构建三位一体的新型城镇化融资机制，本文主要内容关键词为：城镇化论文,融资论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[修回日期]2014-03-04 [中图分类号]F299.2/812.5 [文献标识码]A [文章编号]1007-5801(2014)03-0081-05 在世界经济不断出现波折、反复，持续低迷的背景下，中国经济的持续发展需要更多地依靠内需拉动。能够释放巨大内需潜力的新型城镇化自然成为中国经济发展的重要选项。但是由于资本支出与地方财力在时间上的内在失配，融资成为新型城镇化建设的一个不可或缺的前置条件和重要环节，亟须构建规范、稳定、可持续的融资机制来予以保障。 一、新型城镇化三位一体融资机制的理论解析 (一)建立新型城镇化融资机制的必要性。城镇化进程具有阶段性规律，在城镇化发展初期，即当城镇人口占总人口的比重不足30%时，发展速度较慢；当城镇人口比重超过30%以后，人口加速向城镇聚集；当城镇人口比重超过70%以后，城镇化进程就会放缓甚至停滞[1]。当前我国城镇化率刚过50%，若按户籍人口计算仅仅只有35%左右，远低于发达国家近80%的平均水平，正处于城镇化加速推进的发展黄金期，并将带来基础设施投资的持续增长。有研究表明，当区域间在基础设施质量上展开竞争时，将引发人口、产业、税基在优胜地的持续集聚，因为基础设施投入与投资环境改善、产业人口集聚、地方税基扩张、财政实力增强之间具有良性互动[2][3]。而处于城镇化快速推进阶段的发展中国家，其每年用于经济基础设施的投资就达到GDP的4%，占投资总额的1/5[4]。 从需求看，基础设施建设是推进城镇化的先导工程，其难点在融资。如图1所示，城镇化资本需求与财政资源存在内在的不匹配，经济基础设施投资的现金流特征表现为建设阶段期限短、资本支出大；而运营阶段期限长、需要小额的经常支出，而地方政府可用于基建的财力则介乎二者之间，脉冲式的一次性资本支出与平滑的政府可支配财力之间的差额必然要通过融资来解决[5]。也就是说，融资是实现现金流在时间轴平移的必要手段。同时，考虑到城镇基础设施跨代受益的特征，让不同时期的受益人各自承担一部分城镇化投资的建设和融资成本，使资产经济寿命与债务期限相匹配，也是完善新型城镇化融资机制的必然要求。
图1 城镇化资本支出与财政资源的内在不匹配 从供给看，考虑到城镇化投资产品在期限上与保险资金、社保基金等机构投资者负债的长期性高度契合，具备低风险稳定现金流的城镇化融资对长期投资市场极具吸引力。根据证券组合理论，机构投资者在证券市场中总是投资于非单一的证券，目的是在获取一定预期回报的前提下通过资产分散化使风险最小化。图2的均值-方差图表明，城建项目与股票相比收益相当、风险较低，与债券相比收益较高、风险也较高，城建项目、股票、债券的风险-收益特征不同，资产间的协方差小，当城建项目纳入那些追求低风险长期回报的大型机构的投资组合时，有效前沿向左上方偏移，意味着获取相同收益只需承担较小风险，投资组合的效益由分散化得到显著改善[6]。
图2 城镇化融资可改善资产组合的有效前沿 (二)三位一体融资机制的理论解析。由于基础设施在生产上具有非竞争性，消费上具有非排他性，城镇化融资机制传统上由政府主导，但是，随着技术进步和实践深化，人们认识到基础设施不全为公共产品，政府在城镇化中既无可能也无必要全包全揽。根据国际经验，新型城镇化应建立收费、税收、举债三位一体的融资机制。 基于使用者付费原则的项目收益。付费是联结服务生产者和服务消费者的最短路径，消费者知道为何而支付，生产者则致力降低成本。根据价格所揭示出来的消费者偏好，只要服务生产的成本低于付费的价格，更多的服务就将被生产出来。消费者要么支付并消费某项服务，要么拒绝支付和消费，杜绝了“搭便车”的机会，从而导致节约行为的大量出现，保证在既定服务水平下达到资源成本最低。特别是对那些容易产生拥挤效应的服务，付费使得外部效应内部化，引发降低成本、节约资源的替代方式和行为方式，可以大大提高服务消费的效用。此外，错峰价格的设定，可产生显著的需求管理效应，大大节约城建的资本性支出和运营维护经常性支出。阶梯式歧视定价的引入，则可产生由富人向穷人的交叉补贴和再分配效应。