探索公众参与机制的合理构建
——以《贵州双龙航空港经济区总体规划实施评估》公众调查成果为例
路璐
贵阳市城乡规划设计研究院 贵州 贵阳 550000
摘 要 本文从《贵州双龙航空港经济区总体规划实施评估》中的“公众参与满意度”调查成果出发，在回顾现有公众参与制度的基础上，究其原因、取其经验，探索构建更为合理的公众参与机制。
关键词 公众参与；组织机构；性质职能
1 开展工作之动因
2019年初，为了摸清《贵州双龙航空港经济区总体规划(2015-2030)》实施近5年来的实施成效，以及为编制国土空间规划、优化国土空间格局提供基本依据和前提条件，双龙航空港经济区管委会组织编制了《贵州双龙航空港经济区总体规划实施评估》。其中一项重要的内容，就是开展公众参与满意度的调查与评估。
公众满意度调查工作以问卷的方式来进行开展，问卷内容涵盖城市生态环境满意度、城市公服设施满意度、城市基础设施满意度、社会保障满意度、公众参与满意度调查五个方面，调查对象涵盖政府部门、学生家长、街头群众等群体。在回收的近200份有效问卷中，针对“公众参与满意度”调查方面，问卷分析呈现出如下结果：87.5%的样本显示“对双龙总体规划的了解程度”为“不了解”，75.4%的样本显示“对双龙总体规划的宣传方式的满意度”为“很不满意/不满意”，79.6%的样本显示“对双龙的反馈渠道和反馈效率的满意度” 为“很不满意/不满意”。此外，不少接受调查的群众在回答“您认为当前双龙建设存在的主要问题”、“对优化双龙城市总体规划有何建议或意见”时表示，对自己的意见能获得回复与采纳的信心不足。
笔者曾亲自在街头对群众进行问卷发放，切身感受到普通群众对城市规划、相关政策等有诸多意见与建议，但几乎无一不对自己的建议是否能被采纳或者听取表示怀疑，普通群众的这种无奈与不公的情感，透过问卷本身，直射作为规划工作者的我们，因而也激发了笔者对于构建合理的公众参与机制的一轮粗浅思考[1]。
2 现状研究综述
“公平”与“公正”一直被公认为最重要的社会伦理，也是城乡规划编制的基本原则，“公众参与”是确保城乡规划公平正义的重要手段。
20世纪60年代以来，西方国家纷纷开始建立城乡规划的公众参与制度，并且将此制度作为一项基本原则在相关法规中被确定下来，收到法律的保护。20世纪90年代初，我国也逐渐开始关注城乡规划中的公众参与问题。迄今为止，我国的城乡规划公众参与方式主要分为两类，一类是在《城乡规划法》，以法律条文形式被明确下来的参与形式，包含规划编制、审批、修改、实施全过程中的公开公布、征求意见、接受监督等具体方式，如《城乡规划法》第二十六条的“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。”、第五十二条“地方各级人民政府应当向本级人民代表大会常务委员会或者乡、镇人民代表大会报告城乡规划的实施情况，并接受监督”等条文。另一类参与形式是政府举办的巡回展、宣传展示等活动，向群众普及规划基本知识与主要成果。
（4）加强对招投标代理机构的管理。强化招标代理机构的法律责任和自律意识，制定招标代理机构行为规范和纪律规定。招标代理机构在招标投标活动中处于非常重要的地位，在行使其代理权时，要严格遵循法律和行为规范，不得超越。对招标代理机构违反法律规定进行招标代理，损害招标人或投标人合法权益的，应视其违法性质和情节，采取经济处罚，取消资格，直至追究刑事责任。
