全球化视野的我国城市化“病态”倾向与若干政策建议，本文主要内容关键词为：病态论文,视野论文,倾向论文,建议论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
促进社会主义和谐社会建设是我国经济和社会发展的重要目标和必要条件。积极稳妥地推进城市化，既是构建和谐社会的重要内容，也是推进和谐社会建设的重要手段，是国家重点发展战略之一。党的十六届六中全会明确提出，构建社会主义和谐社会要“按照民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的总要求，以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点……推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展”。按照这一要求，推进城市化就必须与我国的经济社会发展阶段相适应，按照建设社会主义和谐社会的要求，统筹区域协调发展，促进城乡共同繁荣，实现人与人、人与自然的和谐相处。
当前，我国正处在城市化加速发展的历史阶段，城市化的快速发展，不仅反映在发达地区和城市的快速发展上，而且带动了相对不发达地区和广大农村的发展；不仅推动了城乡经济发展，也促进了社会和谐。主要表现在：一是城市化水平稳步提高。2000～2005年，我国城市化水平由36.22％上升到42.99％。城镇数量和人口快速增长，2005年分别达到了改革开放前的9倍和3倍。二是城市群的辐射带动能力增强。以长江三角洲、珠江三角洲和京津冀三大都市连绵区为代表，全国已经和正在形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口分布合理的城市群，城市和城市群在国民经济发展中的辐射带动作用越来越强。三是城市化促进了农村经济发展，为解决“三农”问题提供了根本出路。“十五”期间，全国转移农村富余劳动力约4000万人[1]，工资性收入已经成为农民增收的重要来源。2004年，农民非农业收入占家庭纯收入的比例比1990年提高了13.8个百分点，达到34％[2]；江苏、河北、山东分别达到51.4％、33.6％和35.0％。四是城市发展促进了社会和谐。通过加快城市建设，城市综合承载能力逐步提高、人居环境不断改善。
我国现阶段人均GDP超过了1700美元，正处于经济社会发展的“黄金时期”。我国城市化在快速发展并取得显著成绩的同时，同样也存在着一些不容忽视的问题，一定程度上显现出城市化的“病态”倾向。如果这些问题不能及时得到妥善解决，将制约城市化进程，影响和谐社会建设。
一、我国城市化“病态”倾向的主要特征
我国城市化“病态”倾向主要表现为区域发展差异明显，城乡差别扩大，城市建设粗放，一些城市内部出现市民与农民工新的二元结构，农民工、征地、拆迁等社会矛盾凸显等。
（一）粗放的城市化
粗放的城市化突出表现在没有正确处理好经济发展与资源节约和环境保护的关系，资源利用效益低、能源消耗量大、生态环境恶化，损害了后代人满足自身发展需要的能力。
1.土地资源集约利用程度下降。建设用地增长与经济和城市人口增长不协调。一是城市人口集聚对土地消耗的代价偏大。虽然目前城市户籍非农业人口已不能客观反映城市化转移农村富余劳动力的实际成就，但以城市户籍非农业人口计算的城市用地规模弹性系数① 总体呈上升的趋势（见图一），一定程度上也反映了城市化对土地的高速消耗。乡村的粗放发展问题则更为严重，人均建设用地指标远超过城镇。二是非农产业用地增长与经济总量的增长不相称。单位用地GDP的产出率往往掩盖了非农产业对土地的粗放使用，导致以土地换取经济增长的现象日趋严重。北方某大城市周边高尔夫球场多达50多个，占地4000多公顷。江苏省无锡市在过去几年里平均每年投入土地5300多公顷，实现了15％的GDP增长和20％的工业增长②。 这个用地规模相当于2002年北方某省各类新增建设用地的总和，但其第二、三产业增加值的绝对增长量却远低于该省。在一些地方，土地投放量增长过快，引发的信访量居高不下。据对云南省昆明市调查，2005年全市因征地和拆迁问题集体上访和越级上访的次数，占全市集体和越级上访的17.7％，比上年上升了9个百分点，上访次数翻了一番多，其中，越级上访全部为因征地引起。三是城市市政公用设施用地规模偏大。无偿划拨的供地方式，在一定程度上使城市市政公用设施对土地的使用不计成本，所提供的服务与占用的土地资源不成比例。从部分地表水厂和污水处理厂单位供水或处理能力占用土地的情况看，地表水厂、污水处理厂的土地利用效益分别相差近6倍、22倍，反映了一些城市市政设施用地比较粗放（见表1，下页）。
图一 我国城市用地规模弹性系数走势（按户籍非农业人口计算）
数据来源：根据《中国城市建设统计年报（2004年）》整理，剔除1991、1994～1996年突变数据。
表1 我国部分地表水厂和污水处理厂土地利用效益比较
2.严重缺水与用水浪费并存。我国水资源奇缺，2000年人均水资源量只有2200立方米，仅为世界平均水平的1／4，2004年降至1856立方米[3]，一些河流的开发利用率已超过国际警戒线，特别是水污染和用水浪费并存更加剧了水资源不足的矛盾。我国有2／3城市供水不足，1／6城市严重缺水，北方城市普遍面临资源性缺水的挑战。沈阳市人均水资源占有量只有542立方米，仅为全国平均水平的1／5，日供需水量缺口49万立方米，日超采地下水近20万立方米。呼和浩特市地下水开采量为可开采量的194％，其他省（市、自治区）平均都在70％以上。
河流污染大大降低了水资源的供给能力，南方一些丰水地区的城市正面临着水质性缺水的威胁。上海地处长江、太湖两大流域下游，水质既受到上游水污染的影响，又有本地污染源的危害，尽管水资源总量较为充沛，但可利用的淡水资源有限，仅占地表水资源的20％，是典型的水质性缺水城市。广东省约有1600万人饱受水质性缺水之苦，地质勘察部门预测，2010年广东全省缺水量将达到82.6亿立方米[4] 。
合理的水价机制尚未形成，用水存在浪费现象。我国农业灌溉用水利用率仅为40％，是国外先进水平的一半；工业万元产值耗水量高达100立方米，是国外先进水平的10倍[5]；全国城市供水管网漏损率超过20％[6]，废水排放量占世界的28.5％（比美国多3倍）。城市生活再生水利用和分质供水工作刚刚起步。
同时，地下水超采造成地面沉降、地裂缝、海水入侵、咸水界面下移等系列地质环境问题。2001年，海河平原地面累计沉降量大于0.5米的面积已达1.37万平方公里，天津市大于2米的沉降面积有37平方公里，河北省大于1米的沉降面积达421平方公里[7]。石家庄市由于长期超采地下水，地下水漏斗中心水位埋深超过40米，形成区域性水位下降[8]。
3.能源利用效率偏低。我国能源资源十分匮乏，人均原油储量仅占世界平均水平的11％，天然气仅占4.5％，煤炭也仅占79％。目前，全国还有一定数量的人口没有用上电，人口密集、工业发达地区拉闸限电情况时有发生[9]。能源消耗居高不下，加剧了能源短缺与经济增长的矛盾。虽然我国单位GDP 能耗总体上呈下降趋势，但仍为世界平均水平的3.3倍③（见表2）；能源利用效率比发达国家约低10个百分点，仅为33％；电力、钢铁、有色、石化、化工等行业主要产品的单位能耗平均比国际先进水平高40％[10]。
在全社会的能源消耗中，城乡建设的能耗占有相当大的比例。目前，仅城乡各类建筑的能耗包括采暖、制冷、照明、家电、炊事和热水等，所消耗的能源已占全社会总能耗的近30％。在新建建筑中，40％以上没有执行节能设计标准，夏热冬冷和夏热冬暖地区的比例则高达80％和90％[11]。全国大型公共建筑不到4 ％的建筑面积却占城镇建筑总能耗的22％。