因此，无论是从资源配置、再分配和财政可持续的角度看，付费都是激励相容的理想城镇化融资方式。随公共产品生产上授权、外包、补贴等各种公私合作方式逐渐兴起，使用者付费广泛应用于供水、垃圾处理、运输等诸多领域，基于使用者付费原则的项目收益在城镇化融资中的作用不断增强。 地方政府税收或上级政府的转移收入。由于道路、桥梁、供水、固体废弃物处理等城镇基建提供的公共产品大多仅具地方性影响，城镇化建设事权的分权和下放可以提高公共产品的供给效率，并使公共服务更加适合当地偏好。与事权的分权相对称，要有财权的分权，以激励地方政府主动改善公共设施和服务。事实上，财产税即相当于城镇居民购买公共服务的成本，你要么接受它，要么离开它，每个人“用脚投票”选择居所来满足其对公共服务的需求，并支付为提供公共服务所需的税收。财产税和地方公共服务的价值，最终会资本化为财产价值的增值之中[7]。从税源与税收一致性看，基于土地、房产基础上的财产性税收，税源在地方，税收也主要归地方。在财政联邦制国家中，美国财产税占到州以下地方政府(市、县)税收的80%以上，加拿大不动产税几乎是州以下地方政府的唯一税收[8]。上级政府的转移收入构成地方可支配收入的另一来源，当一个地区公共服务在空间上出现好的外溢效应时，上级政府以转移支付的方式对产生正外部性的活动给予补贴，使地方收益和全局收益相平衡、地方成本和全局成本相匹配。 通过发行市政债或类似债务工具从金融市场融资。除了传统意义上的政府税收之外，在金融市场举债是政府为城镇化融资的又一重要方法。城镇化建设是用税收融资还是用债务融资。主要取决于三个因素：一是从受益原则看，如果城建项目使后代受益，通过借款融资把债务部分转嫁给后代就是合理的；二是从代际公平看，如果由于技术进步等原因，预期后代要比当代富裕，那么把部分收入从后代转移至当代使用也具公正性；三是从效率角度看，如果政府支出无挤出效应，那么债务融资在一定时期内用于还本付息的多笔小额开支，就相当于征收一系列较低的税率，其产生的超额负担要比一笔大额增税小，因此在效率上要优于税收融资。目前国际上的典型做法是，地方政府依托使用者付费和财产税等地方税作为稳定的未来收入，通过发行市政债或类似债务工具负债融资来支持城镇化建设。美国自南北战争结束到第一次世界大战结束期间，市政债发行规模超过国债，这一时期也是美国城市化快速发展的时期。日本二战后的1950-1970年代，经济高速增长大大推动了城市化进程，地方债在这一时期也大量发行。 二、我国城镇化融资机制的现实模式及风险隐患 目前我国城镇水价、电价、天然气价格、公共交通等各类公共服务定价过低，要素价格扭曲导致城镇化发展的低效和资源的严重浪费，近年福利化过高预期的积累又使基于使用者付费原则的项目收益机制进一步失灵；分税制改革以来，事权不断下放，财权不断上收，地方税收体系缺失使城镇化融资出现难题。特别是营改增之后，中央拿走一块，给企业减了一块，随着经济增长放缓地方税收本身又少了一块，城镇化融资的税收保障能力进一步削弱；在现行城镇化融资制度安排不尽合理的情况下，卖土地、平台贷、城投债等金融市场创新和监管规避行为大量出现，使得地方政府债务的链条变得越来越长，边界越来越模糊，隐性负债越来越难控制，财政风险与金融风险交叉传染的风险越来越大。 (一)土地融资。土地融资在城镇化融资中起到财务杠杆的重要作用，将土地开发权和城市基础设施项目挂钩，能大大提高项目的竞争力。具体的融资方式包括土地和房产税、出售出租土地、开发影响费用、土地改良税、税收增量融资等。与其他融资方式相比，土地融资可以为地方政府带来一次性大额收入，非常契合城镇化投资特点。同时，在城镇化快速推进阶段，土地价格随基础设施的不断完善而趋于上升，土地融资收益、基础设施投资与城镇化进程之间可形成良性互动。问题是土地不能被无限地“生产”出来，土地融资不是一个“重复发生”的可持续收入来源，而且现有地方政府预算体系尚未把资本收入和当期收入分开，存在将销售土地或其他市政硬资产所得用于非资本的运营预算的风险。在我国各地加速推进城镇化过程中，普遍面临融资难题，地方基本运转靠税收，城镇发展主要靠土地，土地财政在城镇化融资中发挥了重要作用。1990年代中后期以来，随着土地有偿使用制度的推广，通过土地开发与市政建设带动土地升值，再通过土地转让或拍卖，获得资金用于城镇建设，各地逐渐步入土地财政发展模式。