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中图分类号：D90 文献标志码：A 文章编号：1009－8003（2011）04－0041－07
党内法规，是由中国共产党的中央组织部、中央各部门、中央军委总政治部以及各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织工作、活动和党员行为的党内各类规章制度的总称。① 从党的一大颁布第一个具有党章性质的纲领性文件开始，党内法规建设已经成为党的建设的重要组成部分，是体现党的意志和党员意志的规范形式，为保障党在各个历史时期目标的实现作出了巨大贡献。在新时期新阶段，党内法规又成为依法治国和依法执政的重要组成部分，是推动党的执政方式民主化、科学化和规范化的基本方式，也是塑造党的权威的新形式。在中国共产党建党90周年之际，全面回顾党内法规建设的成就与经验，进一步厘清党内法规建设的必要性，并根据时代赋予党的历史使命，按照科学执政、民主执政和依法执政的要求推动党内法规建设，无论是对于推进党内民主和执政方式的法治化，还是对于全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，都有着极为重要的意义。
一、中国共产党党内法规建设的成就
（一）党的十六大之前党内法规建设的成就
新中国成立前，党的第一代领导人不仅从理论高度提出了党内法规的概念，概括了党内法规的作用，而且领导制定了大量党内法规，有力地保证了党的团结和革命目标的实现。1938年9月26日，中共中央政治局成立中央规则起草委员会，在党的历史上首次成立了负责党内法规事务的机构。在同年10月召开的党的六届六中全会上，毛泽东同志首次提出了“党内法规”的概念。毛泽东同志指出：“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”。② 在本次会议上，刘少奇同志在所作的《党规党法的报告》中提出，“要保证党的团结与统一，除政治上思想上之统一外，条文上亦应规定法律上非团结不可，以避免个别人破坏党的团结与统一，并以此党规与党法教育同志。”[1]46在1945年党的七大上，刘少奇同志在代表中央所作的《关于修改党章的报告》中再次指出：“党章，党的法规，不仅是要规定党的基本原则，而且要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法，规定党的组织形式与党的内部生活的规则。”[1]400在此阶段，党内法规的制定工作也取得了较大成效。中央档案馆编辑的《中共中央文件选集》辑录的党内法规达131件，涵盖党章、党纲、党的组织问题、宣传教育问题、党员和党的干部以及党的纪律性法规等各个方面。因此，在建国前，党内法规建设已经初具轮廓。但是，由于党所处的外部条件和立规技术等原因，党内法规仍处于形成阶段，在立规方式上也主要是将党的纪律以规范形式体现出来，比较强调保密性、时效性和政治性，而其规范性、稳定性和长效性则有所不足。然而，这些不足并不是党内法规的缺陷和弊病，而是在革命战争条件下的必然现象。实际上，这一时期的党内法规不仅为取得革命胜利作出了巨大贡献，而且为新中国成立后的党内法规建设提供了宝贵的经验和基础。
新中国成立后，中共中央及中央各部门制定了一批党内法规，对社会主义建设时期党的建设的重要方面作了相应的规定，尤其是对在执政条件下如何处理党政关系的问题进行了探索性规定。然而，1957年后，党内生活逐渐出现不正常的状况，因而党内法规未能起到其应有的作用。
改革开放后，党中央不仅进一步从思想上、政治上强化党内法规的重要作用，进一步提升党内法规在党的建设中的地位，而且通过一系列的政策措施保证党内法规数量和质量的不断提高，为改革开放提供了强有力的保障。在反思“文化大革命”的教训时，邓小平同志深刻认识到了制度建设和党内法规的重要作用，指出：“我们过去发生的错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要”，“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了。”[2]333党的十一届三中全会明确提出了“健全党规党法，严肃党纪”的重要方针，为改革开放时期的党内法规建设指明了方向。