第一，我国共享经济的规模不断扩大，在经济增长步伐不断加快，灵活就业机会不断增加的背景下，共享经济的环境基础不断巩固。各种共享经济形式不断发展，人民素质不断提高，共享理念广为接受，共享经济的环境基础已经初步形成。第二，信息化使共享经济建立成为可能，能够有效确定国有资产的来源和去向，避免过去因为信息不对称而造成的双轨制现象，可以利用信息化的优势更好地配置国有资产，供给方和需求方能够更好地实现共享经济下的平衡。第三，法律法规的完善进一步约束了行政事业单位的行为，规避了共享经济活动中可能发生的舞弊行为，弥补了相关的漏洞，为共享机制的推广提供了坚实的法律基础和依据。
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就成效来看，目前公众参与发挥的作用比较局限，其原因在于现状公众参与仍然停留在形式化运作的阶段，极少数规划能够在全过程中真正发挥公众参与的积极作用。同时，在公众方面，许多学者认为，公众参与意识也相对西方国家更为薄弱，存在积极性不高、专业性不强等问题。
2018年，国家自然资源部成立，要求对全域国土空间资源进行统一规划，2019年，全国陆续开展国土空间规划编制工作。在新一轮国土空间规划的编制中，建立并引入有效的公众参与与响应机制，是提高规划“公平”、“公正”性的迫切需求，是提高广大人民群众获得感、幸福感、主人翁感受的切实途径[2]。
3 探索构建合理的公众参与机制
笔者认为，构建合理的公众参与机制，首先应构建合理的公众参与组织形式，并且该组织形式应当是非政府性质的、多层次的公众参与组织。当前贵阳市在规划实施管理上建立了城乡规划建设委员会制度，制定了《贵阳市城乡建设规划委员会章程》，与国内其他许多城市一样，《章程》中规定公众代表以“委员”的形式参与到具体的城乡规划工作中，然而从性质来看，规委办公室设置在市规划局，性质偏向于政府机构，从成员来看，从主任到成员，大多为政府各相关部门的主要负责人及专家、社会知名人士，公众代表名额仅占4席。这种意义上的公众参与组织，仅仅是一种形式上的走过场，公众意见能够发挥的作用十分有限，甚至可以说，这种制度实施以来，还为主要领导实施其意图找到了法规的保护。因此，建立一个非政府、多层次的、具有体制保障的公众参与组织——国土空间规划公众参与委员会十分必要，委员会下设行业代表、有关利益集团、个体公众参与3个单元，每个单元代表特定的利益主题，以求最大限度地提高公众参与的范围和实现公共、私人利益的最大化。
除了明确国土空间规划公众参与委员会的性质与组成形式，还应对其职能、工作内容、权限、程序等做出明确规定。笔者粗略设想，国土空间规划公众参与委员会的职责在于充分行使公众权利，搭建公众参与规划编制、审批、实施全过程的沟通桥梁。其工作主要内容包含：①划分公众参与等级，②建立参与等级与规划阶段的对应关系，配合制定相应参与形式与具体工作方式。③依据各阶段差别化的工作方式，负责组织各辖区的公众进行参与。国土空间规划公众参与委员会应当具有监督检查、质疑、问责空间规划编制、审批、实施的权利。在程序上，其实参考目前广泛实施的专家委员会制度，在审批环节建议可以引入“公众会”投票环节，保障公众权益的实施，在各类规划审批要件中均需附具国土空间规划公众参与委员会的明确意见。
4 结束语
总之，面对我国城乡规划公众参与之现状，总结借鉴国内外经验教训，建立具有中国特色的、富有时代特征的国土空间规划公众参与制度，是增强规划公平公正性、维护人民群众利益的重要途径，本文以个人工作中遇到的实际情况为出发点，引发了对于这一制度建立的粗浅思考。然而，真正建立完善的公众参与制度任重而道远，仍有诸多为题需要规划工作者去探索、去实践。
参考文献
[1] 陈竹怡,许文胜,胡庆平,等.论公民城乡规划参与权及实现[J].城市规划,2015,(07):95-99.
[2] 杨小飞.我国城乡规划公众参与制度研究[J].法制博览,2018,(31):94-96.
标签：公众参与论文; 组织机构论文; 性质职能论文; 贵阳市城乡规划设计研究院论文;