截至2012年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额34 865.24亿元，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额93 642.66亿元的37.23%[9]。可见，以土地出让收入为偿债来源的城镇化债务余额增长较快，但随着土地出让收入增幅下降，地方政府偿债压力加大。 (二)贷款融资。银行贷款作为传统的间接融资方式，是我国城镇化建设重要的资金来源之一，其中以地方政府融资平台贷款为主。所谓地方政府融资平台公司，是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。城镇化贷款融资一般以开发性金融机构贷款为主，原因在于：一是城镇化建设项目普遍具有超前性、社会性、公益性，投入规模大、沉没成本高、需求弹性小，这种特征与储蓄类商业银行追求短期营利性的特点并不吻合；二是城镇化建设的融资周期往往在10年以上，这与储蓄类商业银行以吸收居民储蓄和企业存款为主的资金来源期限也不匹配。我国城镇化融资最早是由国家开发银行贷款，贷款期限比较长，成本也比较低。之后，受利益驱动，商业银行也大量为地方政府融资平台公司提供贷款。截至2013年6月我国地方政府债务余额中银行贷款占比超过50%[9]，是城镇化债务资金的最主要来源。平台贷款为城镇化筹集资金，对城镇基础设施建设发挥了积极的作用。但由于缺乏透明度和监管，也伴生出一系列问题，如融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险日益加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等。特别是随着国家对地方政府性债务管理的加强和银行对地方政府及其融资平台公司信贷投放的收紧，一些地方通过信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、BT(建设-移交)、垫资施工和违规集资等方式变相举债融资，隐蔽性更强，更不易监管，且筹资成本普遍高于同期银行贷款利率，如BT融资年利率最高达20%、集资年利率最高达17.5%，蕴含新的风险隐患。 (三)债券融资。随着政府行政管理能力和国内资本市场日益成熟，发展中国家城镇化融资呈现由项目融资向专业性金融机构融资，再向以市政债为主流的资本市场融资的演进趋势。与银行贷款不同，市政债属于在金融市场上的公开融资行为，需要披露信息和获得相应的发债评级，债券价格可以及时反映地方财力的稳健状况，既面临较强的市场约束，也有助于激励地方政府通过改善当地信用状况降低融资成本，还存在相应的财政纪律约束和民意约束。市政债的形式有一般责任债券和项目收益债券，前者以地方政府税收偿还，后者以项目收益为主偿还。在我国现有预算法框架下，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。目前我国并不存在真正意义上的市政债，城镇化直接融资主要是以城投债或地方债的形式存在，其中类似于项目收益债券的城投债发展迅速，类似于一般责任债券的地方债尚处创新起步阶段。2013年6月地方政府债务余额中，发行债券占10.7%[9]，融资平台公司是主要的举借主体，地方政府通过融资平台来规避预算法限制，间接实现预算外借债。现有以城投债为主的债券融资尚存以下风险：一是城投债以企业的名义借钱，干的是政府的事，信用评级低，融资成本高，融资期限短，出现资金价格的倒挂和融资期限的错配；二是城投债是地方负债，但由国家发改委审批，中央政府背书的结果是地方风险容易转移到中央，缺乏风险隔离，易发道德风险；三是城投债是发改委批，未纳入财政部的管理范围，发改委只管批，不管还，难以控制债务规模。 三、完善我国城镇化融资机制的对策建议 解决城镇化融资难题，出路只能靠改革、建机制，具体措施包括： 一是治存量。对地方各级政府融资平台公司债务进行全面清理，并按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。