1990年7月31日，中共中央印发了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》（以下简称《党内法规制定条例》），对党内法规的定义、名称、适用范围、制定主体和制定修改的具体程序都作了明确规定，实现了党内法规建设工作的规范化和制度化。1992年党的十四大修改的党章，进一步确认了党章和党内法规的重要地位，并明确了中央纪律检查委员会是实施党内法规的监督主体。党的十四大修改的党章中有关党内法规的表述和规定，为党的十五大、十六大和十七大修改的党章所沿用。2001年7月，江泽民同志在庆祝中国共产党成立80周年的讲话中再次明确指出：“各级党组织和每个党员都要严格按照党的章程和党内法规办事，严格遵守党的纪律”。[3]
1978年至2002年是党内法规的恢复与快速发展时期。这突出表现在以下四个方面：第一，党内法规的概念、地位和重要意义获得重新认识，并再次成为党的建设的重要组成部分。第二，党内法规的数量不断增长，党章、党的各级组织的组织法规、党的组织制度、党员和党的干部法规、党的纪律检查和监督法规构成党内法规的主体，并对党内政治生活、党员行为规范、党务管理和党与政府的关系等重大问题进行了全方位的规范。第三，党内法规的规范化程度不断提高，尤其是《党内法规制定条例》这部有着“党内立法法”称号的重要法规出台后，党内法规沿着制度化、规范化的方向发展，取得了良好效果。与此同时，随着党内法规数量的增加，对党内法规进行清理、汇编的工作也成为党内法规建设的重要组成部分；第四，在党内法规建设中，出现了对党内法规体系化的努力和尝试。随着党内法规数量的增长，将分散、孤立的党内法规体系化，成为党内法规建设的重要工作。在2002年前，中共中央分别于1996年和2000年对党内法规进行了汇编，形成了《中国共产党党内法规选编》等文献，辑录了1978年至2000年间比较重要的党内法规260件，[4]从而进一步提升了党内法规的规范化水平，也为党内法规的体系化做了有益的准备。
（二）党的十六大以来党内法规建设的成就
党的十六大提出“依法执政”的重要方针，指明了中国共产党转变执政方式的基本方向。按照依法执政的要求，中央不仅继续坚持改革开放以来加强党内法规建设的优良传统，积极部署和开展党内法规建设工作，制定了一批党的建设和国家发展所需要的党内法规，而且着力推动了党内法规自身的改革与发展。综合说来，党的十六大以来党内法规建设工作在以下四个方面实现了较大突破。
第一，明确提出了党内法规建设体系化的发展方向，逐步改变了党内法规的孤立和分散状态。由于党内法规常常是一事一规、一时一规、一地一规，因而呈现出孤立、分散的特点，体系性不强，规范性也较弱。为改变这一状态，中央有关部门曾于2005年在1996年和2000年两次党内法规清理的基础上，对2000年之后颁布的党内法规系统地进行了汇编，形成了《中国共产党党内法规新编》的文献。2006年1月，胡锦涛同志在中纪委第六次全会上指出，“进一步加强制度建设，加强以党章为核心的党内法规制度体系建设，着力提高制度的科学性、系统性和权威性。”这是党的领导人首次提出“以党章为核心的党内法规制度体系建设”的观点，具有重大的战略指导意义。
第二，党内法规从强调义务向强调权利发展，党员权利保障成为党内法规建设的重要内容。党内法规长期以来被认为是党的纪律的规范化形式，因而突出强调党员义务的一面，而忽视了对党员权利的保障和维护。党章虽然明确列举了党员权利，但在相当长的一段时期内，党员权利缺乏制度性保障。2005年10月24日，中共中央印发了《中国共产党党员权利保障条例》，首次系统地规定了党员享有党章所规定的权利的原则、范围、方式和保障措施。这标志着党内法规按照“以人为本”的要求，逐步从强调义务向强调权利转变。
第三，党内法规从基于即时性、应对性立规，向注重长效性、引导性立规转变。曾有一段时期，由于在如何通过党内法规规范党员行为、型塑党员作风方面缺乏经验，导致党内法规出现即时性、应对性特征，常常是针对具体的问题而为，从而导致党内法规的长效性、引导性不足。这集中表现在党内法规中大量存在以“意见”、“通知”、“决定”，乃至于“指示”、“通告”为名的法规。党的十六大以来，中央高度重视党内法规在规范、型塑和引导党员行为和作风方面的作用，加强了对党内法规的长远规划，制定了一批立足长远、内容宏观的党内法规，注意“条例”、“规定”和“办法”等各种渊源形式之间的配合，从而改变了党内法规的基本面貌，使得其法律性特征更加突出。
