清末新政失败论议，本文主要内容关键词为：清末论文,新政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
九十年前的1905年，统治中国的清王朝在复杂的国内外政治因素的刺激和推动下，毅然宣布预备立宪，实行以立宪为中心的“政体”改革。清王朝行宪的终极目标是为了实现王朝“自救”，但事与愿违，不但改革夭折，而且王朝本身也在辛亥革命的风暴中被推翻了。对清王朝来说，这实在是一个十分残酷的悲剧性结局。
九十年过去了，不少史家曾对清末新政作过评说。在这里，仅就新政的失败略抒管见。
导致清末政治制度改革失败的原因，是多方面的。从清朝主观方面来说，清末政治制度改革是在清朝面临严重内忧外患的情况下进行的，它只是想借用西方资产阶级君宪制度维持其摇摇欲坠的统治，摆脱重重危机，为自己谋求一条生路。改革的目的与改革本身的矛盾，给改革带来了很大的局限性。一方面，为了自救，它必须进行一些真正的改革；另一方面，若真的实行宪政，势必要放弃很大部分统治权，结果只能导致自己统治的削弱，这又非清政府所愿。清政府就是在这种非常矛盾的情况下开展改革的。清政府从未想把改革认真地进行下去，尤其是对新政的关键部分如责任内阁、议会的建立和召开，一再敷衍、拖延，或迫于舆论的压力、万不得已而举办，并加以改头换面，结果引起各方面的反感并遭到谴责。有人忿忿地说：“筹备而不能举实，则何如不筹备为之犹愈？”“枝枝节节而为之，微特不足以补救大局，反足以招致大乱”。“或言之而不见实行，或行之徒应故事，驯至民穷财竭……则褐不旋踵矣。”〔1〕清政府既以“作伪挑起了国民之怨”， 也就使自己陷入更加空前孤立的境地，不但使经营十年之久的“保全王朝的改革工作成为泡影”，“赴之东流”，最后还被革命一举推翻。
清末政治制度改革失败还有以下几个原因：
一、改革缺乏强有力的领导。
清末政治制度改革的前期领导是慈禧太后，后期是摄政王载沣。纵观慈禧一生，思想并不守旧。不过她日常关注较多的是她个人的权势、地位。1898年在顽固大臣的挑唆和包围下，西太后一手扑灭了戊戌变法，然而两年之后，她又在西安亲自颁谕宣布变法，1905年则进一步接受臣僚的意见，同意实行宪政。慈禧对于变法的两种截然不同的态度，给人以一种感觉，认为她同意改革“不过是对于国内不满的搪塞、贿赂和对于外国无力的软弱屈服，都是政府无能的表现”〔2〕。 使人们对她发动改革的诚意表示怀疑。不过，由于她临朝听政数十年，掌握清朝大权，尽管有人对立宪不满和怀疑，但惮于她的专制淫威，对她的懿旨懿训还不敢违抗，在她去世前，各种新政尚能照常推行，朝政大局也尚能保持相对稳定。1908年慈禧太后去世，“使王朝失掉了一个最能干的人物”，“失去了维系这个解体的国家的强手”，“加速了人们久已期待的内部崩溃的危险”〔3〕。继承皇位的是3岁的溥仪，由其父载沣监国。载沣主持朝政，使“朝廷当时失去了中心人物，令人发生一种空虚之感”〔4〕。“他没有时代所需要的魄力和才干”〔5〕。皇族内部围绕着权力，明争暗斗。光绪帝的皇后隆裕太后与载沣不谐。当时满洲贵族新派人物、两江总督端方是载沣的左右手，1904年11月隆裕太后借故解除了端方的职务，想以对端方的罢免“在政治上制服摄政王”。在朝政的处理上，载沣“施治寡术，用人无方”。他监国后，有见大权旁落，深感皇室的危险，拼命加强皇族集权。