二元财政结构改革的路径选择，本文主要内容关键词为：路径论文,财政论文,结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国二元财政结构制度的基本内容
我国二元财政结构的基本内容集中反映在“一品两制”上。所谓“一品两制”，是指政府对同一种公共品，在城乡居民的成本分摊和收益分享上采取两种截然不同的制度安排：在城市，其成本主要由政府承担，居民基本上可免费或低价享用；在农村，则主要是由农民在各种农村税收以外再通过名目繁多的非税方式自我“埋单”，财政只给予一定补贴。
（一）公共品成本分摊的二元财政结构制度安排
公共品是城乡居民生产、生活不可或缺的重要外部条件。因所有的公共品都程度不同地具有非竞争性和排他性，公共品的成本分摊和收益分享被认为是市场机制调节失灵的领域，为了增进资源配置效率或改善社会公平，需要政府通过政治程序和财政预算机制介入。
在现代社会，税与非税是政府用来分摊公共品生产成本的社会分配机制。税收分摊一般要遵循能力原则（按收入、消费水平或财产多寡分配税负），兼顾横向与纵向公平；非税（政府收费、集资等）分摊一般要遵循受益原则（按受益多少收费），兼顾公平与效率。中国的情况又是怎样呢？
先看中国城乡居民的纳税能力与税收分摊制度安排。2001年，中国城市居民家庭人均可支配收入为6859.6元，农村居民家庭人均纯收入只有2366.4元，仅相当于城市居民家庭收入的1/3；从消费水平看，2001年，农村居民家庭的恩格尔系数为47.7%，而城市居民家庭的恩格尔系数为37.9%，前者比后者高出9.8个百分点；在城乡居民储蓄存款中80%以上来自城市居民家庭。所有这些指标都表明，城市居民家庭的纳税能力要远远高于农村居民家庭。但是，农村居民家庭不仅相对税负远高于城市居民家庭，而且绝对税负也高于城市居民家庭。因为中国在城乡居民间的税负并不是或主要不是按能力原则分配的，而主要是以城乡划界：城市居民实行的是个人所得税制度，农村居民实行的是农村税收制度。在城市，居民的工资、薪金所得，只有月收入额超过800元以上的部分才纳税；而农村居民则不论收入多寡，都要按常年产量15.5%（全国平均税率）的税率缴纳农业税，同时还要负担农村其他各税，农民的相对税负之重，是可想而知的。
再看城乡居民的受益水平与非税分摊制度安排。在城市，居民享用的各种公共品包括各种准公共品，大都是由政府出资提供，居民免费或低价消费或使用的；在农村，不仅各种准公共品要由农民自己支付其成本，而且连一些纯公共品或基本公共品，如农村基础教育、基本公共医疗卫生、基本公共设施，也都要由农民在税收之外，通过收费、集资、摊派等法定或非法定渠道承担其生产成本。据某省一项调查显示，农村税费改革前，农民全年负担多达100多项，其中，统筹收费20多项，如农村办学费、国防教育费和优抚对象优抚费、计划生育补贴费及保险金、民兵训练费等；服务费用17项，如水利工程供水费等；管理费用29项，如市场管理费、土地及宅基管理费、水土保持费、林木砍伐费、中小学生杂费、公路建养费等；用工及其他费用11项，如兴修水利、公路建设用工折款等；集资8项，如社会福利募捐、集资办电、集资建校、集资建桥、集资建农贸市场等。
（二）公共品收益分享的二元财政结构制度安排
在“一品两制”制度安排下，我国除国防、外交这类公共品的收益能够大致在城乡居民间均衡分享外，其余的公共品均采取分割、分享制度，广大农民并没有被“公共”其中。因这些公共品又是“三农”生产或生活所不可缺少的条件，因此，只能将其生产成本采取各种非规范融资渠道再分摊到农民身上。这也是“三农”负担减而不轻的根本原因。