第四，党内法规从主要是实体性法规，向兼顾实体性和程序性法规转变。由于程序的功能与作用曾一度未能得到应有的重视，从而导致程序性规范在党内法规中严重缺失。然而，程序性规范的不足，则在一定程度上导致党内民主生活难以有效开展、党的决策的科学化和民主化水平难以提高，也使一些重要制度因相关程序的缺乏而无法真正展开。2002年，党的十六大修订通过的党章对党内议事和决策的程序做出重大调整，增添了一部分程序方面的表述，为程序性规范进入党内法规起到了示范作用。随后，程序性规范在党内监督、党员处分、干部任免等方面的党内法规中占据着越来越重要的地位，这对于维护党的纪律、保障党员权利和推行干部制度改革产生了良好的作用，同时也推动了党内法规自身的完善。
二、中国共产党党内法规建设的基本经验
中国共产党的党内法规建设不仅取得了重大成就，而且积累了宝贵经验。总结党内法规建设的基本经验，既有助于认识党内法规建设的历史意义，也有助于在新的历史时期继续坚持和完善党内法规建设，不断提高党内法规建设水平。
（一）坚持用中国化的马克思主义指导党内法规建设
马克思主义经典作家不乏对党内法规的重要论述，这些论述构成了党内法规的理论渊源。马克思将无产阶级政党的党章和决议称为“最高的判决”。[5]恩格斯则直接将“法律”一词用于描述第一国际的共同章程：“这个共同章程和组织条例，是我们协会唯一的法律，它们可能会使你们的自治受到限制”，“这些法律是整个欧洲工人创立的，是7年来在他们的各次年度代表大会上制定并为所有的人承认的”。[6]79列宁不仅继承和发展了马克思、恩格斯有关无产阶级党章的观点，而且在实践中探索了执政条件下无产阶级政党党内法规的建设道路。在列宁的亲自领导下，俄共（布）先后通过了《监察委员会条例》、《中央检查委员会条例》等重要的党内法规。
马克思主义经典作家虽然为党内法规建设提供了丰富的理论资源，但在实践中并未提出成熟有效的党内法规建设模式。西方马克思主义的代表性人物哈贝马斯曾经提醒过马克思主义者，马克思留下的制度和法律是很少的，马克思主义要发展下去就必须进行制度和法律建设。[7]
中国共产党的党内法规，一方面与马克思主义经典作家关于党内法规的论述一脉相承，另一方面又结合中国革命、建设和改革的具体实践，不拘泥于马克思主义经典作家的有关论述，而是将马克思主义有关党内法规的论述中国化，以中国化的马克思主义指导党内法规建设的实践。这是党内法规具有持续生命力的关键所在。党内法规建设以马克思主义中国化的理论成果为指导，就是要按照马克思主义中国化的理论成果的要求，决定党内法规建设的政治方向，决定党内法规的性质、主题、根本任务和主要内容，决定党内法规的制定、修改、解释和废止等具体活动。党内法规建设还应当与特定时期党的指导思想保持同步，即应随着党的指导思想的与时俱进而不断发展。
（二）坚持将党内法规建设作为党的建设伟大工程的重要组成部分
毛泽东同志曾经将党的建设称为“伟大的工程”。[8]1994年，党的十四届四中全会将新时期党的建设称为“新的伟大工程”。党的建设问题，始终是中国特色社会主义事业的重要组成部分。长期以来，中国共产党着力从思想、组织和作风三个方面加强党的建设，而对于制度建设在党的建设中的重要地位和意义则曾在一段时期内重视不够，甚至将党建的主要方式归结为“运动建党”，这不仅导致党建的效果不彰，而且酿成党和国家的严重后果。
应当说，在执政条件下，中国共产党面临的很多问题已经不是单靠意识形态灌输和思想道德教育就可以解决，而是涉及到诸多的体制问题和制度问题，党建的重点和任务亦因此出现新的变化。改革开放以来，党和国家领导人注意到党内法规建设与党的建设的紧密联系。1978年，邓小平同志指出：“各级纪律检查委员会和组织部门的任务不只是处理案件，更重要的是维护党规党法，切实把我们的党风搞好”。[2]147邓小平同志的上述论述，将党建工作和党内法规建设有机结合起来，不仅开创了党建工作新局面，也为党内法规建设提供了更为广阔的发展空间。1986年，党的十二届六中全会通过了《中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》，指出“建设好党的作风，思想教育很重要，制度建设也很重要。”这就在思想、组织和作风建设之外，提出了制度建设的观点。1987年党的十三大提出：“在新的历史条件下，在党的建设上走出一条不搞政治运动，而靠改革和制度建设的新路子”，从而再次说明了党内法规建设与党建的重要关联。党的十六届四中全会通过的《决议》，首次在党的正式决议中将制度建设与思想、组织和作风建设并列，同时作为党的建设的重要组成部分。党的十七届四中全会又将“以党章为根本、以民主集中制为核心的制度体系”作为中国共产党执政以来自身建设的基本经验之一。
