公共资源交易平台整合的问题分析与模式选择--基于交易成本与组织理论的视角_公共资源交易论文

公共资源交易平台整合的问题分析及模式选择——基于交易费用及组织理论的视角，本文主要内容关键词为：交易平台论文,视角论文,费用论文,理论论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      近年来，我国部分省市出现了一种新趋势，即将政府采购、医疗采购、工程建设项目招投标、土地使用权出让、国有产权交易等涉及公共资源类交易项目集中到一个平台——公共资源交易中心来操作。尤其是全国公共资源交易市场建设工作推进会召开后，中央治理工程建设领域突出问题工作领导小组各成员单位、各省（区、市）高度重视，加大了各类公共资源交易市场整合力度，创新公共资源交易市场管理体制和监督机制，大力推进统一、规范的公共资源交易市场建设，并取得了积极进展（周英峰，2012）。不过，这些公共资源交易中心的建设，有的属于“物理整合”，即只是把原本分散的交易行为集中到同一个场所办公；有的则属于“化学整合”，即把原本分属于不同部门主管的交易行为重新整合，进行了体制、机制和法制的创新。譬如，原本属于各级财政部门监管的政府采购中心及其采购业务，在“化学整合”变革中脱离原有的监管部门，变成平台的分支业务部门，其承担的集中采购职能也转由平台执行；有的则介于“物理整合”和“化学整合”之间，即部分的体制、机制进行整合。

      笔者通过中国人民大学图书馆中国学术资源发现平台，以“公共资源交易”为关键词，仅限于“学术论文”，不限制年份和其他条件，共发现431个结果，其中CSSCI只有3篇。笔者在对这431篇论文进行分析时，发现98%以上的文章都是实际工作部门的人员发表的工作论文，即发表在行业期刊如《中国监察》、《中国政府采购》、《中国财政》等杂志。公共资源交易整合作为一个变革中的新生事物，我们的学术界回应得明显不够，撰写的期刊研究论文极少。从论文的观点看，基本上都无一例外地基于治理腐败的角度进行论证，并给予了这种交易组织整合的充分肯定。如厦门市监察局、财政局的调研报告从实践层面论证了公共资源交易整合作为资源配置的新路径，在源头治理腐败上已显现出明显成效（厦门市监察局等，2007）。王丛虎、余华（2011）论证了公共资源交易中心的建设是源头治理腐败的积极创新；张定安、刘杰（2010）则论证了加强公共资源交易集中度有利于提高绩效；马壮昌（2011）从公共资源交易中腐败产生的角度分析了组织整合的必要性；蔡小慎、刘存亮（2012）也同样肯定了公共资源交易整合的遏制腐败功能，并认为要遏制当前公共资源交易领域腐败高发势头，就必须健全公共资源交易领域制度体系、完善公共资源交易领域多元防范机制和厘清公共资源交易领域政府角色定位；邱安民、廖晓明（2013）也关注的是公共资源交易规范权力运行和腐败治理问题；王丛虎（2013）则基于实践比较和调查访谈的研究，再一次肯定了公共资源交易组织重构对于腐败治理的积极意义，等等。在实践部门，有人坚持认为，政府采购自成体系，不应该和招投标等其他交易行为融为一体（周黎洁，2013）；也有学者认为这种整合“组织架构于法无据，存在一定法律风险；客观上导致重复监管、多头备案、电子化采购难以实施；陷入新的管采不分”（孙立群，2011），等等。不难看出，对于变革时代下出现的这种新事物，由于只有模糊的政策目标，没有足够的理论准备和实践经验，也没有具体政策内容的指导，理论研究和实践部门尚处于莫衷一是、边改边看的探索中。

      那么，应如何客观、公正地评判公共资源交易的这种组织整合现象？这种整合行为产生和推行的深层原因是什么？与公共资源交易政策功能的实现之间又有何种关系？这些问题不断地被实践部门、专家学者，乃至普通民众所提起和讨论。为此，本文试图从交易费用和组织理论的视角出发，基于逻辑推演和实证分析，以回应变革中的实践，同时力图指出公共资源交易组织整合中的策略原则、不同组织模式的特征及其可能的选择。