4.环境污染形势严峻。粗放型的经济增长方式和城市人口的快速增长加剧了城市环境的压力，环境基础设施难以支撑城市的可持续发展。一些城市污染物排放总量超过了环境容量，水体、土壤、大气污染问题日益严重，直接影响到环境友好型社会建设。2004年，全国城市生活污水处理率仅为32.33％，近1／3 的城市没有污水集中处理设施[12]。城市生活垃圾、建筑垃圾等固体废弃物产生量逐年上升，但生活垃圾无害化处理率仅为52.12％[13]，仍有近1／4 的城市生活垃圾和危险废弃物未经任何处理便直接排入环境，固体废弃物对环境造成的直接和间接污染普遍存在[14]。
表2 我国单位GDP能耗与部分国家对比表
数据来源：世界银行：《世界发展报告·2002》。
目前，一些大城市、省会城市和经济发展较快的城市，对环境污染问题仍然关注不够，污水集中处理率、生活垃圾无害化处理率远低于全国平均水平，在建设和谐社会的进程中没有起到示范带头作用。2004年，南京的污水集中处理率仅为17.23％，河北省会城市石家庄为25.23％，以快速发展著称的昆山市为25.59％，低于全国平均水平。上海生活垃圾无害化处理率只有20.22％，比全国平均水平低32.1个百分点，与其建设国际化大都市的目标不相称[15]。
5.城市建设和管理方式粗放。在城市建设中资源浪费、基础设施低效、重复建设的现象比较普遍，特别是基础设施建设缺乏区域协调，一定区域内还存在较严重的浪费现象。沿海某省一个中等城市，新建了一座客流量为3000人／小时的火车站，与其相邻8公里的下辖某县城也同等规模建了一座； 该市投资数千万元在市区建了座200米高的电视塔，县城也同样建了一座[16]。
城市建设盲目贪大求洋。有的城市缺乏长远考虑，城建工程建了拆、拆了建。有的热衷于追求短期的表面化妆，盲目攀比和跟风冒进思想主导着一些城市的建设活动，“广场热”、“草坪热”、“喷泉热”、“景观大道热”等行为，不仅没有真正改善居民的工作和生活条件，还给后来的城市改造带来更大的困难[17]。
城市管理简单粗放。当前，城市管理法律法规体系尚不健全，职能分散、政出多门、缺乏协调，公共服务和管理缺乏系统的量化标准、规范的操作程序和严格的监督机制。道路、沟槽工程缺乏统筹协调，普遍存在重复开挖、无序作业和施工扰民等现象，不但增加了城市运行成本，还对居民的正常生活造成干扰。受各种利益的驱使，市政公用事业领域市场化改革进展缓慢，市场竞争不完全，制约了城市公共服务的有效供给。
（二）不协调的城市化
突出表现在城市化与户籍、就业、社会保障和收入调节等制度建设脱节，各方面的利益矛盾和社会公平问题较突出，弱势群体不能充分享受城市化的发展成果。
1.城乡差距逐步拉大。自20世纪90年代以来，我国的基尼系数每年以0.01的速度提高，已超过国际公认的警戒线并仍有上升趋势，反映了贫富差距持续扩大的趋势④（见表3）。据统计，1997～2004年，全国农民人均纯收入只增加846.3元，不到城镇居民收入增量的1／5；年均增长速度不到城镇居民的一半。城乡居民收入差距由1984年的1.83∶1持续扩大到2004年的3.21∶1[18]（见图二），如果考虑到福利、生产成本支出、实物估价等因素，实际差距可能更大。
表3 我国部分年份基尼系数对比表
注：据国家统计局测算。
图二 我国城乡居民收入比趋势（1978～2004年）
资料来源：根据《中国统计年鉴·2005》计算。
在各省份，城乡差距扩大的趋势也较明显。江苏省虽然整体上城镇居民人均可支配收入与农民纯收入的差距较小，但差距扩大的趋势也很明显。1989年，江苏省城乡居民收入的差距仅为1.05∶1，到2004年差距持续扩大到1.43∶1[19]。2004年，河北省城乡收入差距由2000年的2.28∶1扩大到2.51∶1，山东省则由2.44∶1扩大到了2.70∶1。
2.区域差距扩大。自20世纪60年代我国工业化启动以来，地区差距总体上呈扩大趋势。从经济总量看，1980～2005年，东部地区在全国经济总量中的比重从50％增大到62％，上升12个百分点，中西部地区所占比重相应下降，这种趋势20世纪90年代以来明显加剧。从人均GDP看，1980～2003年，东西部人均GDP的相对差距由1.92∶1扩大到2.59∶1，东中部由1.53∶1扩大到2.03∶1，中西部由1.25∶1扩大到1.27∶1⑤。1995年云南省人均GDP为3024元，与江苏、山东、河北相比分别差2.41、1.90和1.46倍，到2004年则分别拉大到3.08、2.51和1.92倍（见图三）。
图三 云南与鲁苏冀人均GDP差距（比值）
数据来源：根据《中国统计年鉴》（1996、2001、2005）计算。
区域发展的差距还表现在区域内部的发展不平衡上。在东部地区，甚至在城市化程度较高的京津冀地区，还存在着一个由32个贫困县、3798个贫困村、272.6万贫困人口构成的“环京津贫困带”。2004年，河北环京津地区人均GDP与北京的差距，已由2001年的2.1倍扩大到2004年的2.6倍⑥。
3.城乡内部贫富分异明显。目前，在我国的一些城市特别是大城市，城市内部贫富差距持续拉大。城镇居民10％最高收入家庭户与10％最低收入家庭户的差距，由1998年的3.09倍扩大到2000年的5.02倍[20]。目前，城市10％的富裕家庭已经拥有居民全部财产的45％，而10％的低收入家庭其财产仅占1.4％。2005年，江苏省城镇居民家庭按五等分的最高收入户和最低收入户人均可支配收入的差距超过了10倍[21]。
农村居民的收入差距也在扩大。1998年，农村居民10％最高收入户人均纯收入是低收入户的4.8倍，2000年上升到6.5倍[22]。2005年，按五等分的高收入户人均纯收入为6930.65元，是低收入户的6.88倍[23]。
4.弱势群体利益被忽视。突出表现在四个方面：一是农民工没有得到公平公正的经济和社会待遇。据统计，2003年，全国仅建设领域拖欠农民工工资达到336.6亿元，平均每个农民工被拖欠1100多元，其他如餐饮、娱乐等服务行业也存在工资拖欠现象⑦。目前，虽然全国清欠工作已取得阶段性重大成果，但任务仍然艰巨。如不能从根本上建立防止新欠的长效机制，农民工工资收入降低或被拖欠的现象将不可避免。建筑领域农民工大都长年生活居住在简陋的工棚里，环境脏乱差，达不到基本的卫生要求，身心健康受到影响。在教育、医疗、社会保障等领域，还存在针对农民工的歧视政策。二是失地农民的生计和社会保障没有着落。当前，土地既是农民的基本生产资料，也是农民最可靠的生活保障。仅1987～2001年，全国非农建设就占用耕地226.3万公顷，至少造成3400万农民完全或部分失去土地[24]。在全社会就业压力增大、社会保障制度尚不健全的情况下，土地一旦被征用，就意味着农民失去了基本生存保障。他们失去土地后，既有别于农民，又不同于城市居民；既丧失了土地的保障，又极少能享有与城镇居民同等的社会保障。一般的，失地农民由于缺少专业技能，文化素质较低，自谋职业困难，就业、子女上学、社会保障等方面得不到充分保障，最终可能成为特殊的贫困阶层，给社会稳定造成巨大压力。三是城镇被拆迁户的正当利益没有得到充分保障。特别是那些收入微薄的被拆迁户，因受住房保障制度、住房供应结构和房价上涨等因素的影响，在其房屋被拆迁后所得到的货币补偿金不足以使其安居。集体土地上的房屋拆迁补偿和安置还没有法律法规的支撑，导致“城中村”集体土地上的拆迁成为难点和热点，加上拆迁程序不规范、野蛮拆迁和拆迁补偿不到位问题的存在，由此产生的信访量居高不下，成为社会不稳定的因素。四是城镇低收入群体的社会保障体系不健全。目前，城镇最低收入家庭住房保障还未正式列入国家社会保障制度体系，保障渠道和保障力度没有保证，与其他相关的保障制度在体系上还缺乏有机衔接。
（三）滞后的城市化
滞后的城市化突出表现在城市化滞后于工业化发展和农村富余劳动力转移的需要，各级城镇不能及时为农村富余劳动力转移提供有效的空间，延缓了城乡协调发展、共同富裕的进程。