在党的建设中更加明确党内法规建设的重点、根本任务和发展方向，使党内法规建设与党的建设同步发展，是改革开放以来中国共产党党内法规建设的鲜明特征。《党内法规制定条例》第2条第3款指出：“党内法规对于加强党的建设，保证党的各项工作和党内生活制度化，具有十分重要的作用。”始终为党的建设提供规范依据和制度保障，是党内法规建设对党的建设的最大贡献。随着制度建设成为党的建设的重要组成部分，党内法规建设不仅构成党的建设的新形式和新类别，而且为党的建设增添了新的活力，并因而强化了党建工作的有效性。同时，党的建设对于党内法规建设的强烈需求，也成为党内法规建设的持续动力。
（三）坚持党章在党内法规建设中的核心地位
党章是无产阶级政党的最高生活准则与行为规范。恩格斯将党章视作党内的宪法，并从宪法与法律关系的角度，对党章的重要性进行阐述。恩格斯提到，“每一个支部均有权根据当地条件和本国法律的特点制订自己的地方性章程和条例，但是，此种章程和条例的内容，不得与共同章程和条例有任何抵触。”[6]79－80邓小平同志将党章称为“最根本的党规党法”，[2]147明确界定了党章在党内法规中的根本法规性质。胡锦涛同志多次指出了学习党章、遵守党章、贯穿党章和维护党章的重要性，并将其作为全党的一项重大任务。[9]
党章在党内法规建设中的核心地位，首要地体现在党章是党内法规建设的基本依据。《党内法规制定条例》第2条第2款明确规定，党章是最根本的党内法规，其他党内法规是党章有关规定的具体化。党章作为党内法规的依据，主要体现在思想、政策和程序三个方面。党章集中体现了党在一定时期的指导思想、基本纲领和主要政策，并对党员、党的组织、党的纪律等重大问题进行了详细规定。党章的规定，不仅在统一全党思想、宣传党的纲领、规范党员和党组织的行为方面具有重要意义，而且也构成党内法规建设的基本依据。在思想上，党章所确定的党的指导思想是党内法规总的指导思想；而党章的具体规定，对于贯彻落实这些具体规定的党内法规而言，也起着指导思想的作用。在政策上，党章所规定的各项政策，是党内法规主要的立规方向和内容，党内法规建设的具体任务，就是将党章所规定的各项政策予以细化，使之更加具有可操作性和规范性。在程序上，党章明确规定了各级党组织的形式、权限和工作程序，为党内法规建设提供了必要的程序指引。党内法规建设以党章为依据，将党对党内法规建设的领导体现在规范层面，为党内法规建设保持正确的政治方向提供了制度保障。
党章在党内法规建设中的核心作用，还体现在党章是党内法规制度体系化的逻辑基础。党章作为党内的根本法规，有着严密的逻辑性，其章节和条文所形成的结构形式，对于党内法规建设有着重要的指引作用。1996年、2001年和2005年三次对党内法规的汇编活动，都是以党章的章节安排为序，对党内法规进行清理和汇编，体现了党章对于党内法规制度体系化的重要影响。
三、新时期加强和完善党内法规建设
解决中国的问题，关键在党。在新时期，中国共产党面临着如何长期执政和稳固执政的历史性课题，面临着应对国内外、党内外各种挑战的重大现实课题。建设以党章为统帅的党内法规制度体系，通过党内法规建设带动党的制度建设，不断提高科学执政、民主执政和依法执政的能力，是解决和应对以上两大课题的重要途径。为此，在新时期，有必要继续加强和完善党内法规建设，既在党的建设新的伟大工程中强化党内法规的地位，加强党的制度建设，发挥党内法规在党的建设中的重要作用，又将党内法规建设纳入依法治国和依法执政的轨道。
（一）新时期加强和完善党内法规建设的必要性