      二、公共资源交易组织整合的理论分析

      虽然理论和实践层面还没有对于公共资源及公共资源交易达成一个权威的、统一的认识，但这并不影响公共资源交易的“社会公共属性”和“从属于公共管理领域的属性”。同时，公共资源交易作为连接政府与企业的桥梁，其市场属性、交易属性又增加了其复杂性。基于以上的认识，交易费用理论则可以成为分析公共资源交易的理论基础。

      （一）交易费用理论及其应用

      尽管交易、交易费用的内涵并没有在交易费用理论界达成统一的认识，但是这并不影响交易费用理论成为经济学长盛不衰的热点，并得到广泛的认可与应用。不管是古希腊哲学家亚里士多德（1983）所使用的“交易”，马克思（2004）所讲的流通费用，还是科斯（Coase，1937）在其经典论文《企业的性质》中所提出的“使用价格机制是有代价的”和“在契约的签订和实施过程中，一些额外的支付是不可避免的”（Coase，1960）以及阿罗（Arrow，1969）首次提出的“市场机制运行费用”等都为交易概念和交易费用理论奠定了基础。

      在其后的经济学家们不断丰富着交易费用的内涵，有学者从不同的视角总结了学界关于交易费用的界定，分别从交易分工说、交易合约说、交易维度说、制度成本说、交易行为说分类汇总了经济学界对于交易费用内涵的界定（沈满红等，2013）。尽管不同视角下交易费用的构成也各不相同，而其交易费用的具体构成尚存争议。但是，学者们却普遍认知并达成共识的是：一旦有交易发生，则必然产生交易费用，并且交易费用是伴随着整个交易全过程的整个费用的总和。

      交易费用理论的学者们在如何测量交易费用方面也存在着明显的分歧。不管是在宏观层面，还是在微观层面学者们并没有达成一致意见。但是这并不影响交易费用理论的广泛应用。诺贝尔经济学获得者科斯则在微观层面的运用中指出：当市场交易成本高于企业内部的管理协调成本时，企业便产生了。企业的存在正是为了节约市场交易费用，往往采取收购、兼并、重组等资本运营方式，即以费用较低的企业内交易代替费用较高的市场交易（Coase，1937）。随后的新制度经济学家们则无一例外地把交易费用理论作为其分析工具，并把交易作为基本研究单位，将交易费用和治理结构模式相结合（吴承明，1995）。交易费用理论很快被应用到产业理论中，而根据科斯的交易费用理论，分工必然带来交易费用，且分工越细，交易费用就越高。威廉姆斯（Williamson，1985）进一步发展了交易费用理论，认为企业或其他组织作为一种参与市场交易的主体，其经济作用就在于把若干要素所有者组织成为一个单位参与市场交换，以减少市场的交易数量，并降低交易费用。这样，交易企业将寻求成本最小化的治理安排。

      交易费用理论作为经典的经济学理论，其所具有的解释力已远远超出经济学本身。它不仅可以解释和指导产业理论和企业理论问题，同样还可以解释和说明一切和交易相关联的问题。如前所述，公共资源交易究其根本而言，是公共部门与企业通过市场手段的交易行为。同样，交易费用理论也完全可以解释和指导我国目前正在进行的公共资源交易组织整合的问题。

      尽管目前我国理论和实践上并没有就公共资源交易的内涵达成共识，但是人们对于公共资源交易组织整合的目的在于降低交易费用、节约财政资金的认识则是高度统一。单个交易成本高、监管难，而整合在一起的交易则把一些交易成本在公共资源组织内部消化，不仅可以降低交易费用，而且也便于监管。这已经在公共资源交易组织整合中得以体现。为了加强说服力，笔者以下就自己实地调研的案例进行对比说明。