官制改革中，政要多用亲贵，竭力排斥和打击汉族官僚。他以戊戌年间袁世凯曾出卖其兄光绪，借口袁有“足疾”，解除袁的兵柄，将他逐回河南老家。湖广总督张之洞有见于此，“震惊无所措”，为求自保，自动交出所编新军，请改隶陆军部，于是，载沣任命铁良为兵部尚书，将兵权收归到自己手中。载沣的所作所为“其主要目的就是如何把权力集中在自己手中”，“一切努力只是拼命抵挡或推迟国家的破产和政治革命”〔6〕。 在第一届责任内阁中，新内阁以奕劻为首，皇族成员占了5名，且掌握军事、 财政、外交等重要部门。载沣这样做，只是“形式上的加强，非但不能使自己强大起来……且这种做法只能激起汉人的排满情绪”〔7〕， “越发加深种族的反感……并认识到当此内忧外患日深之时，为了保住国家，决不能把政权交给如此自私自利的满洲朝廷”〔8〕。从而使统治集团内部本来就已很深的矛盾更加激化。主持军机处和外务部、负责官制改革实际领导的庆亲王奕劻素以贪黩著称，与其子载振屡遭言官弹劾，奕劻怀疑言官受大学士瞿鸿禨指使，唆使学士恽毓鼎弹劾瞿，又暗通报馆，授意言官；阴结外援，分布党羽，结果瞿被革职开缺回籍。领导集团内部如此，其他各部尚书之间也是势如水火，互相攻击。学部尚书张百熙与侍郎唐绍仪“因事互相揭参”，结果张遭到申饬，开缺归里，忧愤成疾去世。1907年云贵总督岑春煊入京任邮传部尚书，弹劾靠贿赂而当上侍郎的朱宝奎，为奕劻所不容，于是借口广东会党起事，调岑为两广总督，将岑逐出京师。岑行至沪上，托疾不行，拒绝赴任。统治集团内部矛盾冲突如此，而其他“在位诸臣，人各有心，或阳奉阴违，或始勤而终怠”。这就严重削弱了对政治改革的领导，加深了王朝统治的危机。
二、地方督抚对改革态度冷淡、倍加阻挠，使改革流于形式。
自鸦片战争后，中国权力逐渐下移，地方督抚坐镇一方，军政大权集于一身。义和团运动中，南方八省督抚拒行朝命，实行“互保”，开创了地方对抗中央的先例。“互保”固然保全了清王朝，但也给清朝最高统治者带来了严重不安，引起朝廷“椎心侧目”。慈禧太后在义和团运动后毅然决然宣布变法，实际就包含了“藉变法之名，以收集权之实”。官制改革开展后，新官制的制订和推行，尤其是三权分立的政治原则，打破了历来督抚专制独裁的局面；而地方行政机构与中央各部院对接后，地方事事受制于中央，督抚的人事权大为削弱，中央政府“真有身使臂，臂使指之势，而督抚几成局外之人”〔9〕。此外， 地方议会的设立，使督抚无疑多了一层监督。所以，督抚们对改革大多感到不快。署黑龙江巡抚程德全在奏折中说：“立宪一事，论内阁之担负责任则利于君，论国民之参与政权则利于民，论政体之齐一人心则利于国，独不利于官耳。盖众目相瞩，事理毕彰，欲徇私利则既畏讥弹，欲贪婪则更多顾忌，此宪政实行所以诸者什一，阻者什九也。”由于改革对督抚没有什么好处，“其权不如往日之重，其利不如往日之优。于是设为疑似之词，故作异同之论，以阻挠于无形”。对于中央下达的许多新政改革措施大多阳奉阴违，敷衍搪塞，不是借口“在在需时，非仓促所能告竣”，就是借口“自治程度不齐，延搁不办”，以致中央“所作的努力由于各省统治者的消极抵抗而受到阻挠”，“一令之颁，出国门而受阻……部臣、疆臣显分畛域，疆臣所管辖，部臣不得而干涉之；部臣之所筹划，疆臣或从而抵抗之，政出多门，权无专属”。许多新政始终停留在纸上，不能付诸实施，均与此有关。所以，有人担心说：“现在内患外侮，极为可忧，中外臣工仍以敷衍苟安为计，以倾轧排挤为能，恐安危之数，不在党徒之煽乱，而在政论之纷歧。”