1.城市带动农村发展的能力不强。我国城乡适龄劳动力有9.09亿，比整个发达国家还多3倍以上，劳动力的总供给远大于总需求，就业面临严峻形势[25]。一方面，我国每年新增城镇劳动力1000多万，加上1400多万下岗失业人员，已经造成了巨大的就业压力；另一方面，全国尚有1.5亿左右农村富余劳动力需要到城镇就业[26]，但各级城镇吸纳农村富余劳动力转移的空间却越来越小，经济增长与扩大就业出现失衡。据统计，2003年全国城镇共使用农村劳动力1143.2万人，虽然比前两年有所回升，但仍比1996年少120多万。 河北省城镇单位使用农村劳动力数量由1996年的90.9万锐减至2003年的39.2万，江苏省由100.5万降至55.6万， 山东省由122.7万降至83.8万，云南省由36.1万降至25.7万，降幅都在28％以上（见图四，下页）。
图四 冀、鲁、苏、滇城镇单位使用农村劳动力数量走势（万人）
资料来源：1997～2004年《中国劳动统计年鉴》。
乡镇企业吸纳农村富余劳动力的主渠道作用减弱。20世纪80年代，乡镇企业对于农村经济发展、转移农村富余劳动力作出了重要贡献。但“离土不离乡”的小城镇发展策略，使乡镇企业大部分散落在自然村[27]。大量农业富余劳动力向农村的乡镇企业转移，尽管避免了许多国家曾经出现过的“城市病”，却使乡镇企业布局过于分散，交易成本增高，丧失了聚集效益、规模效益和发展升级能力[28]，逐渐在市场竞争中被淘汰出局，吸纳就业的能力迅速下降。
2.城市综合承载能力不强。相当一部分城市重视新区开发，忽视旧城的有机更新。旧城区环境卫生条件不好、基础设施配套能力低、人居环境与新区形成强烈的反差。一些城市比较重视改善城市外部形象，建了很多楼堂馆所、道路广场、花园洋房等“面子”工程，但真正制约城市承载能力和发展潜力的地下管网、环境治理等基础设施建设却相对滞后，影响城市功能发挥，不能较好地满足城市化快速发展的需要。道路交通网络不完善，交通堵塞不仅成为大城市的通病，且有向中等城市蔓延的趋势。有些城市现在还在使用20世纪30～40年代修建的供水管网，供水安全隐患严重。资料显示，我国各级城镇中有900多个垃圾填埋场，但达标率、 防爆和防渗滤措施尚没有到位。
城市综合防灾系统建设在各级城镇普遍比较薄弱，城市公共设施的应急抢险机制不健全。一些城市重供水轻排水，排水设施较为滞后。
城市文化设施建设滞后。一些城市长期以来只注重经济增长，忽视城市文化和文化设施建设，城市发展缺乏活力。城市建设中盲目迁就开发商的利益，违反规划破坏历史文化和风景名胜资源的现象屡见不鲜，城市建设不分地段地过度烘托商业气氛，不注重体现城市的地方文化和民族文化，不注重保护和延续城市的历史文脉，不注重城市个性的张扬和特色的塑造。有的城市文化底蕴深厚，不结合当地的历史文脉、风土人情挖掘和塑造特色，总想着在旧城内搞些洋建筑，偏离了城市特色的本质内涵。
3.农村面临贫困压力。有专家指出，在城市化进程中，既要防止“城市病”的产生，更要高度警惕“农村病”的发生。“农村病”的最大根源和特征是贫困。目前，我国农村人口是城市人口的3倍，但消费支出总量仅为城市居民的91％。1998年，城镇居民就已经整体上进入小康，而农村居民则还处于低水平的温饱阶段，其消费水平至少比城市居民落后了10年[29]。专家估算，目前我国农村的贫困人口近3000万人，若按年均纯收入825元计算，则贫困人口将达到9000万人以上。 特别是贫困地区的因病和上学返贫问题较为突出，同时，我国的农村数量大、规模小，大部分既达不到基础设施独立配套的最低规模，也难以承受配套设施建设和运行的成本。
总之，“病态”城市化背离了科学发展观的要求，对资源节约和环境保护造成巨大压力，影响了城市的可持续发展和人与自然的和谐发展；背离了健康城市化的发展方向，经济增长和就业相脱节，影响了统筹区域和城乡的协调发展；背离了建设和谐社会的宗旨，损害了公平正义的社会秩序，影响了人与人的和谐发展。
二、我国城市化“病态”倾向的成因
我国城市化进程中，城市化“病态”倾向的出现有其主观方面和客观方面的原因，主要表现在以下方面：
（一）对城市化进入加速期的准备不充分
按照城市化发展的一般规律，我国已经进入了快速发展的阶段。在这个阶段，以农村大量富余劳动力向城镇转移为基础，城市人口迅猛增长。
在社会心理上，由于文化背景、生活习惯和价值观念存在较为明显的差异，农民工进城后既不能快速与城市居民融为一体，城市居民也没有在心理上做好接纳农民工的充分准备，对农民工的歧视普遍存在于各个领域。
在城市的承载能力上，计划经济下形成的城市规划建设理论，没有充分考虑大规模人口转移给城市承载能力造成的压力，基础设施和公共服务设施在本已不是很充裕的情况下，面对城市化快速发展的挑战，更显得捉襟见肘，不能适应人口流动和转移的需要。
在产业发展上，面对经济全球化的竞争，城市在产业发展策略上，显然没有把增加就业放在首位。国企改革产生的大量下岗职工、高校扩招后大批高学历毕业生和潮水般涌入的进城农民，给城市发展造成巨大就业压力，且仍将较长期地继续存在。
（二）对城市化的科学内涵缺乏准确把握
健康的城市化，应该是兼顾城乡、区域和不同群体利益，与经济发展水平相协调、与资源环境承载能力相适应，更加注重质量和效益的城市化。但是，一些地方对城市化的科学内涵缺乏准确把握。一是重城市自身，轻区域协调。城市发展往往就城市论城市，对区域内各级城镇的职能分工、产业布局和协调发展研究不深；对如何以城市繁荣带动农村发展研究不够。区域基础设施建设仍较滞后，城市间缺乏有机的协调和合作。二是重城市建设，轻产业拉动。认为推进城市化就是推进城市现代化，城市现代化就是高楼大厦，对城市化的动力基础、产业的拉动作用未引起足够重视。三是重外延拓展，轻内涵提高。不少城市通过放开户口管制、频繁调整行政区划、吞并城乡结合部村庄等手段，增加了城市人口，但对提高产业效益、增加就业岗位、提高进城农民工素质等基础性、关键性工作重视不足，相关政策不配套。一些城市热衷于扩大城市规模，忽视对城中村改造等存量土地的整理和挖潜。四是重扩大规模，轻开发管制和资源保护。不少城市不考虑约束条件，盲目扩大城市规模；有的历史文化名城热心旧貌换新颜，拆真古迹，建假古董，造成历史文化遗产的破坏；有的风景名胜区过度开发，造成风景名胜资源日渐退化。五是重改善形象，轻完善功能。在错误的政绩观和片面的发展观驱使下，热衷于大拆大建的“面子”工程、“形象”工程和“政绩”工程，建了一些脱离实际的宽马路、大广场、大草坪（见表4），对关系城市长远发展能力的“地下”工程、基础工程， 对改善和提升城市功能的污水处理系统、排水系统、环境工程和涉及居民切身利益的公共服务配套设施投入不足。
（三）规划的调控和指导作用乏力
表4 中外部分广场面积对比
注：根据互联网资料整理。*为近10年新建成的广场。
城市规划体系尚不健全。在经济社会高速发展的20多年时间里，省域层面的城镇体系规划至今尚未全部完成审批，全国城镇体系规划仍未批准实施。城镇体系规划既缺乏必要的法律地位，也丧失了及时对城镇布局进行协调和指导的机会。城镇体系规划的滞后性，一定程度上导致了区域城镇空间布局混乱和城市无序竞争的局面。一方面，在资源环境承载能力弱、要素聚集条件较差的地区，城市规模的盲目扩张不能得到有效抑制；而资源环境承载能力较强、要素聚集条件较好的地区，城市发展又得不到应有的支持。另一方面，城市间没有形成有机的协作机制，区域资源分配不公平，很大程度上制约了区域的协调发展。
城市总体规划没有充分发挥指导城市建设的作用。规划编制缺乏科学性和前瞻性，对资源合理利用和管治乏力，水平不高，深度不够，影响了调控作用的发挥。由于城市规划和土地利用规划在体制、标准和编制方法等诸多方面不衔接，城市空间结构和用地布局的规划意图，往往难于实现。