      （二）公共资源交易组织整合案例比较与分析

      1.合肥市公共资源交易组织整合

      安徽省合肥市公共资源交易变革是一个较为彻底的组织整合结果，也是全国最为典型的“一委一局一中心”代表。合肥市自2006年开始动议进行公共资源交易组织的整合，并从统一公共资源交易平台开始，逐步推进组织、人事和制度的整合，到2011年基本完成组织、人事的整合。2013年3月，颁布了全国第一部规范公共资源交易的地方性法规《合肥市公共资源交易管理条例》，这标志着合肥市公共资源交易组织整合的完成和其改革具有的合法性。具体说来，首先，合肥市创新地成立了领导决策机构，即公共资源交易管理委员会，负责公共资源交易领域重大问题的协调与决策。其次，成立了公共资源交易管理与执法机构，即公共资源交易管理局，下设的职能部门包括业务处、监督处、政策法规处、监察室、市场管理处等负责公共资源交易的日常管理和执法监察工作。最后，成立公共资源交易中心，即将原来分散在不同地方、不同部门主管的政府采购、工程交易、土地出让、产权交易集中在一起，整合在同一个交易平台和场所，并统一接受公共资源交易委员会的领导和公共资源交易管理局的管理和监督（见图1）。

      

      合肥市公共资源交易的组织整合很快显现了效果，据合肥市公共资源交易管理局内部报告统计显示：2012年1—11月，合肥招标投标中心累计完成项目数量3 682个，交易金额累计936.91亿元，中标金额累计787.99亿元，节约资金和增值资金累计231.95亿元。和2011年同期相比，完成项目数量增加512个，增加了16%；交易金额增加308.22亿元，增加了49%；中标金额增加265.44亿元，增加了51%，预计全年交易额将突破1 000亿元。截至2012年11月底，合肥市公共资源交易中心组织整合后的6年来共计完成各类项目19 110个，交易金额突破3 000亿元，累计节约和增值资金868.18亿元。近20 000个项目、3 000亿元交易额没有让一个干部因招投标“倒下”！

      2.北京市公共资源交易组织情况

      北京市的公共资源交易尚处于分散状态，首先，政府采购是由北京市政府采购中心具体执行。该中心挂靠北京市人民政府国有资产监督管理委员会，业务上接受北京市政府采购工作领导小组和北京市财政局政府采购管理处的监督与考核，是唯一承担北京市级国家机关、事业单位和团体组织集中采购活动的集中采购机构。其次，建设工程招标则由北京市发展与改革委员会主管的各个招标投标的社会代理机构（即招投标公司）来完成。目前，北京市发展与改革委会正在积极改革，试图把分散在不同场所的各个招投标公司的招投标业务集中到“北京市招投标公共服务平台”来执行。再次，土地出让则是由北京市国土资源局下属的北京市土地整理储备中心来执行，其业务监督则由北京市国土资源局负责。最后，国有产权交易则主要由经北京市人民政府批准设立的综合性产权交易机构，即北京市产权交易所（简称“北交所”）来执行。北交所也是一个独立的以企业产权交易为基础，集各类权益交易服务为一体的专业化市场平台。除此之外，还有药品和医疗器械的集中采购则是由北京市医药集中采购服务中心以及其他招标公司负责执行。北京市医药集中采购服务中心属于北京市卫生与计划生育委员会下设的事业单位，药品集中采购的决策权则由北京市药品集中招标采购领导小组来行使，北京市药品集中招标采购监督管理委员会行使对药品的监督管理权，而该委员会则是由北京市卫生与计划生育委员会、药监局、工商局等联合组成。

      这些不同领域的公共资源交易行为分散在不同场所、分属不同的决策部门和管理部门，具体如图2所示。

      