政府公共财政资源投入不足，直接导致了农村公共品供给短缺，农民公共品消费权益受损。以教育为例，2000年，中国用于各类学校的教育经费总额为3849亿元，其中，国家财政性教育经费为2562亿元。在国家财政性教育经费中，用于农村中学的经费只有306亿元，仅占中学总经费1132亿元的38%（占国家拨款的中学教育经费750亿元的40%）。这就是说，农村中学教育经费的62%是来自非政府财政渠道。从在校生人数看，城市为1567.7万人，而县镇和农村则达6268.3万人，后者是前者的近4倍。国家只用中学教育总经费的38%为6000多万中学生提供教育服务，其供给数量与质量可想而知。小学的情况更为严重，2000年国家财政性教育经费中用于小学的部分为849亿元，其中，用于农村小学的部分为497亿元，仅占小学总经费的58.4%，41.6%的农村小学经费还要靠非政府机制筹措；而在校生人数，大中城市为1680.9万人，而县、镇和农村则多达108626.1万人，后者是前者的6倍还多。
二、中国二元财政结构制度安排的经济效应
在城乡居民间的公共品成本分摊和收益分享上，长期采取二元财政结构制度安排已经给中国城乡经济社会发展带来了许多负面效应。
（一）收入效应
城乡居民取得的各种合法的劳动收入和财产收入，只有在依法缴纳了政府的各种费之后，才能形成可支配收入，换言之，费是城乡居民为消费政府提供的各种公共品所必须支付的成本或经济代价。在城乡居民的劳动收入和财产收入既定的前提下，政府的税、费负担在城乡居民间的分配，是影响城乡居民可支配收入的一个内生变量，二者之间是一种此增彼减的关系。城乡居民公共品成本的税与非税负担分配的二元财政结构制度安排，其直接的收入效应是相对增加了城市居民的可支配收入，或相对减少了农村居民的可支配收入，因农民的税费负担过重，将其推入更低的收入层次。改革开放以来，中国经济高速增长，但城乡居民收入差距却不断拉大，其重要原因在于城乡居民公共品成本税费负担一直沿袭计划经济时期二元财政结构下倒置的制度安排。
（二）消费效应
在市场经济条件下，居民消费包括私人品消费与公共品消费两部分。私人品消费是在居民可支配收入约束下，由其按消费效用最大化原则进行分散自主选择；公共品消费则是居民在规模不等的政府层级中，由各级政府在各自的预算约束下，通过集中提供并在居民间分配各种公共品实现的。因我国各级政府的公共财政资源集中投向于各种城市公共品，这些公共品的消费基本上仅限于城市居民，因此产生了两个方面的消费效应：一是由于农民的可支配收入中，还要拿出相当一部分用于支付其生产或生活所必须的各种公共品的生产成本，相对降低了农民的私人品消费水平，这也是为什么农村私人品消费市场启而不动的重要原因；二是相对降低了农民的公共品消费水平，据2000年《世界卫生报告》统计的数据，在被统计的191个国家或地区中，按整体健康水平或人均公共卫生资源拥有量，中国排在第61位，这一排名基本上与中国所处的经济和社会发展阶段相一致，但按公共财政的公正适当性或公共卫生资源在城乡居民间分配和使用的公平程度，中国却排在了第188位，这一评价是对中国城乡居民不平等地享用公共卫生服务这一基本公共品的一个标示。教育、基础设施等公共品的情况也大致类似。
（三）储蓄效应
目前中国城乡居民储蓄已经超过10Z亿元。储蓄存款持续升高，其主要原因在于收入的两极分化。受城乡人口比重和收入差距的影响，中国储户结构与收入不对称问题十分突出。人数最多的中小储户，拥有的存款并不多，而占储蓄账户总数20%的高收入阶层，其存款占总储蓄额的80%。目前影响人们消费、储蓄、投资最根本的原因还是收入问题。农村居民人均年收入只有2400多元，除了支付私人品消费外，还要用于生产投入，再加上因农村公共品提供责任政府主体的缺位，农民还不得不将其一部分以各种非税方式支付公共品成本，制约了农村居民储蓄水平的提高。