城市规划执行的刚性不足。《城市规划法》已不能适应当前经济社会快速发展的需要，配套法规不健全，修编和调整程序不规范，致使违反规划成本过低。随意改变规划和违规建设在一些地方还较严重，使规划丧失了调控城市发展的刚性。
（四）产业结构调整步伐缓慢
客观上，自20世纪90年代以来，一方面，由于市场机制、国企改制，出现了大批待岗、失业人员；另一方面，资本、技术等投入要素以及制度性要素在经济增长中的贡献率上升，劳动力投入的贡献率趋于下滑，经济增长的就业弹性系数下降。但有关部门在指导产业发展的具体实践中，一是重视高投入、高产出和资源型大项目的建设，忽视了产业链条长、就业领域宽的现代加工业和传统劳动密集型产业的发展，对培育企业集群缺乏战略眼光，经济增长拉动就业不足。传统产业又面临投入不足、经营机制不活、创新能力不强等诸多因素困扰，企业效益下滑，就业岗位不增反减。二是对服务业的发展缺乏应有的规范和引导，服务业发展不成规模，提供的就业岗位缺乏保障，不少就业人员长期游离于就业与失业之间。三是消费对经济增长拉动的引擎作用未充分发挥。伴随经济的高增长，企业盈利主要来源于价格上涨和生产能力及产品出口，国内消费的拉动作用乏力。居民家庭最终消费如体育、娱乐、旅游、餐饮、家政等，不仅所占比重偏低，而且产品与市场十分狭小。对农村居民和城镇中低收入群体的消费需求与市场拓展缺乏系统研究。经济增长的阶段性特征，影响着农村人口向城市的有序流动。
（五）农村发展缺乏有力引导
“离土不离乡”的政策导向，掩盖了农业、农村和农民的隐性矛盾。“村村点火，户户冒烟”、“离土不离乡，进厂不进城”的农村发展政策，客观上既限制了非农产业向城镇的空间聚集，又制约了城市化的发展。虽然在政策实施初期，遍地开花的乡镇企业为吸纳农村富余劳动力，增加农民收入作出了突出贡献，但在其发展和新增就业岗位能力受到限制时，大量农民又不得不到城市寻找机会，加剧了城市的就业压力。
指导农村建设的法律法规还不健全。目前，所有对开发建设行为进行规范的法律法规，基本上都是基于国有土地作出的，农村集体土地上的开发建设行为缺少必要法律进行规范，各项建设大都处于自发状态，陷入了监管的“真空”。由于农村建设的规划理论和标准规范建设滞后，农村规划工作在相当一部分地区还是空白。因此，虽然理论上农村是最接近自然、最容易实现人与自然和谐相处的地方，但实践中，由于各级政府对农村建设的管理薄弱，致使一些地区的农村出现“脏乱差”现象。
（六）体制和机制建设滞后
城乡“二元”结构的管理体制仍未破解。长期形成的城乡“二元”分割的政策体系和管理体制，仍存在于社会生活的各个领域，城乡统一协调、有利于城市化健康发展的法律法规体系和政策体系尚未形成。无论是法律法规，还是各项政策，都严格区分了城市和农村的界限，城市和农村在户籍、就业、教育、医疗、福利、保险等各个领域，都存在着政策上的不公正。
城乡统一的社会保障体系尚未建立。一是城镇以养老保险、医疗保险、失业保险为主体的一般性社会保障制度覆盖面窄，也缺乏流转的衔接机制，制约了城镇劳动力的横向流动。二是针对弱势群体的救济机制不健全，城市最低收入家庭生活保障制度覆盖面小、保障水平低，最低收入家庭住房保障制度还没有真正纳入到统一的社会救济体系。三是农村社会保障制度还没有全面铺开，更没有与城镇的社会保障制度相衔接，农村富余劳动力进城务工后往往转化为弱势群体，限制了劳动力的纵向流转。
公共财政和税收制度在调节资源配置上的作用没有充分发挥。“分灶吃饭”的财政体制在激励地方发展经济的同时，也给资源节约和环境保护带来巨大压力。特别是在风景名胜区和历史文化保护区，在经济增长面前，资源节约和文化、环境的保护往往被迫作出让步。公共财政还不适应社会流动性增强要求增加城市公共产品和服务的挑战。
城市化发展缺乏监督约束机制。以GDP和速度为核心的干部考核体系， 使得地方政府注重城市化发展的速度，忽视城市化发展的质量和效益。在城市建设中出现的“形象工程”、“政绩工程”和对历史文化资源、风景名胜资源的建设性破坏，往往很难得到纠正。
三、城市化的一般规律和国外经验借鉴
城市化是一个通过重新配置各类资源和生产要素，实现社会转型的历史过程，涉及经济和社会发展的各个领域。借鉴国外城市化成功经验，认识和把握其规律，对于积极稳妥推进城市化，推进和谐社会建设至关重要。
（一）城市化的一般规律
1.城市化水平与经济发展水平紧密相关。经济发展与城市化水平提高，互相促进，互为因果。经济发展到一定阶段特别是工业化发展到一定程度，城市化水平随乏提高。随着城市化的推进，占主导地位的产业从农业转为工业，再转为服务业，经济发展水平呈现出不断提高的发展过程。即，人均国内生产总值越高，城市化水平也就越高；而城市化的更高品质也会促进经济发展（钱纳里，1957）。
2.城市化发展呈现明显的阶段性规律[30]。按照世界城市化的一般规律，城市化过程呈现S形增长曲线（见图五），即诺瑟姆曲线。根据该理论，城市化过程一般分为三个阶段：即城市化发展缓慢的初级阶段，加速发展的中期阶段和增长趋缓直至停滞的后期阶段。在诺瑟姆曲线上，存在两个拐点：一个拐点代表城市化初期阶段向中期阶段的转折，一个拐点代表城市化中期阶段向后期阶段的转折。两个拐点所对应的城市化水平分别为30％和70％左右。据世界银行统计，当发展中国家的人均GDP达到1000美元，城市化水平达到30％时，城市化将进入加速发展期，经济社会进入矛盾突发期，我国已进入这个阶段。
图五 城市化过程的S形曲线
3.全球化对城市化的影响日益显著。20世纪70年代以来，经济全球化不断加速，对世界城镇体系产生了前所未有的影响，促进了城镇空间结构的转型和城镇体系的“极化”，城市之间的竞争日趋加剧，大都市地区经济主导地位越来越凸显，成为所在国家参与全球竞争的战略性节点。同时，城市化发展还显示出后发加速的特征。后发工业化国家的城市化快速发展期越来越短，英国城市化快速发展时期大约用了100年（1800～1900年），美国大约用了80年（1890～1970年），日本大约用了40年（1935～1975年），而韩国仅用了约30年（1960～1990年）。
4.推进城市化必须与增加就业相协调。盲目增加城市人口，提高城市化水平，会导致过度城市化，过度城市化直接导致城市化进程中的贫困化，拉美国家的教训非常深刻。20世纪50～60年代，拉美一些国家奉行土地私有制，加剧农村土地兼并，迫使大量农民破产涌入城市。受世界经济发展形势变化的影响，进入20世纪80年代后，一些拉美国家陷入持续经济衰退和债务危机，城市失业率居高不下，带来一系列问题，社会动荡不安。几乎在拉美地区的每一个国家，城市贫困的增幅都大于乡村，严重制约了经济和社会发展。
5.工业化和城市化达到相当程度后，工业反哺农业、城市支持农村是具有普遍性的趋向。工业化和城市化初期，农业在国民经济中居主导地位，为提高整个国民经济发展水平和人民生活水平，需要用农业积累支持工业发展，城市从广大农村地区聚集了大量的财富和生产要素。当工业化、城市化发展到一定阶段、工业成为国民经济的主导产业时，要实现工农业和城乡协调发展，除了发挥市场机制的作用，国家必须加强对农业的扶持和保护。许多国家的经验表明，当工业化、城市化进程加速，国民经济发展到一定程度后，如果及时反哺农业、支持农村，整个国民经济就会协调健康发展；反之，就会出现农业萎缩、贫富差距悬殊、城乡和地区差距扩大，加剧社会矛盾，甚至出现社会动荡和倒退。
（二）国外城市化的主要模式和启示
城市化与各国体制、经济发展及人口、土地资源等条件密切相关。按照政府与市场机制在城市化进程中的作用、城市化进程与工业化的相互关系，一般将世界城市化分为三种模式。
1.政府调控下的市场主导型城市化。以西欧、日本等发达的市场经济国家为代表。市场机制在这些国家的城市化进程中发挥主导作用，政府通过法律、行政和经济手段，引导城市化健康发展。城市化与市场化、工业化总体上是一个协调互动的关系，是同步型城市化。