      3.比较与分析

      显然，与公共资源交易组织整合后的合肥市相比，北京的分头监管、分散交易的活动涉及更多组织机构、动用了更多的人力资源，当然也占用了更多的物力和财力，即增加了更多的交易费用，当然也使用了更多的公共财政资金。所以，从交易费用角度看，与各部门分散管理的交易模式相比，公共资源交易组织整合最重要的优势在于降低交易成本、提高交易效率、便于监管和控制。由统一平台、统一场所来实施公共市场交易行为，既可能产生“范围经济性”，也可能产生“规模经济性”。也就是说，当原来分散的各种公共交易行为统一由一个交易平台或场所操作时，由于建设工程招投标、政府采购、土地出让、产权交易等各种公共市场交易具有相似性和关联性，所以可以共同使用某些相同的交易场地、设备和设施。长期来看，与分散的交易操作平台相比，统一平台或场所可以提高交易效率，降低交易成本。同时，正是因为在统一平台或场所进行交易，监管部门能够更便于制定统一政策、进行统一监管、集中大宗交易，进而产生规模效益，实现公共交易的经济政策功能。

      除此之外，公共资源交易组织整合的出现和推行也有其内在逻辑，即是其本身所具有的共性的必然要求。尽管政府采购、医疗采购、建设工程招投标、产权交易、土地使用权买卖等公共资源交易特征、方式方法、程序等各有不同，但其本质上却存在诸多共性，即都属于公共部门和私人部门进行交易的公共市场行为，所涉及的交易对象都属于公共资源，交易双方的主体都必然有一方代表国家，都需要遵循公共市场交易的基本规律、原则和规范等。因此，将多种公共市场交易活动纳入有形市场，有其明显的科学性和合理性。

      如果基于预防和遏制腐败的要求，这种整合则更显得急迫。“建立统一、规范的公共资源交易市场是完善社会主义市场经济体制的客观需要，是建立健全惩治和预防腐败体系的必然要求，是构建工程治理长效机制的重要任务（何勇，2012）。”具体说来，“建设廉洁政府，需要建立健全权力运行监控机制，形成从源头上防治腐败的体制机制。工程建设、政府采购、土地招拍挂、药品采购等公共资源交易一直是商业贿赂的主要活动领域，在这个领域建立健全防治腐败的体制机制十分必要和重要。公共资源交易中心的建立回应了这一要求，是从源头上防治腐败的积极创新”（王丛虎等，2011）。不仅如此，加快公共资源交易市场的机制和制度改革，将公共资源交易市场打造成一个公正开放、竞争有序、服务到位、监督有力、透明高效的招标全过程服务平台已成为各级政府贯彻落实中纪委“科技防腐、制度预防”精神的重要举措（纪杰，2013）。

      三、公共资源交易组织整合与现实冲突

      （一）组织整合与组织理论冲突

      从政策工具角度看，公共资源交易必然要满足其所特定的目标。公共资源交易除了要节约交易成本和财政资金、源头预防腐败等基本功能外，还承载着支持调节宏观经济、技术创新、环境保护、扶持中小企业、保护民族产业等政策功能。这些政策功能的实现既是公共资源交易的内在要求，也是其被规制的客观需要。公共资源交易组织架构作为政策执行的重要组成部分，不同类型的公共资源执行组织有利于满足不同的政策目标，而且不同体制下公共资源交易的执行组织并没有统一的最好模型（NASPO，2008）。公共组织的集权与分权，或者说集中与分散是一对矛盾体。过度集中化则无法实现分散下的灵活多样性，如分散的交易执行组织可以由政府部门根据各自的地理区域、人力资源和组织文化等情况而设立。这种情况也可能会产生较高效率，有利于满足采购人多样化的需求（NIGP，1989）。过于庞大的交易执行机构，可能会使其失去灵活性，同时也可能会丧失一定的有效性和回应性（Jack T.Pitzer et al.，2007）。以控制为目的的高度集中式执行组织试图压制自由裁量权，对于采购活动的管理和遏制腐败来说是必要的，但也不可避免地导致了集中交易组织和其相关部门之间的紧张关系（McCue et al.，2000）。在公共资源交易的实践中，基于购买人的利益需要，具有灵活性和较充分自由裁量权的分散式执行组织更有利于回应目标冲突，并能及时、有效地处理不可预见的问题（McCue et al.，2005）。