（四）基层政府负债运转，财政风险积聚
在中国纵向财政结构中，中央、省、市三级财政的财力主要投向了城市，县、乡（镇）两级政府则不得不承担起各种农村公共品提供者的责任。由于分税制后的税收分享制度安排是从中央到乡镇依次递减，基层政府在大量向“三农”收费、集资、摊派的条件下，其收支缺口依然大得惊人。据农村问题专家近年来对全国14个省、区的乡镇政府负债情况跟踪调查，因全国多数乡镇财政困难，无力承担农民所需要的各种公共品，乡镇政府只能靠负债运转，全国近3000个县（市），平均每个县（市）的债务估计在2-3亿元之债务总额约为6000-9000亿元。
三、“一品两制”改革的制度路径
从总体上看，中国经过近20多年的经济持续高速增长，综合国力和财政能力都大为增强，年财政收支总额已突破2万亿元。可以说，中国已经初步具备了通过统筹城乡居民公共品成本分摊与收益分享制度，来统筹城乡经济社会发展、解决目前比较突出的“三农”问题的财政经济能力。改革的基本思路起码是使农民在公共品成本分摊及收益分享上享有与城镇居民同等的权益；其制度路径是在统筹城乡经济社会协调发展和全面建设小康社会总目标下，首先从理论上重新确立公共品成本分摊和收益分享的规范标准，并从公共财政角度重点研究解决两个“统筹”问题。
（一）从理论上研究公共品成本分摊和收益分享的规范标准
一个国家的公民，无论其居住地在城市，还是在乡村，都应该平等地负有依法缴纳各种税费的义务，同时也都应该平等地享有政府用这些税费所提供的各种公共品的消费权利。在这一准则下，纯公共品成本或基本公共品的税收分摊应按能力准则（收入、消费、财产）确定，以体现纵向与横向公平；准公共品成本的非税分摊应按受益准则确定。在公共品世界里，基本公共品如基础教育、基本公共医疗卫生服务、基本公共设施等，其消费或使用应遵循均等化准则，既不能以“城里人”和“村里人”划界，也不能按性别、职业、种族、信仰等标准划界。
（二）统筹中国城乡居民公共品成本分摊制度
首先是税收统筹问题，就长期目标考虑，应该研究按纳税能力准则，统筹城乡居民税收分摊的可行性及制度路径；就近期目标考虑，应重点研究取消现行农业税和农业特产税、改征农产品销售增值税，对城乡居民统一征收个人所得税的可能性及税制统筹方案。其次是非税统筹问题，应该在全面评估现行农村税费综合改革效果的基础上，重点研究解决取消农村大量非法定和非规范收费、集资、摊派后的农村公共品成本补偿机制问题，这涉及到重新界定和划分各级政府在农村与城市公共品间的供给责任、政府间财政转移支付制度调整以及县、乡两级政府隐性债务化解等问题。
（三）统筹中国城乡居民公共品收益分享制度
从统筹城乡居民间消费的均等化入手，重点解决基础教育、基本公共医疗卫生和基本公共设施等在城乡间的统筹提供问题；从各级政府增量财政资源在城乡间配置制度调整入手，把各级政府每年的新增财力主要投向“三农”；从政府间公共品提供责任和成本分摊制度的调整入手，改革基本公共品在中央政府与地方政府间的责任主体倒置特别是成本分摊责任倒置问题；从创新准公共品消费制度入手，对城市居民消费的各种准公共品应采取市场收费与政府补贴相结合的制度安排，不能再单靠政府财政，各级政府增量财政资源更多地投向农村后，城市公共品供给数量的增加，应主要靠打破公共部门对城市公共品垄断、向国内外资本开放中国城市公共品生产市场、提高公共资源配置效率和使用效率等制度创新来解决。
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