英国是工业革命的发源地，也是最早把城市规划作为政府管理职能的国家。二战结束以后，随着大规模重建、人口快速增长和小汽车日益普及，英国出现郊区化趋势。对此，政府采取设置环城绿带和建设新城的城市规划政策，较为成功地遏制了大城市的无序蔓延。英国针对问题适时制定并实施以城乡规划为主体的公共干预政策，城市规划的卓著成效引起世界各国的广泛关注。
日本在工业化和城市化发展中发挥了政府干预的积极作用，根据人多地少和资源匮乏的国情，通过推动大都市圈的发展，以较小的社会环境代价获得较高的经济发展速度。二战后随着经济的空前高速增长，日本的城市发展也进入了快速发展阶段，城市化水平从1945年的27.8％上升到1970年的72％。
韩国在经济腾飞和城市化进程中，政府的公共政策也发挥了十分重要的作用。从1962年开始的三次五年经济计划中，政府采取效率优先的经济发展政策，产业布局和基础设施投资等优先向大中城市倾斜，城市化水平迅速提高，1975年达到48％。随后，韩国政府适时将农村发展列入国家战略，开展了声势浩大的“新农村运动”，在工业化和城市化过程中同步推进农村现代化，到20世纪90年代基本消除了城乡之间的发展差距。
2.自由放任型城市化。美国是当今世界最发达的资本主义国家，也是市场经济的典型代表，在其城市化和城市发展的过程中，市场发挥着决定性作用。从19世纪末至20世纪70年代，伴随着工业化的迅猛发展和对西部地区的开发，美国城市化迅速发展，城市化水平在1920年突破50％，1970年达到73.5％，进入高度城市化社会，1990年则达到75.2％。由于美国政治体制决定了城市规划及其管理属于地方性事务，联邦政府调控手段薄弱，政府也没有及时对以资本为导向的城市化发展加以有效引导，造成城市化发展的自由放任，使城市不断向外低密度蔓延，城镇建设无序，空间和社会结构问题日益突出，形成过度郊区化并为此付出了高昂代价。
过度郊区化造成土地资源浪费严重，城市人口密度从1920年的每平方英里7597人下降到1990年的3783人。过低的人口密度大大增加了公共交通、教育、文化、警力等社会服务和水、电、气、垃圾处理等基础设施的人均开支，经济成本居高不下，城市政府不堪重负。与此相伴生的，资源能源消耗巨大，生态环境破坏严重。同时，过度郊区化还带来一系列社会问题，城郊间贫富分布的不均衡加剧了种族、阶层间的文化冲突，形成相互割裂的社会圈层，富裕的郊区环绕着贫穷的中心城区的城市空间形态已成为美国城市的重要特征。
3.殖民地经济型城市化。由于历史传统和现实因素的作用，拉美和加勒比海与非洲大部分国家的城市化，与这些地区的国家长期沦陷为西方列强的殖民地直接相关。这些地区的绝大多数国家已完成了加速城市化的发展阶段，城市化水平与西方发达国家大体相当，但外来资本主导下的工业化与落后的传统农业经济并存，工业发展严重落后于城市化，属于“过度城市化”。
拉美的一些国家过于强调市场机制，奉行土地私有制，推行农村土地兼并，使大量农民破产并涌入城市。20世纪50～60年代，一些拉美国家实行“进口替代”型经济发展战略，制造业和服务业迅速发展，城市人口激增。20世纪70年代以后，在经济全球化的背景下，这些国家失去了国际贸易带来的发展机遇，社会两极分化又抑制了国内消费市场的健康发展。到20世纪80年代，许多拉美国家陷入持续经济衰退和债务危机，带来大量城市失业群体、贫民区和犯罪率上升等严重的社会问题。拉美国家城市化水平远远超出了经济发展水平，是“过度城市化”时典型代表。
大部分非洲国家曾经是欧洲发达国家的殖民地。为了加强宗主国与殖民地的联系，城市往往位于沿海或沿河地带，被称为殖民地城市体系。宗主国在非洲推行土地私有化，迫使大量失地农民涌入城市。20世纪70年代以来，经济停滞不前和人口迅猛增长使非洲国家的城市危机日趋加剧，70％以上的市民居住在自发形成的大片贫民区。同时，农业劳动力的过度流失也严重影响农业发展并产生饥荒。
一些南亚国家在城市化过程中，城市人口过度增长，大都市及其周边的城镇和村落形成连绵不断的空间集聚形态。但由于经济发展速度无法支撑人口增长带来的各种压力，这些国家的城乡连绵区域在经济、社会和制度等方面仍显现出乡村特性，普遍存在就业不足、基础设施落后、公共设施匮乏和生活环境恶化等一系列问题。
总之，城市化没有一成不变的固定模式。市场经济发展是城市化的基础，政府有效引导是健康城市化的保证。各国推进城市化进程中，无论选择什么样的道路，都曾遇到过一些共性问题，主要包括为中低收入者提供住宅，消除贫民窟；保障公共设施和公共服务，促进城市发展；合理利用土地资源，避免浪费；保护生态环境、自然资源和历史文化资源，等等。通过认识和解决这些问题，西方国家对城市化进程经历了一个从自由放任到实行必要的政府引导和干预的过程。我国幅员广大，人口众多，资源短缺，环境脆弱，地区之间不仅存在自然和人文条件的差异，也存在发展水平差异和参与国际经济程度的差异。特别是在城市化快速发展阶段，迅速、深刻的结构调整带来了复杂的经济和社会问题，必须按照我国的国情和时代发展要求，从维护公众利益、保护资源和生态环境、促进可持续发展的目的出发，加强对城市化过程的宏观调控，引导城市化健康发展，促进和谐社会建设。
四、防止城市化“病态”倾向的政策建议
防止城市化“病态”倾向，必须体现产业拉动、空间集聚、城市集约建设和各方面利益相协调的要求，使城乡居民都能够共享城市化发展的成果，实现人与自然、人与人的和谐发展。
（一）以科学发展观统领城市化发展全局
科学发展观是推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设必须长期坚持的指导方针。坚持用科学发展观指导实践，推动城市化转入科学发展的轨道。
1.坚持以人为本。兼顾不同群体的利益要求，从人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，切实做好农民工公正待遇、失地农民生计和社会保障、城镇低收入群体社会保障、被拆迁户正当权益保障等工作，千方百计增加城镇就业岗位，使城市化发展的成果惠及全体人民。
2.坚持全面协调可持续发展。以经济建设为中心，不断增强城镇对农村富余劳动力的吸纳能力和城镇的综合承载能力。统筹城乡发展，统筹区域发展，统筹经济和社会发展，统筹人与自然和谐发展，把城市化和社会主义新农村建设结合起来，把培育、壮大城市群和促进区域协调发展结合起来，把城市经济发展和社会发展结合起来，把城市建设和资源环境保护结合起来，切实加强薄弱环节，不断增强地方政府领导把握全面协调可持续发展要求的辩证思维能力。
3.实现城市化又好又快发展。针对城市化发展的体制障碍和矛盾，着力推进改革。不失时机地在破解城乡二元结构和完善监督约束机制等重要领域和关键环节，实现改革的新突破。坚持社会主义市场经济体制的改革方向，不断提高改革决策的科学性，增强改革措施的协调性。
（二）发挥规划的调控作用
城市规划是政府实施城市建设和管理的公共政策，是城市化发展和城市建设的依据。推进城市化健康发展，促进和谐社会建设，必须充分发挥规划的龙头作用。
1.建立城乡统一的规划体系。认真总结《城市规划法》实施以来的经验和教训，加快对《城市规划法》进行修改，制定适合统筹城乡协调和区域发展需要的《城乡规划法》。通过立法构建规范的城乡规划体系，切实提高城镇体系规划的法律地位，抓紧审批《全国城镇体系规划》，强化城镇体系规划对区域城乡发展的调控和引导作用。抓紧研究跨行政区的大都市圈（或大都市连绵区）的规划编制办法，推动区域城镇空间发展规划编制工作。提高区域规划的法律地位，通过区域城镇空间发展规划，合理配置区域的交通系统、信息网络和各类发展资源，着力解决区域经济一体化发展中的重大问题，形成政治、经济、文化之间相互衔接、相互推动，经济社会发展与人口、资源、环境之间相互协调的发展格局。建立城市总体规划与土地利用、产业发展、环境保护等相关规划的衔接和协调机制。