      如前所述，公共资源交易本身的高风险性又决定了过于集中可能加剧了这种风险发生的概率。尤其是在中国单一体制下的行政首长负责制下，如果不能很好地控制，这种过于集中的公共资源交易组织模式则会造成更大的浪费或者腐败交易（Conghu W et al.，2014）。所以，不管是所谓的“物理整合”，还是“化学整合”或其他形式的整合同样都存在着过于集中、过于教条、过于追求一体化的企图，当然也就隐藏了僵化、低效率、腐败和浪费的风险。

      （二）组织整合中的矛盾冲突

      在实践中，公共资源交易组织整合是一个复杂的过程，也是一个利益和权力的协调过程。当然，这个整合过程也相当艰难。原本隶属于不同行政部门、工作在不同场所和技术平台、遵循不同法律规则和流程、具有不同组织性质和地位的各个公共资源交易项目要集中到同一个场所、遵循同样流程，或者还要整合为一个执行组织、遵守统一的法律规则、接受同一部门的监督检查，这必然要触动许多部门的利益和权力。尤其是在有些进行“化学整合”的地方，这种部门利益矛盾和冲突已经明显地显现出来，也大大增加了整合的难度。“组织规模的扩大及现行公共资源交易平台的制度设计，也可能带来更高的协调成本。首先，如果整合不力，平台中不同交易的系统、技术之间的兼容性无法很好解决，那么平台内部的整体运行效率就会受到影响。其次，不同的公共资源项目交易涉及不同的主管部门，如财政部门、发展改革部门、国土资源部门、国有资产管理部门，但在现行体制下，建立统一平台，同样离不开这几个部门的监管，而且实际上还多出一个监管层次，可能带来更高的协调成本”（羌建新，2011）。

      公共资源交易组织整合中与法律的冲突也是其一大障碍。政府采购、医疗采购、建设工程、土地出让、产权及股权交易等都有各自适用的法律法规，如《政府采购法》、《招标投标法》、《土地管理法》、《拍卖法》、《公司法》、《证券法》等。在进行“化学整合”或者部分“化学整合”的地方，集中设立“一委一办（局）”，并赋予其监管权，明显与有关法律相悖，如财政部门“交出”监管权与《政府采购法》相悖。根据《政府采购法》第一章第十三条，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。赋予“一委一办（局）”对政府采购行为实施监管权，将直接导致在处理违规当事人时找不到依据、缺乏处置主体、供应商投诉受理与处置部门不对应等问题。即使是在“物理整合”的地方，由于设立了公共资源交易中心来对场所进行协调与管理，也同样会与相关法律产生冲突。如现有法律没有任何条款能够支持公共资源交易中心的组织、协调、检查等公权力的职能。

      公共资源交易组织整合过程的组织冲突的存在，增加了交易环节和监管机构，直接影响了工作效率。公共资源交易中心实际上只是一个“平台”，操作时要求各类代理机构进驻其中，但各类代理机构在设立时都有自己的营业场所，用新设立的“一办（局）”来统一“监管”各类交易活动，实际上只能起到“二传手”的作用。因为相应行政机关仍无法推脱其法定监管职责，这样的双重监管直接导致职责不清、相互推让。有些地方规定财政部门和“一委一办（局）”均具有监管权，这在实际操作中极有可能引发监管“越位”与“缺位”现象。