三、众多中小官吏对新政缺乏足够的思想准备和认识，甚至持反对态度。
对于清末政治制度改革，广大中小官吏的态度约为三种：一种是不反对改革，但由于对宪政大多陌生，所以，对改革不知从何着手。正如当时有人指出的那样：“今以旧习惯之官吏，强其执行新政，学非所具，即有欲竭力办事者，亦苦无正当办法，故新政虽颁，上行而下不能效。”的确，仓促的改革，“对于毫无准备而处在古老而原始的环境下的官吏们，实在是件难于应付的事”〔10〕。由于这部分官吏对改革缺乏精神准备和必要的认识，以致许多新政在他们手中变了样，一些本来是“益民之举”，到头来反而成为“扰民之举”，这些官吏的“新政”非但无力，还招来了民怨。一种是对改革持反对态度，这部分官吏又分几种情况：一部分属于思想僵化、顽固守旧。他们认为“今制度若遽行更易，则纲纪必损；纲纪既损，邦本必败；邦本既坏，又何以能立国？”“立宪为我国所未有，而以为西国所专久，舍本从人，适足以滋乱”。“六官之制，绵络百代，今议者不此之察，乃取四千年相承不变之官制一举而改易之，使五、六不更事之少年，假托西法，逞其狂悖，用夷变夏，乱国法而坏人心，其为患固未知所终也”。这些官吏对于新政大多“非阻挠即敷衍”。一部分是出于忧国忧民之心，认为当今民穷财尽，人才消乏，国家形势危迫之至，若再事纷更制度，必“惑乱天下人心，大局不堪设想”。他们主张整饬官常，保存旧章，维持原状，宜“稍纾民力，与民休息”，俟数年之后，阎闾元气大复，庶几民和政举，主张“凡一切改弦更张之举，不论其已经宣布者亦不论其尚未宣布者，均宜暂缓施行”。还且一部分官吏，因为改革将使他们不能再象过去那样贪赃枉法，随意鱼肉百姓，所以拼命反对。“若宪政成，大小臣工无不有一之责成，听人下之监督，其贪墨被宄、败常溺职者上得而罢斥之，下得而攻退之”。这部分官吏是“以一己之私，行阻挠之计”。还有一部分官吏是趁改革之机，大行“网利之图”。自铨选制度改由各部院长官荐辟后，社会上钻营之风大盛。“仕途弥盛夤缘之习，奔走私门，风俗所以日即嚣凌，人心所以日趋险诈，干进者尤以联络权贵为终南捷径”。“权势之家趋者若蚁，一旦得志，凭社假威，狗苟蝇营，名曰运动，至有贿赂运动”。至于各地筹办自治过程中这种钻营投机之风更炽，安插私人亲信，藉端苛敛，任意开销公费。所以，有人说：“新政非不善，实由官之办理不善者有以酿之。”
此外，科举制度的废除、捐纳的停开，堵塞了大批士人“求官谋食”之路，而新官制的颁布施行，又造成了大批冗员，“使之绝无生路”，这一切也是引起大批官吏反对和阻挠新政的原因。
四、严重的财政困难是造成改革失败的又一原因。
自经甲午战败和义和团运动，“天下之财，悉应赔款”。清朝财政已是油干灯枯，到了山穷水尽的地步。改革在很大程度上是为了解决财政困难。但改革本身需要钱款，于是从中央到地方，无不向人民层层摊派，“部臣筹费无出，责之疆吏，疆吏责之州县，州县舍百姓将谁责耶？”“自近时新政试行，于是立学之费取之农，练兵之费取之农，其他杂款加税无一不取之于农”。清政府承认：“各直省自摊还赔款、举行新政以来，用如泥沙，取尽锱铢，搜括已不留余力，额外科派，民不堪命”。自庚子赔款摊派各省之后，民间搜括无余，商业萧条，倒闭相望，城市村落，十室九空；加上水旱灾荒，各地无不哀鸿遍野。