行考核和监督。其三，涉及辖区公共环境的服务，如环境卫生服务、绿化服务、物业服务等，主要通过项目管理和市场发包的形式，由政府主管机构组织各公共服务公司（绿化公司、环卫公司、物业公司等），按照政府与之订立的合同承担相应服务职能，同时政府主管机构监督、检查合同执行的状况。需要指出的是，为辖区提供公共环境服务的公司，应属于非营利组织，政府应加以政策扶持。至于辖区居民和单位需要的生活和生产服务，如购物、餐饮等，不属于公共服务，而属于狭义的社区服务，主要通过市场来提供，政府市场管理部门要对为社区提供服务的企业或个体经营者进行市场监管，既维护它们的合法权益，又要保护消费者的权益。此外，社区志愿者、社会工作者和邻里之间提供的公益性和互助性服务，也不属于公共服务领域，但需要党和政府的指导、扶持。
（4）指导社区建设。街道要进行社区建设的整体规划，加强对社区居委会及其他社会组织的政治思想建设和组织建设的指导，并规范其业务和行为，加强对社区的资金、设施等资源的投入，并整合社区资源，推动社区建设的发展。
2.剥离不属于街道的公共管理和公共服务的职能。一是把行政执法职能剥离出去，由市、区两级政府专业和综合执法部门实行统一集中执法；二是把属于市、区两级政府的专业管理职能剥离出去，实行条条专业管理，一统到底，如市、区政府的劳动和社会保障局在街道设立劳动和社会保障事务所，向下延伸到社区的社会保障协管员。同理，人口和计生委在街道设立计生所，向下延伸到社区计生协管员。鉴于人口计生工作与卫生局的公共卫生服务业务密切相关，可以考虑在街道设立“卫生和计生事务所”，上接市、区专业职能局，下联社区计生协管员，实现“条专到底”的专业化管理和服务。
3.增加或加强一些职能及机构。如综合管理协调、社区建设、民主管理和监督等职能。要设立相应机构，如综合管理协调和监督办公室、社区和精神文明建设办公室、民主管理和监督委员会及其办公室，承担相应职能。
根据上述职责划分及建立“大科制”的思想，对街道内设机构进行分类整合、精简，达到精简高效的目的。
收稿日期：2006—03—10
未完待续
注释：
① 条块职能划分，“条条”的职能指政府的专业职能局所应承担的职能，其中包含专业执法职能；“块块”的职能，指由街道办事处承担的辖区公共管理和公共服务的职能。
② 条不专到底，指专业管理职能局的专业管理没有延伸到基层，出现了专业管理的缺位；块统难落实，指街道承担了许多本来属于专业管理部门的职能，但有没有执法权和相应的职权及资源，而其主要职责——对辖区的综合社会管理和公共服务又出现了空白。
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