理论界长期以来将党内法规建设问题视为一个党建问题。然而，从更为广阔的理论视阈来看，党内法规建设除应在党的建设领域继续发挥其重要作用外，还应当结合党的历史方位的转变，思考党内法规建设在新的历史条件下的重要作用。党的十六大报告指出，我们党历经革命、建设和改革，已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握国家政权并长期执政的党；已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。归结到一点，就是中国共产党已经从革命党向执政党转变。历史方位的转变，要求中国共产党必须遵循执政党执政的一般规律，按照现代政治的基本原理执政。现代政治首先是法治政治，法治构成现代政治的基石，它要求全部政治行为制度化、规范化和程序化，执政党的执政行为也不例外。按照法治的基本要求重新审视加强和完善党内法规建设的必要性，可以得出以下三点结论。
第一，维护党的权威、巩固党的执政地位，是党内法规建设所必须发挥的新功能。党的权威和执政地位是保证中国特色社会主义事业的政治前提。党的十七届四中全会指出，党的先进性和执政地位都不是一劳永逸、一成不变的。寻找保持党的执政地位的长效机制，是党执政条件下面临的重大课题。长期以来，党的权威和执政地位主要是通过党主张的意识形态、党在革命、建设和改革中的历史性贡献、党的领袖人物的个人魅力等方式得以维护和巩固的。在新的历史条件下，党面临的时代环境、社会基础和观念意识已经发生巨大变化。因此，除继续通过以上途径巩固和维护党的权威和执政地位外，还需要寻求更加符合现代政治文明的途径。根据现代法治的一般原理，通过规范性、确定性的规则，确认执政者的执政地位，并为执政者提供合法性资源，是法律的重要功能。党内法规在党内起着法律性的作用，它以规范性文件的形式确定了党的指导思想和党的历史性贡献，从而可以造就和形成党的权威新的实现形式。由此，可以通过构建党内法规的权威维护和促进党的权威，进而巩固党的执政地位。
第二，依法治国基本方略和依法执政的执政方式，要求党内法规成为依法治党的基本规范。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，依法执政是党在依法治国条件下运用法律执政的基本方式。依法治国基本方略和依法执政的执政方式的提出，标志着法治已经成为中国共产党治国理政的基本方式和基本思维。依法治国和依法执政天然地突出了法律对于执政党的规范作用和引导作用。依法治国和依法执政不仅从党与国家的关系角度，界定了法律在治国理政方面的重要作用，也突出强调了法律在治党方面的重大意义，即不仅治国和执政需要依法，治党亦需依法。依法治党是依法治国和依法执政在党内生活的体现，党内法规因其在规范党内组织、行为和关系方面的直接性和有效性，从而构成依法治党的基本规范。落实依法治国基本方略和依法执政的执政方式，就必须不断加强和完善党内法规建设，使之不断与依法治党的需要相适应。
第三，党内民主的持续深化和发展，要求党内法规建设为之提供强大的规范支持和制度保障。党的十七大报告指出，党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证。党内民主不仅需要党内树立起民主的观念、民主的作风，而且需要通过党内法规建立起民主的制度。党内法规建设对于党内民主有着三个方面的重要作用。其一，党内法规规定党内民主的基本形式、主要内容和实现路径，尤其是通过对党内民主各项制度和程序的规定，使党内民主能够通过制度的渠道落到实处。其二，党内法规通过确认党员的民主权利，惩戒破坏党内民主的行为，为党内民主提供制度保障，并推动党内民主在党内生活中的贯彻落实。其三，党内法规还有利于确认党内民主的成果。党内民主建设需要全党进行长期的探索，因而将党内民主探索过程中的好做法、好制度，通过党内法规的形式确定下来，是巩固党内民主成果、推广党内民主经验的重要措施。
（二）新时期加强和完善党内法规建设的方式
基于中国共产党成立以来党内法规建设的基本经验，以及当前党内法规建设面临的任务，结合人类政治文明在法治建设方面的优秀成果，新时期加强和完善党内法规建设应在以下几方面着力展开。
第一，运用宪法思维推动党内法规建设，形成党内法治的观念，克服党内法规建设中的纪律主义和工具主义。当前，党内法规建设的重点是通过党内法规将党的纪律规范化，并通过执行党内法规来落实党的纪律。在实践中，上述做法容易使党内法规流于纪律主义和工具主义，从而削弱党内法规建设对于党的建设的效果。因此，为克服党内法规建设中的纪律主义和工具主义，有必要在党内法规建设中运用宪法思维，使党内法规真正成为具有法律意义和法治价值的规范。宪法思维，是指人们在社会活动中运用宪法及其基本理论思考问题、解决问题的思维方式。[10]运用宪法思维执政，是中国共产党历史方位和执政方式转变的必然要求。在党内法规建设的问题上，运用宪法思维，就是要形成党内法治的观念，在党内生活中树立起党章和党内法规的极大权威，使党内各级领导干部和普通党员在党内生活中都能依党内法规办事。