新政不但未给人民带来实惠，反而成了人民的灾难。加上官吏横暴，罔惜民艰，遂引发人民对改革的普遍不满和反政府斗争。政治制度改革的十年间，以抗捐抗税为内容的民变遍及全国城乡。据不完全统计，十年间，全国大小民变不下3000多起，此起彼伏的民变给人们展现了一幅乱世景象，给改革蒙上了一层阴影，但也给反清革命造成了强大的声势，推动了反清革命斗争的高涨。“昔汉臣贾谊陈时局之危，譬谓抱火厝积薪之下，而寝其上，火未及燃，因谓之安，数月以前，我国时势，盖有类于是，今则火既燃矣，且将燎原矣”。
五、盲目仿效日本立宪做法，给改革带来了无穷灾难，直接导致立宪派对清政府的背离，加速改革的失败。
清末立宪发生在世界上大多数国家已采用资产阶级政治制度之后，清政府有足够的时间和条件对别国的宪政经验进行借鉴，但是究竟采用何国的宪政形式，最终取决于清政府本身。清政府在派遣首批出国考察宪政大臣的谕旨中说，要“兼采”各国之长，但实际上是有选择的。清政府认为美国“设官分职颇有复杂拘执之处，自非中国政体所宜”。英国虽为君主立宪国，但“国会实握有立法、司法、行政之三权，故有万能会议之目，名为立宪，实则国会专制之政治”。“其实权全归国会，凡不经国会许可，如有施法、废法之为，以违法论，此偏重之弊，有断不能采行者”。权衡之下，认为日本政体颇与中国接近，“凡国之内政、外交、军备、财政、赏罚、黜陟、生杀予夺，以及操纵议会，君主皆有权以统治之，论其君权之完全严密，而无有丝毫下移，盖有过于中国者”。“日本宪法，其宏纲要旨，无非上保皇室之尊荣，下予人民以幸福，施之我国，至为合宜”。“我国行立宪，当仿日本为宜”。日本宪法又称帝国宪法，诞生于明治年间，明治维新时，维新志士为推倒幕府、削平群藩，挟天子号令诸侯，规定宪法钦定，日本的立法、司法裁决权、军队统帅权、议会的召集与解散、法令的发布、官员的任免大权，“全握于天皇一人之手”，其行政内阁则为“完全属于天皇施政之机关”。日本名为立宪国家，实则与封建专制无别。日本的立宪政体，对于力图强化皇权的清王朝来说是最合适不过的了。1907年清政府第二次派遣考察宪政大臣，就专门考察了日本。在制订的钦定宪法大纲和中央及地方官制官规中，大多抄袭日本的成文法规。清政府对日本宪政的抄袭模仿，表明它不过是要一个名义上的君主立宪，实际上的开明专制。它这样做只能是东施效颦，给政治制度改革带来极大的危险，造成整个统治集团的分崩离析，直接导致立宪派对它的失望和背离。
立宪派是清政府预备立宪的推动者和拥护者，主要由资产阶级工商业者、部分知识分子和官僚组成。他们主张通过改革把中国变成真正的资产阶级君主立宪国家，建立“一个权力集中于国会”的内阁，使自己能参与对政府的管理。他们的要求同清政府有限度的立宪活动直接形成了对立和冲突。立宪派批评朝廷筹备立宪有名无实，纯属“涂饰敷衍”，皇族内阁违背宪章与“君主立宪政体有不能相容之性质”，要求给谘议局、资政院以真正议政之权；批评九年预备立宪期限是“徒为迁延时日”，对宪政筹备计划表示不满，要求朝廷尽速召开国会，成立责任内阁。1908年日本控制朝鲜后，日俄加紧勾结，密谋蚕食我国东北和内蒙地区，英法也加紧对我国西南边疆地区的侵略，以孙洪伊为首，各省谘议局议员代表以“时局骤变，惊心动魄者不一而足”，联名上书，要求缩短立宪预备年限，提前召开国会，清廷未予理睬。