2.强化规划的刚性原则。实施“三区五线”管理，加强对城市发展空间的管制。明确划定禁止建设区、限制建设区、适宜建设区和红线、绿线、蓝线、黄线、紫线，纳入规划强制性内容，强化对道路用地保护范围、绿地保护范围、水体保护范围、市政基础设施用地保护范围和历史文化街区保护范围的用地控制。引导城市通过完善城市布局结构解决城市发展中的问题，通过集约型建设改善城市整体效益，通过集群化发展提高区域综合竞争力，避免大城市盲目“摊大饼”式扩大规模和各级城镇间的无序竞争。
把支持产业发展作为城市规划的重要任务，按照“布局集中、用地集约、产业集聚”的要求，突出搞好工业区布局，为工业发展预留空间，提高规划的适应能力。合理安排商贸流通、居住和公用设施等用地布局，加强用地兼容性研究，在强调规划刚性的基础上，完善规划实施的弹性机制。
3.严格规划实施和监督。逐步建立城市规划决策、执行相分离机制，不断规范和完善城市规划决策程序，促进公众参与，减少和约束规划部门自由裁量权，解决领导干部随意干预、变更规划问题，维护规划严肃性。健全规划实施监督机制，强化同级人大监督和上级政府对下级政府的层级监督。完善规划公示、公布制度，加强社会对规划的监督。建立城市规划行政监察和行政责任追究制度，确保规划依法实施。
（三）以产业集群带动城市集群发展
产业发展是城市化的基础。产业集群是现代产业空间组织形式的发展趋势。现阶段，加快产业集群发展，可以有效扩大就业空间，促进人口合理流动和空间集聚，推动城市集群发展，实现区域发展的协调和谐。
1.推动产业集群发展。坚持城市化与经济发展和生产力布局紧密结合，把产业聚集作为城镇发展的基础，通过产业聚集带动农村人口向城镇转移，形成工业化与城市化良性互动的发展机制。通过培育产业集群，有效延长产业链，提高地方经济与企业抗风险能力和竞争力。高度重视劳动密集型产业的发展，扶持就业空间大的中小企业发展，促进农村富余劳动力转移。
在推进龙头性产业集群发展的基础上，积极培育不同类型、不同层次、不同规模的企业集群，扩大就业领域和范围。积极实施有利于促进二、三产业向城镇集中的产业政策，搞好工业区和特色工业小区建设，引导分散布局的乡村企业向城镇和工业区集中。通过企业集聚，扩大产业综合规模，促进服务业发展，降低就业门槛。大力发展服务业，坚持市场化、产业化、社会化方向，拓宽领域、扩大规模、优化结构、规范市场，提高服务业的比重和水平。在继续发展商贸、餐饮、住宿、仓储等传统服务业同时，大力发展连锁经营、物流配送、电子商务和金融、保险、咨询、中介等现代组织形式和服务方式。充分发挥中心城市服务业的带动作用，高度注重县域服务业的支撑作用，形成以中心城市为带动、辐射广大城乡的合理布局。
2.坚持大中小城市和小城镇协调发展。按照分类指导的原则，着力解决区域中心城市辐射带动能力不强的问题，提高城市综合承载能力和竞争力，推动区域快速发展。大力提高中等城市的运行质量和效益，完善功能，壮大实力，增加数量，推动区域健康有序发展。以现有县级市、县城和有条件的建制镇为重点，发挥小城市和小城镇联系城乡的纽带作用，壮大城镇体系基础。根据不同区域的资源禀赋、环境容量和发展条件，选择不同的城市化推进模式。对于开发密度较高而资源环境承载能力有所减弱的区域，优化整合现有城市群。对资源环境承载能力较强、集聚经济和人口条件较好的区域，加快培育和发展新的城市群。对资源环境承载能力较弱、集聚经济和人口条件较差、生态环境脆弱的区域，重点提高现有城镇的发展质量，实行引导人口异地转移的政策。
把城市群作为现阶段推进城市化的主体形态，充分发挥城市群在带动经济发展和推进城市化中的龙头作用。总结珠江三角洲和长江三角洲的成功经验，推动不同层次的城市群加快发展。对已经形成城市群发展格局的京津冀、长江三角洲和珠江三角洲等区域，加强城市群内各城市的分工协作和优势互补，继续增强城市群的整体竞争力。对具备城市群发展条件的辽中南、山东半岛、海峡西岸、关中等地区，加强统筹规划，以特大城市和大城市为龙头，发挥中心城市作用，形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口分布合理的新城市群。
3.建立城市化发展的区域协调机制。区域是城市的腹地，城市是区域的核心。妥善处理城市化与区域协调发展的关系，构建科学的城镇空间格局，统筹区域协调发展，促进区域共同进步。健全区域合作、互助和扶持机制，以市场为导向，打破行政区划的局限，促进生产要素在区域间自由流动，加强区域经济协作和技术、人才合作，促进区域协调发展。
着力推动京津冀地区城镇群快速发展。继长三角、珠三角之后，推进京津冀地区的快速崛起不仅具有重要经济意义，也有深远政治意义。目前环绕首都地区的“贫困带”已经成为京津冀地区快速崛起的软肋，推进京津冀地区快速发展的关键在“两翼”。按照建设京津冀都市连绵区的要求，积极推进京津冀地区的产业、港口、陆路交通和生态环境保护等方面的广泛合作，以天津滨海新区和唐山曹妃甸工业区为龙头，推进生产力布局向沿海推进，形成京津冀大滨海地区产业发展带。加大对河北地区发展的政策扶持，着力培育壮大河北的中心城市，形成与京津两大巨型城市相匹配、相衔接的城镇体系。依靠政策引导和市场推动两种力量，建立合理的利益分配和补偿机制，避免出现“发达的中心、贫穷的腹地”，实现该地区的协调发展和共同发展。
（四）统筹城乡发展
城乡差别是城市化的始动力，但城市化的发展绝不意味着可以放弃和忽视农村的发展。推进城市化健康发展和建设和谐社会，必须统筹城乡协调发展。
1.坚持工业反哺农业和城市支持农村。城市化与社会主义新农村建设是相互促进、互动发展的关系，城市化通过转移农村富余劳动力可以有效提高农村劳动生产率，新农村建设也为城市发展提供了基础力量。但我国是一个人口众多的农业大国，农业始终是国民经济和社会发展的基础，即使若干年以后我国城市化发展步入成熟阶段，仍会有30％左右的人口留在农村，农业、农村、农民问题仍是一个大问题。因此，应制订切实可行的财政、税收、金融等奖励性政策，充分调动工业反哺农业、城市支持农村的积极性，鼓励和引导城市发挥资金、技术和人才优势，加大公共财政对农村的覆盖范围。
2.优化村庄空间布局。随着农村人口向城镇的逐步转移，在农民自愿的前提下，引导农民集中居住，逐步加强对分布零散的自然村进行迁并整合、扩大规模，以达到基础设施配套的规模。通过逐步迁并自然村落，增加村镇之间距离，扩大农田之间空间，并按照新的标准建设小城镇和社会主义新农村，使农村居民能够比较充分地享受到现代化基础设施带来的各种好处。如南京市规划将7924个自然村整合为2215个农村居民点，强化农村建房管理，对规划村居民点以外不准分散布点建房，逐步将散乱无序的自然村落建成地域特色明显、基础设施基本配套的农村新社区。
3.整治农村环境。坚持城市化与建设新农村一起抓，推动城市化与建设新农村互相促进、互动发展。加强生态环境建设和农田水利设施建设，引导农村工业向城镇工业区集中。平整治理不必要的河湾沟壑，扩大农田地块面积以适应农业机械化、工业化生产的要求，提高农业劳动生产率，增加农民收入。整治农村脏乱差现象，改善农村人居环境。
（五）增强城镇综合承载能力
城市发展是现代社会的核心。增强城市综合承载能力是城市健康发展的重要保障，也是建设和谐社会的重要内容。
1.加强城市基础设施建设。牢牢把握调整结构、转变增长方式的重大战略取向，把城市基础设施投资的重点放在城市公共交通、园林绿化、污水和垃圾处理设施建设，转向供水、供热、燃气等地下管网的建设和改造，完善城市载体功能。深化城市建设投融资体制改革，逐步建立政府引导、市场化运作的多元化、多渠道投融资体制，保持合理的城市基础设施投资规模，实现基础设施建设的良性循环和滚动发展。加快市政公用事业改革，开放资本市场、经营市场和作业市场，积极吸引外资和民间资本参与改组改造市政公用企业，实现市政公用行业的产权多元化，全面建立适应市场化要求的市政公用产品、服务价格的形成机制和政府补贴机制，大力推行特许经营制度，加大提高市政公用事业发展活力，提高市政公用产品和服务的供给能力。