对竞争性项目和有经营收益的公益性项目形成的或者是已成为竞争性企业的债务，应剥离政府偿债责任，主要用项目自身收益偿还，必要时可给予适当财政补贴；对无经营收益的公益性项目形成的政府负有偿还责任的债务，应统筹制定偿债计划，通过预算安排偿债资金。按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则，全面清理融资平台公司贷款，及时采取补救措施，确保信贷资产安全。对融资平台公司存量债务，要按照协议约定偿还，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。 二是规范化。按照“正面规划”的要求，结合近年来制度创新的实践，在《预算法》中增加正面规范、指导与约束地方债的内容。禁止对于地方负债、特别是隐性负债的非规范担保，明确地方债规模控制机制，明晰省级政府对于地方债牵头负责的特别职责，设定“预算管债”的基本规则，厘清地方债与地方预算赤字的技术处理规范以及人代会作为最高权力机关对此的审批监管职能，制定与地方债相配套的“偿债基金”风险防控机制，规定资本性项目负债与经常性项目负债作区别管理。让“显规则”变得有效、可行，使“潜规则”受到实质性约束，有堵有疏，疏堵结合，积极稳妥在“阳光融资”方向上推进地方债的制度创新和风险防控机制建设。 三是拓税源。当前政府间财权与事权不匹配，突出表现在地方政府事权大于财权。地方各级税收收入尚不能满足其当年公共财政支出的一半，同时预算支出又受到达标增支政策约束，缺乏收入和预算自主权，导致城镇化融资过度依赖转移支付和土地收入等诸多问题。要以“营改增”倒逼财政体制改革，调整中央和地方的收入分配关系和支出责任，压缩合并专项转移支付，增加一般性转移支付。积极构建地方税体系，调节现有共享税的体制安排；培育地方资源税大宗稳定支柱财源；推进房产税税制建设，扩大试点范围，逐渐确立一个全覆盖的基本框架，为新型城镇化提供稳定、可预期的地方政府税收支柱。 四是严监管。强化新型城镇化融资风险管理，一要设定干部考核的“债务指标”，培育良好的债务意识、风险意识，防止只管借不管还、新人不买旧账的现象，杜绝债务递延的推诿心态和地方债务不断累积的制度根源；二要加强事前的风险监管，规范地方政府融资的目的、类别和程序，规定偿债比率、当期预算平衡和担保限制等融资规模限制，确立标准的会计、审计和市场披露要求，只允许那些采取了财务透明化和预算改革的地方政府进入融资市场；三要加强事后的风险应对，确立城镇化融资财务恶化及无力支付两套监测指标，前者用于评估财务恶化状况，后者用来评估违约可能性，运用债务可持续性模型实时监测，并通过债务重组和确立索偿优先次序进行早期干预，防止地方政府从财务恶化走向债务违约。 五是引民资。公私合作不但可以为新型城镇化引入新的资金，还可改进项目选择，并通过使用者付费提升资产利用效率和成本回收比率。公私合作有不同的实现方式，已有基础设施可通过出售、租赁、运营、维护合同承包进行，扩建和改造基础设施可通过租赁-建设-经营、购买-建设-经营、外围建设等方式，新建基础设施则可采用建设-经营-转让、建设-转让-经营、建设-拥有-经营来实现。要在保障政府投入，加强非经营性城市基础设施建设的同时，充分发挥市场机制的作用，同等对待各类投资主体，利用特许经营、投资补助、政府购买服务等方式吸引民间资本参与经营性项目建设与运营，鼓励民间资本参与城镇基础设施、市政公用事业等领域的建设和运营，积极引导民间和社会资本参与城镇开发建设。 六是多元化。土地是地方政府资产负债表中的核心资产，基于土地资产的融资是新型城镇化可持续融资机制的重要组成部分，要构建城镇规划实施与土地储备相结合的联动机制，创新城镇土地储备融资模式，并将以土地批租为基础的一次性收入用于城镇基建的资本开支，减少未来基础设施长期稳定运营收入用以偿债的压力。城镇化资产有长期稳定的现金流，是优良的可证券化资产，要盘活存量，创新城镇化资产证券化再融资方式，将银行“卖”掉贷款后腾挪出的信贷空间重新回流到基础设施建设等领域，促进城市资源、资产的有效整合和合理流动。要用好增量，创新市政债券、市政银行、城建基金等融资方式和渠道，建立政府主导、社会参与、市场化运作的多元城镇化融资机制。
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