次年，直隶等十一省谘议局代表再次呈文资政院，要求于1911年（宣统三年）召开国会。清政府蛮横拒绝了代表要求，斥责他们“浮躁冒昧，不晓事体，遇有内外政事，辄藉口立宪，相率干预，一唱百和，肆意鼓簧”，并将代表温世尧发往新疆军台“效力赎罪”。1911年4月，皇族内阁成立后， 激起了立宪派的强烈不满，立宪派指责朝廷“朝令夕改”；对宪政“不诚不敬”，皇族内阁违背宪章，与“君主立宪政体有不能相容之性质”，要求加以解散，召开国会，重新组织新的名副其实的责任内阁，并再一次组织赴京请愿活动。但清政府仍冥顽不灵，竟丧心病狂地下令军统领衙门将请愿代表武装押解回籍，谕令各省督抚“严饬开导弹压，如不服劝谕，纠众违抗，即行查拿严办”。同月，资政院呈奏各省谘议局及各省人民代表请求立即召开国会折，提醒清政府“人心难得而易失，机会一往而不返，及今图之，犹可激发舆情，。安大局”，要求提前召开国会，设上下议院，结果再次被清政府斥为“越权”“妄行呈奏”。至此，立宪派对清廷彻底失望，而资政院、谘议局“俱变为表达民意或煽动人民压迫朝廷的机关”〔11〕。一位清朝官员对此惊呼道：“犯上作乱之事，昔出于密谋，今见于公议；无父无君之说，昔起于匪类，今创于搢绅；世变之奇，至此已极，异日之患，臣不忍言。”它真实地披露了立宪派对清政府的愤懑。立宪派“其初恐清廷不立宪，其继愤政府假立宪，其后乃不欲出于和平立宪，而思以铁血立宪”。眼见清朝政府无可挽救，革命斗争形势日益高涨，立宪派于是相率背离清政府，或转附革命营垒，寻求出路。清政府陷入了孤立无援的绝境。
1911年4月，湖广川粤等省爆发了大规模的保路运动， 清政府对四川谘议局负责人不适当的处理，和对请愿群众的血腥镇压，终于酿成了人民武装暴动，紧接着爆发了武昌起义，清王朝的新政活动终于走到了尽头。武昌起义爆发后，许多官僚纷纷上奏，指出：“今国势之危，过于汉季且将十倍，出万死而求一生，惟持国会与责任内阁成立。”并以朝鲜灭亡为例，“殷鉴不远，在夏后之世”。当前解救危机的一线希望就是废除《钦定宪法大纲》，“弭一时之祸变之源者在此，奠万世无疆之业在此”。陆军统制张绍曾在奏折中则指出：“皇位之统宜定，人民之权利宜尊，军队之作用宜明，国会之权限宜大，内阁责任宜专，残暴之苛政宜除，种族之界限宜泯。”要求清政府“以英国之君主宪章为准的，宪法由内阁起草议决，君主不得否决；军队调动指挥由国会议决，不许随意逮捕监禁枪杀人民；组织责任内阁，总理大臣由国会选举，皇族永远不得充任内阁及国务大臣”等十二条政纲。同年11月3日， 继湖北独立后，又先后有湖南、陕西、广东、江西、安徽等省宣布独立，“大局几于瓦解”，时局对清廷越来越不利。至此，清廷终于决定采纳张昭曾等人的意见，下罪己诏，承认数年来政治制度改革“皆有名无实”“敷衍人民”，“此次变乱起源，其肇因虽有万端，归纳言之，政治之无条理及立宪之假筹备所产生出之结果”。宣布取消内阁暂行章程，解散皇族内阁，颁布十九条信条，宣誓太庙，几乎毫无保留地接受了当初立宪派提出的全部要求。然而，已为时太晚，这时谁也不理睬它的这些许诺。人民指责它是“洋人的朝廷”，立宪派指责它“搞欺骗”，革命党人决心推倒它。清廷众叛亲离，日暮途穷，终于在国人唾弃中走向灭亡。
六、列强对清政府的改革持冷谈态度。