加快城镇住房建设，进一步完善调整住房供应结构的机制和办法，建立符合国情的住房建设模式和消费模式。以普通商品房和经济适用房建设为主体，逐步健全适应不同消费需求的城镇住房供应体系。多渠道筹措资金，加快最低收入家庭住房保障制度建设，提高住房保障的法律地位。
稳步推进“城中村”改造，着力解决人民群众生产和生活中的突出问题。南京市出台关于加快推进城中村改造建设的意见和管理办法，坚持在妥善处理集体资产和健全社会保障制度的前提下，稳妥推进“城中村”改造，取得很好经验。要坚持改造和改制相结合，促进村集体经济组织转制、村集体土地转为国有土地、村民转化为市民，采取就业安置、货币安置、留地安置等多种途径，解决农民就业问题。
2.提升城市品位。在城市建设中，切实加强城市生态园林和环境建设，提高城市生态承载能力，营造城市绿色文明，建设宜居城市。加强城市历史文化与风景名胜资源保护，延续城市历史文脉，突出城市文化特色。强化对历史文化名城、历史文化街区、文物保护单位和优秀历史建筑的保护，重点保护好其传统格局、整体风貌和周边环境，延续城市机理和历史文化内涵。推进博物馆、图书馆、艺术馆、体育馆等大型文化体育基础设施建设，让每个大型文化设施都具有文化性、地域性、时代性和休闲性，成为弘扬城市文化、彰显城市魅力、凝聚城市精神的窗口。大力开展群众性文化设施建设，系统梳理城市规划建设方面的标准和规范，把社区文化设施作为居住区开发建设的强制性内容，为城市文化建设奠定坚实的基础。大理和丽江在城市建设中妥善处理了与风景名胜资源和历史文化资源保护的关系，城市特色鲜明，品位高雅，充满活力。南通以博物苑为龙头，环濠河博物馆群建设已初具规模，各类博物馆近30个，成为国内名符其实的“博物馆城”。
3.坚持依法管理城市。深化政府行政体制改革，完善城市规划建设管理的决策和运行机制，强化社会服务职能，提高行政效能。对涉及城市经济社会发展全局的重大事项，广泛征询意见，充分进行协商和协调，对专业性、技术性较强的重大工程技术问题，认真进行专家论证、技术咨询和决策评估，减少决策失误。对同群众利益密切相关的重大城市建设问题，实行公示、听证等制度，扩大公众参与。加快城市建设管理立法，改进城市管理执法，推动全社会守法，不断推进城市建设管理的法制化、规范化。
4.建立和完善城市公共服务体系。大力推进社区服务体系建设，把最贴近居民生产生活的社会救济、物业管理、医疗保健、就业指导等便民服务，逐步纳入社区服务的内容。大力实施“百姓工程”、“身边工程”，从群众反映最强烈的脏乱差和出行、乘车、上学、如厕不便等问题，着力解决好群众生活中的难事、“小事”，让城市建设贴近人民生活，让人民群众从城市发展中得到实惠。完善应急管理体系建设，提高城市抗风险能力，维护城市安全。
（六）破解资源环境瓶颈
实现人与自然协调相处是建设和谐社会的必然要求。我国资源短缺，环境压力大，经济发展与资源环境和人与自然的矛盾突出，推进城市化必须破解资源和环境瓶颈。
1.节约和集约利用土地。从严控制城市建设用地规模，努力提高城市土地的集约利用程度和工业用地的投入产出效益，最大限度地节约土地资源。健全与城市总体规划和控制性详细规划相衔接的城市土地分等定级制度，完善土地级差价格评估机制和动态调整机制，指导城市土地开发利用，实现土地保值、增值。深化土地使用制度改革，研究将土地出让转让过程中一次性收取出让金的办法逐步改为逐年收取，提高土地收益的持久性和稳定性，遏制盲目“卖地”行为。
落实城市建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩的政策，加大农村土地整理力度，着力治理“空心村”，实现退房还耕。建立建设用地增加和农村富余劳动力转移相匹配的监测分析制度，把城市用地规模弹性系数作为评价城市化质量的重要指标。
2.保护和节约水资源。城市规划建设要考虑水资源开采与补给的平衡，考虑节水对供水与排水系统建设的要求。鼓励再生水利用技术的开发和利用，建立对再生水利用设施建设的财政支持政策和税收优惠政策。加快中水回用设施、住宅小区配套雨水收集与处理设施建设，强制推行分质供水，最大限度地开发和有效利用水资源。
理顺城市供水价格，建立符合市场规律的水价形成和动态调整机制，实行惩罚性的阶梯式水价政策。在推行用水定额核定基础上，坚持奖励与惩罚并重，促进用水节约。努力构建节约型的消费模式，用节约型的消费理念引导消费方式的变革，在全社会树立节俭、文明、适度、合理的消费理念，大力倡导节约风尚。
3.优先发展公共交通。统筹规划，合理布局，建立便捷、通畅、节能、安全的节约型交通运输体系。从交通管制措施和公交设施建设入手，落实优先发展公共交通的政策。加强多种交通运输方式的协调，保护步行、自行车等节约型交通方式，强化交通运输管理，抑制私人机动交通工具对城市交通资源的过度使用，提高交通运输系统效率。
4.持续加强环境保护。既要重视对环境保护技术的研究、开发和利用，更要重视对环境保护的财政、税收政策支持，通过国家法律、法规和政策，以经济利益为杠杆，推动环保政策的落实。改革排污机制，实行排污权交易制度。完善生态环境的区域保护机制，发挥公共财政和税收政策的作用，通过建立区域资源补偿和环境补偿机制，激励位于生态敏感区和环境控制区的地方政府，提高对资源和生态环境保护的积极性。
（七）完善政策体制
市场是城市化的基本推动力，但市场追求利益最大化的特点，决定了弱势地区的发展和弱势群体的利益不可能在市场中自行得到协调。推进城市化健康发展，维护社会公平和正义，只能通过不断完善政策体制实施调控。
1.建立统一规范的社会保障体系。进一步健全社会保障制度，特别是要建立非正规就业人员的社会保障制度，扩大社会保障制度的覆盖面。加快建立和完善城镇职工养老保险、医疗保险和失业保险等一般性社会保障制度，不断扩大社会保障的覆盖面。在此基础上，抓紧研究对各类保险的整合办法，建立中央和省级调节基金，实现一般性社会保障跨地区流转的衔接。
加强对弱势群体的救济体系建设。进一步完善包括住房保障在内的最低收入家庭保障制度，逐步形成统一规范的社会救济体制。积极探索失地农民、进城务工农民等特殊群体的社会保障机制，及时总结江苏、浙江、河北等一些地方的成功经验，适时形成全国统一规范的制度，并最终纳入社会保障系统。
2.深化财税体制改革。完善财政税收制度改革，强化公共财政作用，平衡区域发展中的各种利益关系，鼓励和引导资源节约型和环境友好型社会的建设，促进区域协调发展。抓紧进行开征物业税的政策研究，通过财政税收主渠道，调整住宅供应结构，引导社会形成健康的住房消费心理。深化小城镇财税体制改革，增加小城镇的自有财力，促进其加快发展。
3.继续推进户籍制度改革。建立城乡一体的市场就业机制和统一、开放、竞争、有序的劳动力市场秩序，促进农村富余劳动力向各级城镇转移。逐步废止依附于户籍上的教育、福利、就业等政策的歧视性规定。
4.深化行政区划改革。针对一些地区县多、县小，不能形成规模竞争力的情况，逐步对一些县（市）进行撤并。一次性解决部分省仍然存在的市、县同城、区、县同城的行政区划问题。在保持社会稳定的前提下，积极探索适应现代市场经济运行规律、适应我国经济社会发展阶段的行政区划管理新体制，试行省直管县和扩权县的管理体制。
5.建立规范的城市化统计制度和质量评价体系。以最小居民点为单元划分人口统计区域，规范城镇人口统计口径，准确反映在不同地域单元上的经济活动、人口转移、就业结构、资源环境等要素的变化情况。目前，国家统计局已公布了新的城乡划分标准，应依此为基础，建立科学规范的城市化法定统计制度，规范各级统计年报和统计年鉴的基本内容，把城市化发展的情况纳入法定统计体系并逐年公布，为各级政府决策提供基础依据。建立规范的城市化质量评价体系，为合理把握城市化进度奠定基础。