      四、公共资源交易组织整合的模式选择

      （一）公共资源交易组织整合的策略选择

      如前所述，基于工程建设领域的腐败治理和源头预防腐败的需要，中国的公共资源交易组织整合已经大有不可阻挡之势，而且其组织整合的走势也已非常明确，“坚持政府主导、管办分离、集中交易、规范运行、部门监管、行政监察，充分发挥市场配置公共资源的基础性作用，促进社会主义市场经济体制不断完善。要坚持发挥市场机制作用与履行政府职能相结合，从各地经济发展水平和客观需要出发，整合现有的工程建设招标、投标等交易平台，建立统一、规范的公共资源交易市场，为各类市场主体创造公平的发展环境。要坚持加强顶层设计和尊重基层实践相结合，加强调查研究和科学论证，深入总结这些年来基层创造的有益做法和成功经验，着眼于解决深层次矛盾和问题，不断提高公共资源交易市场建设的协调性、系统性、科学性”（何勇，2012）。由此不难判断，就政策执行而言，公共资源交易组织整合尚处于目标模糊、缺少激励、冲突明显的状态。基于马特兰德关于模糊与冲突执行模型中实验性执行原则，即需要考虑复杂的反馈与学习问题，最适合采取自下而上的实验型政策执行模式（Matland，1995），即在进行公共资源交易组织整合的过程中，适合采取自下而上，由各地充分实验，并在此基础上总结，之后再指导全国的路径。

      从根本上讲，公共资源交易是一项政策工具，作为工具则必然要发挥其政策功能，实现其政策目标（MeCrudden，2007）。凡是有利于实现其政策功能的组织模式，并且充分结合各地实际情况的选择就是好的（Donald S.Van Meter，Carl E.Van Horn，1975）。但是，也应该看到，公共资源交易作为公共部门与私人部门交易的桥梁，加之其本身的特质，则决定了其具有政策目标的多重性，如除文中已经分析的预防腐败、节约财政资金外，还承载着调整经济结构、拉动内需、环境保护、支持科技创新、扶持民族产业等一系列政策目标。所以，各地应该以公共资源交易政策工具的属性为逻辑起点，充分结合各地实际情况以及我国经济社会的发展愿景，积极创新，大胆试验，走出自己的模式，这才是科学合理的策略选择。

      （二）公共资源交易组织整合的模式选择

      从各地实际情况看，公共资源交易组织整合的环境资源不尽相同，因而，挑选整合的组织模型也不能苛求整体划一，更不能搞教条主义。尤其是公共资源交易组织整合有省级、副省级、地级市级、县级，甚至还有乡镇级执行组织，这些不同的行政区划所享有的行政权各不相同，经济社会发展状况也千差万别。即使是同一行政级别的行政区域，由于行政体制改革的状况各异、文化和经济发展的差异也难以达到一致。基于中国目前正在进行的公共资源交易组织整合的现状，结合公共资源交易整合中的现实问题和政策目标的实现状况，笔者认为在组织整合中可以考虑以下模式（见表1），以结合各地选择性试用，即监督功能导向模式、服务功能导向模式、政策功能导向模式和综合功能导向模式。

      

      1.监管功能导向模式

      监督功能导向模式是基于管理主义的工具典范政策执行模式中的系统组织模式（systems management model）发展而来的。该种模式将组织视为追求政策执行目标的工具或手段，强调提高组织的控制能力、加强组织成员间利益冲突的协调与议价（Elmore.R.，1978）。在这种执行组织模式中，政策决定、权威、立法、执法、权力与责任都必须严格遵守自上而下的程序，因此，控制也就成为有效组织的重要特征。如前所述，就目前我国公共资源交易的目的而言，预防腐败功能则首当其冲，这也是贯彻落实中央关于“从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用”的精神（王丛虎等，2011）。所以，基于预防和制约腐败而言，可以考虑选择监管功能导向模式。但是，也应该看到，强化控制的组织模式需要解决整合过程中与现实冲突的问题。这些冲突既涉及执行组织之间的冲突、法律的冲突，同时也包括整合之后的高度集中所可能带来的各种弊端。