帝国主义承认，“在宣统朝代，列强无论联合地或单独地都未能有效地支持北京”。列强虽“赞成一个强有力的中央政府，但在创造这样一个政府方面做得太少”，相反地，“各国之间的相互竞争，积极地从这个政府手中争着经济权利，以致引起各省同声反对中央”。“满清朝代的崩溃，部分地是由于列强的默认”〔12〕。在所有列强中，当时与中国政局关系最紧密的是日、俄两国。日、俄对于清政府的政治改革始终抱着敌视的态度，尤其反对中国有一个中央化的有效率的军队，反对中国在满、蒙、新疆地区的任何进步政治举措。它们只是“寄希望于邻国的纷乱中趁机获得好处”。日本只是一个劲地“不赞成中国迅速进行政治改革”，“劲直地反对中国一切改变现状的举动”，“也不赞成中国向外借款以实行改革”，“而坚持要求中国先解决日本在满洲的悬案”〔13〕。伊藤博文和桂太郎还采取两面派手法：一方面以日本政治家的身份“影响摄政王”，对摄政王的“任何举措”表示“支持”〔14〕；但另一方面，当他们“假装支持摄政王政府的时候，个别日本人又在鼓励中国南方的革命活动”〔15〕。由于列强并“不支持北京欲使中国现代化的努力”〔16〕，导致了清政府政治改革的失败。待到武昌起义爆发，各省纷纷独立，帝国主义列强又指责它懦弱无能，不能迅速扑灭革命，决定彻底抛弃它，另择新的代理人。
统治中国260多年的清朝，自1840年第一次鸦片战争后， 其统治早已腐朽不堪，难以为继。“今日之中国其敝坏固已达于极点，而毁屋重构，轮奂一新，未尝无及矣，则革命之谓也，弥缝补漏，跼蹐以处，立宪之谓也”〔17〕。当时“官乱于上，民变于下，海外党徒，长江会匪，东三省马贼，环伺而起”，能解决中国问题“舍革命而无由”〔18〕。改革阻挡不了革命狂澜，任何枝枝节节的改良都无济于事。因此，从这一点来说，清末政治制度的改革失败，清王朝的灭亡是不足为怪的。
清末政治制度改革是1901至1911年间中国社会鼎沸年代的一部分，是近代中国社会新旧变迁的重要环节，是中国由封建君主专制制度向资产阶级君宪制度迈出的重要一步。君主立宪与民主共和都是资产阶级专政，它们只是在政权的组织形式上不同而已。清末实行的立宪政体虽不完备，但毕竟已不同于封建君主专制，带有向资产阶级政权过渡的性质。它的一部分改革成果如立宪政治、地方自治、教育改革等等，日后得到了保留和完善，并成为资产阶级革命派推行民主共和政治的基础。由清末发端的中国政治制度改革并未因清朝灭亡而中止，辛亥革命的胜利和对封建势力的扫荡，以及新的资产阶级民主共和国的建立，加速了中国政治制度近代化的进程，把中国政治制度改革再次推向一个更新更高的阶段。
注释：
〔1〕中国第一历史档案馆编：《清末筹备立宪档案史料》（下）（以下未注明出处的资料均选自该书）。
〔2〕〔3〕〔6〕〔10〕〔13〕〔14〕〔15〕〔16〕李约翰：《清帝逊位与列强》中译本，第15—17、15—17、136、238、145、137、41、340页。
〔4〕〔5〕〔7〕〔8〕〔11〕〔12〕转引《外国资产阶级学者是怎样看待中国历史的》（下），第111—112、109—117、136、220 —241、451—457、608—641页。
〔9〕〔17〕〔18〕《中华民国开国五十年文献》第一编，第16 册，台北正中书局1964年版，第348、341、341页。
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