五、需深入研究的重大问题
在城市化进程中，为防止出现城市化“病态”倾向，还应重点在以下方面进行深入研究，以促进城市化的科学、有序推进。
（一）速度和质量
一定阶段和条件下，城市化不是越快越好，城市化水平也不是越高越好。目前，有的学者主张我国的城市化增长速度控制在0.8～0.9左右为宜，有的主张控制在1.2～1.5左右为宜。实际上，离开速度谈质量和离开质量谈速度，都会背离推进城市化的初衷。我国区域差别大，发展条件各异，各地不可能保持一个统一的速度或人为规定一个静态的速度范围。合理把握城市化的速度，就是要在保持一定城市化速度的前提下，实现城市化的质量，遏制“病态”城市化的出现。
如果城市化的发展速度不能与发展质量统筹考虑，盲目提高速度就会强化资源环境压力，恶化人与自然的关系，激化社会矛盾，造成过度城市化；而随意放慢速度，则不仅不能解决城市化进程中涌现出的种种矛盾和问题，还会丧失发展机遇和延缓农村富余劳动力的转移进程。合理确定城市化的速度，应首先建立一套科学的城市化质量评价体系，通过对资源能源的利用效益、产业发展对就业的贡献程度、城市承载能力的提升、人居环境的改善和弱势群体利益的保障等进行综合评价，来准确把握。
（二）规模和容量
城市发展应加强对“门槛—门框”问题的研究。理论上，城市发展存在一个最小的门槛规模，低于门槛规模的城市，其发展将处于低效益状态。门槛规模与经济社会的发展水平和历史文化背景紧密相关，必须结合当地的实际情况，通过不断提高人口、资源向城市的聚集程度，扩大城市规模，提高城市效益，促进城市快速发展。
但受区域资源环境承载能力和城市自身运行成本的限制，城市的综合效益与规模不会永远成正比，城市规模不可能盲目地无限制扩张，即在理论上存在着“门框”的限制。如何在区域规划的指导下，根据资源环境承载能力和限制条件，研究不同城市合理的极限规模，以经济手段、法律手段和行政手段调控城镇发展，防止人口脱离实际盲目向大城市聚集造成过度城市化，是实现城市发展与资源环境相协调的重要课题。
（三）开发和保护
保护是开发的前提，是为了更好地开发。把握开发和保护的关系是实现政府保护资源环境职责和市场开发行为相协调的重要内容。保护资源和环境是需要政府履行的职责，保护什么和怎么保护，始终是政府落实保护资源环境责任和措施的重要内容。要深入研究如何进一步发挥规划对资源开发和环境保护的调控作用，通过编制规划，划定禁止建设区、限制建设区和适宜建设区，调控开发建设强度，规范开发建设行为，提高资源合理利用和持续利用水平。
开发是市场的行为，要深入研究如何充分发挥市场对资源配置的基础性作用。通过加强市场作用，改变政府的过多干预与限制，在资源配置、项目选择、资源整合、产业链形成等方面，充分发挥市场自发配置资源的作用，弱化政府管制与制度限制，提高企业行为和民间资本力量的强势地位。
（四）发展动力和政策保障
产业是城市化的根本动力，产业发展主要依赖市场对资源的配置力量，由市场来决定区域内产业的发展与合作。在产业发展上，要深入研究和认识市场经济的发展规律，通过不断弱化政府对产业发展的行政干预，充分发挥市场的能动作用，增强产业发展的动力和活力。
要研究建立有利于政府公正履行职能的社会管理与公共服务架构，在涉及社会公平正义的领域，建立法律保障、政策保障和行政执行力保障等强制保护体系，在市场失灵的领域履行政府责任，保护弱势群体利益，维护社会稳定和公平。
（五）城市尺度和人本理念
城市尺度与人本理念的关系反映了城市发展的价值观。宜居城市首先体现了人本理念，是以人本为尺度对城市发展作出衡量。和谐发展的主体是人，发展的尺度是人，发展的目的也是满足人的发展需求。城市建设应树立以人为本的理念，道路宽度、城市色调、设施建设、环境改造等，都要以方便居民的生产生活为准则，以人的感觉、感受为标准，把居民能够感受到的幸福程度作为衡量城市建设和发展的尺度，研究建设质朴、生态、亲近人的城市。要深入研究如何挖掘和塑造城市特色，保护和延续城市历史文脉，提升城市文化品位，增强城市发展的文化内涵，增强城市发展的不竭动力。
城市建设应摒弃“物本尺度”的价值观。目前，物本尺度理念指导下的城市建设现象较为普遍，城市成为钢筋水泥的建筑，缺少绿地和新鲜空气，“热岛效应”加剧，生态环境恶化。应加强对城市建设价值观的研究，防止把人变成城市的观众，把城市建成钢筋混凝土的森林。
（六）建设和管理
城市建设是城市管理的基础，城市管理则是城市经济、社会效益和文明程度的综合体现。当前，以建代管和重建轻管的观念还较普遍，影响了城市整体运行效益。应结合我国城市建设管理的实践，树立建管并重的观念，深化城市管理体制改革，加大管理投入，强化公共服务和危机管理，提高城市综合运行效益。
城市管理涉及城市生活的方方面面和千家万户。处理好城市管理中的各种关系，对于提高城市管理水平、优化发展环境起着关键性的作用。要研究把加强城市管理与规范管理行为、提高市民素质结合起来，探索建立长效管理体制，推进城市建设公示制度和公众参与制度，促进城市管理规范化、制度化和科学化。
城市公共服务是一项复杂的社会系统工程。整合公共服务资源， 努力扩大公共产品和服务的供给，对于完善城市服务功能、提高人居环境质量发挥着重要作用。要研究把城市建设管理和提高城市公共服务水平结合起来，探索整合公共服务资源的机制，形成增强公共服务能力的合力。
（七）考核和监督
政府必须讲政绩，这是执政为民的基本要求。在推进城市化过程中，树立和落实正确的政绩观，就要研究建立对政府推进城市化发展的政绩考核体系和社会监督体系。改进政绩考核体系，既要将促进城镇新增劳动力就业、推进城乡统筹就业、加强失业调控、节约资源能源和环境保护等列入考核内容，也要研究规范这些指标的统计监测方法和考核办法，提高考核质量。
建立完善的监督体系，要研究如何才能实现对政府权力部门、决策机关和领导同志的有效监督，强化责任追究，促进依法行政，防止短期行为。要研究进一步畅通信息渠道，解决政府行政和对政府监督中的信息不对称问题。
城市化是一个复杂的系统工程，在快速发展的阶段难免会出现一些不和谐的问题，需要在发展中区别轻重缓急，逐一解决。针对当前影响城市化宏观决策、制约和谐社会建设首先要解决的问题，提出四点具体建议：第一，尽快召开全国第四次城市工作会议。客观总结我国城市建设的历史经验和教训，明确城市发展的基本原则、指导目标和战略对策。第二，推进大区域空间发展规划编制工作。按照“十一五”规划纲要的要求，选择重点区域、重点地区，推进大区域空间发展规划的研究和编制，指导区域协调发展。第三，加快《城乡规划法》的立法进度。对《城市规划法》进行全面、系统的修订，尽快出台新的《城乡规划法》，建立科学、合理、规范、系统的城乡规划体系，提高规划的法律地位，指导城乡协调发展和健康发展。第四，健全城市化统计制度。规范各级统计年报和统计年鉴的基本内容，把城市化发展的情况纳入法定统计体系，以城市实体范围（建成区）为基础，客观反应各级城镇发展水平和质量，为科学决策和评价城市化发展质量提供依据。
注释：
① 城市用地规模弹性系数＝城市建设用地增长率÷城市人口增长率。
② 无锡市的土地投入数据，来源于2006年7月“中国城市可持续发展高层论坛”资料。
③ 数据来源于世界银行：《世界发展报告·2001》。
④ 可参见胡鞍钢：《影响决策的国情报告》；李强：《转型时期：中国社会分层》；孙立平：《转型与断裂》。
⑤ 根据历年中国统计年鉴整理。
⑥ 资料来源：《中国统计年鉴》（2005），《河北经济年鉴》（2002、2005）。
⑦ 根据建设部网站公布的数据汇总。
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