      安徽省合肥市公共资源交易的整合模式则类似于监管功能导向模式。合肥市通过立法的形式（《合肥市公共资源交易管理条例》）成立了“一委一局一中心”，对公共资源交易行为实行统一进场、统一监管，以及统一规范公共资源交易场所、明确合肥招标投标中心作为全市唯一的公共资源交易平台、公共资源交易实行目录管理制度等强化了自上而下的控制。此外，在建立全市统一的公共资源交易有形市场的同时，取消了分散在各城区、开发区的公共资源交易职能，将住建、财政、工商等不同部门涉及招投标业务的114项执法权集中委托合肥市招管局统一实施，在国内率先实现了公共资源交易集中委托综合执法、纪检监察机关派专人驻场，对公共资源交易活动实行全过程监督（周黎洁，2013）。显然，这种以监督与控制为导向执行组织架构有利于实现预防与制约腐败的功能。除此之外，广东省佛山市公共资源交易的整合模式也类似于监管功能导向模式。在执行组织方面，佛山市搭建起了“一委一办一中心”的公共资源交易组织架构；在执行机制方面，对公共资源实行统一进场交易、统一信息发布、统一操作规程、统一进行监管；在执行制度方面，佛山市人民政府办公室下发《关于成立佛山市公共资源交易管理委员会的通知》（周琳娜等，2013）。只是，相对于合肥市公共资源交易整合，佛山市由于并没有立法权，所以也就缺失了公共资源交易类执法的整合。当然，这类以监管功能为导向的控制式组织模式是否能够实现高效的监管，还有待实践的进一步检验。

      2.服务功能导向模式

      服务功能导向模式主要基于社会行动和结构主义典范（social action & structuralist paradigm），认为政策目标的实现无法以既定的管理架构与目标导向的执行工具加以规范，领导层必须拿出实际行动，以组织参与者的心态，用将心比心的方式深入了解执行者的意向与态度，以营造妥协的秩序系统，构建出彼此都认同的执行架构（Elmore.R，1978）。在这种范式下的社会行动论的组织观认为，参与政策执行的各个行动者（即公共资源交易各方）都是有意图的，所以行动者的行动都具有特殊的意义。这样，如果我们要执行某项政策，就必须深入地了解行动者的社会与历史系统，要特别注意组织行为中的各个行动者的交流沟通模式（李允杰、邱昌泰，2008）。为此，公共资源交易组织整合基于为交易各方提供服务，充分尊重各个交易参与人各自利益而构建的组织模式则属于服务功能导向模式。

      浙江省杭州市公共资源交易组织整合类似于服务功能导向的模式。2012年10月揭牌成立的杭州市公共资源交易中心是由从原职能部门中剥离出来的建设工程交易、政府采购等专业机构整合组建而成的副局级实体机构。在体制设计上，公共资源交易管理委员会办公室作为管理机构，并实现现场见证式管理与各行业监管部门各司其职的监管模式。市公共资源交易中心是在市公共资源交易管理委员会办公室领导与监督下开展各类公共资源交易活动的统一平台，具备组织公共资源交易实施和对整个交易活动过程开展见证管理的功能。作为副局级实体机构，其主要由原市建设工程交易中心、市政府采购中心等整合组建而成，同时又为土地拍卖、产权交易、无法定监管部门的综合项目等的进场交易提供各项服务。各行业监管部门各司其职，在实际运行中做到“三统一”：统一纳管，应进必进；统一规范运作，细化操作规程；统一监管，积极探索完善行业主管部门业务监管、财政审计部门资金监管、纪检监察机关执法监管、公共资源交易中心内部监管相结合的监督管理体系。同时，从外在形式看，杭州市公共资源交易中心位于“市民中心”。该“市民中心”挂有三块牌子：杭州市行政服务中心、杭州市公共资源交易中心、“市民之家”。该中心进驻了70余家杭州市职能部门和相关单位，设置近300个窗口，可办理各类事项达942项，被杭州市民形容为“小到寄一封信，大到拍卖一家企业，都可以办理”（周琳娜等，2013）。除此之外，在实现服务的手段上强化电子技术的应用，凸显快捷、高效的服务。