第二，正确认识和处理党内法规与国家法律的关系，充分运用党内法规保障国家法律的实施。由于党政不分等原因，党内法规曾经出现过替代国家法律的现象。而在某些领域和地方，党内法规又成为部分党员和党组织对抗国家法律执行的工具。尽管党内法规和国家法律在指导思想、根本性质和主要任务方面完全一致，但并不意味着党内法规可以代替国家法律，也不意味着党内法规可以凌驾于国家法律之上。1978年12月，邓小平同志明确指出：“国要有国法，党要有党规党法”，“没有党规党法，国法就很难保障。”[2]147根据邓小平同志的论述，应发挥党内法规对国家法律的保障作用，首先要求党内法规在制定过程中不仅要以党章和党的政策为依据，还要以宪法和法律为依据，不出现与宪法和法律相抵触的现象。同时，党内法规还应以更加严格的要求，规范各级党组织和党员的行为，使其成为遵守国家法律的楷模。
第三，建立科学的党内法规结构体系，完善以党章为核心的党内法规制度体系。胡锦涛同志明确提出了“构建以党章为核心的党内法规制度体系”的战略目标，对党内法规的体系化提出了新要求。尽管在党内法规建设中，已经有一定程度的党内法规汇编工作，但距离党内法规体系化仍有相当距离。而建立科学的结构体系，是党内法规体系化的前提。李源潮同志曾指出，我们已有党章和一整套纪律法规，组织法规不少，但结构体系和程序设计还不完善。[11]当前，对党内法规的结构体系主要有三种设计思路：一是以党章的章节为序，形成党内法规的结构体系，这一方法为过去三次党内法规汇编所采用；二是根据党务活动的特点，将党内法规分为党章、党员权利义务法规、党内组织法规、党务管理法规和党纪检查法规等，这一观点为多数党建理论界的学者所主张；三是将党内法规与部门法进行对应，提出党内“宪法”、“刑法”、“民法”和“诉讼法”的结构体系。[12]而无论采取何种思路，关键是按照特定的结构体系实现对党内法规建设的科学安排。总体而言，第二种思路比较科学，其基本框架也为学界所认可，因此可以在进一步精细设计的基础上为构建党内法规的结构体系时所用。当然，构建党内法规的结构体系，并不意味着党内法规只能被机械地限定在特定的结构体系中，党内法规建设仍应根据党的事业的需要，不断推动党内法规结构体系的创新。
第四，党内法规的制定过程应向基层党组织和普通党员开放，以提高党内法规的民主性。就现实状况而言，党内法规建设过程中的民主参与不够，普通党员和基层党组织实际上不能有效参与党内法规的制定过程。[13]由上级党组织包办党内法规建设的全部工作，而基层党组织和普通党员只能执行党内法规，既不符合党内民主的要求，也不符合现代法治对法律制定的要求。党的十七届四中全会提出，要以落实党员的知情权、参与权、选举权、监督权为重点，进一步提高党员对党内事务的参与度，充分发挥党员在党内生活中的主体作用。按照这一要求，在党内法规建设过程中，理应建立基层党组织和普通党员的参与机制、党内法规制定过程的信息公开机制以及党内法规的民主表决机制，以充分吸收基层党组织和普通党员参与到党内法规的制定过程中来，从而不断提高党内法规的民主性，使党内法规在党内具有更加充分的民主基础。
四、结语
党内法规建设，是中国共产党体现无产阶级政党纪律性的重要方式，在革命、建设和改革过程中，发挥了重要作用。在新的历史时期，随着依法治国、依法执政和党内民主等理念的依次制度化和实践化，党内法规将发挥更加重要的作用。因此，极有必要将党内法规建设与党的执政能力建设有机结合起来，运用宪法思维，将现代法治的因素注入党内法规建设，并切实树立党内法治的观念，从而推动中国共产党向着更加民主、更加法治的现代执政党转变。
收稿日期：2011－05－23
注释：
① 参见《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》（1990年）第2条。
② 参见《毛泽东选集》（第2卷），人民出版社1991年版，第528页。此处的“四项最重要的纪律”，是指“个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央”。
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