      3.政策功能导向模式

      政策功能导向模式基于组织发展模式（organizational development model）与冲突议价模式（conflict & bargaining model）两种模式整合而来。组织发展模式强调组织间对于目标的相互协议以及开放式沟通、相互间的信任与支持、有效的冲突管理等。该模式认为政策执行失败的原因主要在于执行者对于政策目标缺乏共识以及政策制定、政策执行过程中的职责不清，因此，基层执行组织能力与人事问题是该种组织模式最为重要的问题。冲突议价模式则认为政策执行是执行者企图追求各自相互冲突的目标的策略性活动，政策执行失败的原因在于执行者之间的利益冲突太剧烈，却又欠缺议价妥协的机制。基于两种模式的理论分析，政策功能导向模式充分尊重各自的政策目标冲突现实与实现路径，并以实现政策目标为结果导向，并不强调执行组织的牵强整合，而是强调执行组织的效率与灵活性。

      基于以上分析，北京市政府采购中心与北京市招标投标公共服务平台平行共存的模式类似于政策功能导向模式。北京市政府采购中心在隶属关系上与市财政局脱钩，挂靠北京市人民政府国有资产监督管理委员会，在业务上接受北京市政府采购工作领导小组和北京市财政局采购管理处的监督与考核，是唯一承担北京市级国家机关、事业单位和团体组织集中采购活动的集中采购机构。该组织在运行机制上，强调与各个采购人、业务主管部门的无障碍沟通，积极探索实现政策功能的有效途径，同时承认政策目标的冲突，强调议价妥协机制；而北京市发展与改革委员会主管的“北京市招投标公共服务平台”是北京市发布依法招标项目招标公告的政府指定网络媒介。该平台为行政监督、社会监督和当事人监督提供全面、可靠、方便的信息，为招标当事人提供便捷的招投标信息服务，同时也是工程招标类项目唯一指定的虚拟组织架构。但是也应该看到，北京市这种松散组织模式尚不是完整意义上的政策功能导向模式，尚需要在政策功能实现上有所改进与完善。

      4.综合功能导向模式

      综合功能导线模式显然是一种理想化模式的设想。该种模式既能发挥监督功能、服务功能，又能兼顾政策导向功能，是结构与行动的互补模式。这种综合功能导向模式坚持行动与结构绝不是相互分离的实体，既强调政策执行组织中的个体面向，又不弱化执行组织的总体面向，而是从结构和行动两个层面达到完美结合。

      就我国目前进行的公共资源交易组织整合而言，虽然在结构层面上看，合肥市公共资源交易组织整合有了综合功能导向模式的雏形，但尚需要对其“一委一局一中心”的内部组织重新构建，即应该按照公共资源交易流程和内在机理设置领导、监管和执行三个部门的内设机构，而不是按照传统的组织业务设置。从行动层面看，应从公共财政管理的角度来进行公共资源交易的组织、技术和制度设计，确立起以财政部门为主导、以财政政策为统领、其他政府部门按照职责分工为辅助的公共资源交易整体架构。公共资源交易组织可以更加科学地设计，目前流行的“一委一办一中心”应该在逐渐明晰为“一委一局一中心”的基础上，强化公共资源交易管理局的监管职能和执法职能，按业务流程设置内设机构，并强调公共资源交易管理局对交易中心及其他社会交易代理机构管制的合法性。公共资源交易平台则应该有更加科学的顶层设计。从实现的路径上来看，应以政府集中采购中心为基础来建立公共资源交易平台这一“大”的“集采机构”，即应以对现行的政府集中采购机构管理模式来统领公共资源交易平台，将各种类型的公共资源交易逐步纳入财政部门的监管之下，从而为公共资源交易收支纳入统一的国库支付、进行全口径预算管理创造良好的条件，以提高公共财政的科学性、完整性、规范性和权威性；就公共资源交易平台实现的技术而言，应实现预算、计划、交易、合同、验收等全流程、全时段的公共资源交易电子化，确保公共资源交易各方便捷而高效地使用交易平台，同时还要确保公共资源交易的公开、透明和全流程监督。

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