城乡土地市场：从割裂到融合，本文主要内容关键词为：城乡论文,土地市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
土地市场是一个有机的统一体，虽然城乡土地市场之间存在着地域性的层次差异，但就土地资源配置之本质及土地市场运行机制而言，两者依然是不可分割的，若人为地加以割裂，所带来的只是土地市场的无序（诸如非法交易、投机行为）和土地资源配置的低效率，而作为三大生产要素（土地、资本、劳力）之一的土地，其市场低层次运行，必然会导致国民经济资源配置系统运行的失调。基于这一认识，本文研讨了我国城乡土地市场的割裂状况及其成因，继而提出了促进我国城乡土地市场一体化的思路与对策。
一、割裂：现行土地市场的两重性
根据我国《土地管理法》及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，我国从法规制度上严格地将农村集体土地拒之于市场门外，而事实上农村土地市场又是客观存在的，这就形成了我国土地市场的双重性，即较为规范的城镇国有土地市场与欠规范的农村集体土地市场同时存在，并且由于法规的制约，两者之间难以有效地融通而呈割裂状态。
据江苏省海门县调查统计，全县通过出租、转让、联营联建方式进入市场交易的集体土地计4913宗，面积达235284平方米。周志湘先生经过调查研究也认为，目前我国农村土地市场处于失控状态，主要表现是：农民自发开发房地产；合资、联营企业将农业用地转化为非农业用地；乡镇企业用地欠管理，使得农村土地市场成为多头市场，难以为政府所控制。可见，政府由于不尊重土地市场规律，人为地阻碍农村集体土地市场的发育，并且由于法规、管理等制度不到位，面对日益发育的农村集体土地市场显得措手不及。
这也进一步验证了“科斯定理”：对于一个既定的配置资源的行动，如果市场方式的交易费用低于政府方式，这一行动的市场化就是有利的；反之，就无须市场化。因此，农村集体土地市场化是土地市场发育的内在要求，任何人为的限制只能导致土地的无序运行，诸如非法交易、土地投机等等，却无法“扼杀”土地市场本身。
二、产权歧视：城乡土地市场割裂的成因
改革前，我国一直追求“一大二公”的经济模式，十多年的经济改革，使这一状况从理论和实践上都得到了很大的转变，但在土地所有制问题上却越演越烈。
根据1962年《六十条》规定，土地是“三级所有，队为基础”。队指生产小队，也就是目前的村民小组，即农村土地主要应归村民小组所有。80年代初期实行联产承包责任制的过程中，土地归属和发包仍是以生产小队为基础来确定的。
而根据我国《土地管理法》第八条规定：“集体所有的土地依照法律规定属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”因此，农村集体土地已归属于乡（镇）、村集体，而村民小组也就这样被莫名地取消了集体土地所有者的资格，更谈不上经济补偿了。
但是，即使如此，无偿划拨等形式侵占农村集体土地的现象仍屡见不鲜。仅近几年江苏省张家港市侵占农村集体土地就不少于200公顷， 正如当地农民所云：“集体土地是块肉，啥时想吃啥时剁。”而将土地征用斥之为政府的土地投机行为更为确切。第一，按国际惯例，土地征用是国家或政府为了公共目的而低偿取得非国有土地或政府土地的行为。我国《土地管理法》第二条也明文规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”而且在实际工作中，土地征用成了国家根据经济建设和社会发展需要，而将集体所有土地征归为国有的法律行为；有些城市只顾局部利益，为获得巨额土地增值，还采取预征方式占有土地。这就剥夺了农民获取高效产业超额利润的权利，而只能致力于农业这一低效甚至亏损产业的惨淡经营。1992—1993年开发区热，造成大批土地征用未用，形成大规模的政府抛荒地情形。农民抛荒行为与此种情形所造成的社会效应和经济损失相比，乃是小巫见大巫。第二，征地费用低廉。《土地管理法》第二十七条规定，“国家建设征用土地，由用地单位支付补偿费。征用耕地的补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的三至六倍。”虽然实际补偿费要比该标准高得多，但与政府未追加任何投资便将土地倒手后获取的巨额收入相差甚远，且农民实际所得更少。以苏南为例，在苏南征用1 公顷耕地约付补偿费75—90万元，而实际给农民的仅15—22.5万元。
因此，正是由于根深蒂固的产权歧视观念的作祟，使国有土地所有者唯我独尊，进一步导致农村集体土地所有权权能残缺，农村集体组织经济利益屡受侵占，从而不仅影响了农村集体经济积累，也削弱了其经济组织的凝聚力。
三、城乡土地市场一体化：思路与对策
1.明晰农村集体土地所有权主体
虽然在法律上农村集体土地所有权主体已十分明确，但实际工作中却还很模糊。农业部门同志比较倾向于农村土地三级所有的说法，一些土地管理部门对此也持赞同态度。农村集体土地所有权主体十分含糊，各地土地管理部门也感棘手，因而也给土地管理工作带来诸多麻烦。
但是，很多学者对此不以为然，他们认为土地所有权并不重要，关键是土地使用权市场化问题，尤其是租赁制、股份制、抵押制、承包制等经营制度的完善。然而，土地问题归根结底是土地收益分配问题，土地所有权的含混不清，必然导致收益分配问题矛盾重重，倘若如此，土地产权制度的规范运行则成空谈，因此，当务之急是依据客观实际和有关法律条文明晰集体土地所有权主体。农村集体土地所有权主体明晰化的同时，土地产权还必须进一步单纯化，即土地产权必须是单纯的经济权利，而不包括超经济的行政、政治等权利。正如布坎南和图洛克的契约论所说，评价效率的唯一标准是同意的一致性。因此在政府过度运用自己权力的背景下，一个配置资源的交易从命令一服从关系转变为平等人之间的交易本身就带来了效率的提高。因此，要优化土地资源配置，必须使农村集体土地所有权成为真正独立的市场主体。
2.规范政府征地行为
第一，必须明确规定征用土地一定是用于保证社会公益或公用事业的发展，其他集体土地国有化行为一律是平等、自愿的土地交易；第二，严格规定政府土地征用权，以杜绝滥用土地征用权、参与土地倒卖的政府投机行为；第三，完善土地征用申请和审核制度。为促进社会公益事业发展，需地者可向土地管理部门提出申请，经土地管理及相关政府部门严格审核后方可征用；第四，收回征收制度。对不依核准计划使用的土地依法收回，或者要求使用者按市场价补交地价款，并将其中属于集体土地所有者部分返还于集体；第五，科学地确定征地补偿费。征地补偿费的确定应在参考市场价格及农民财产或投资损失的基础上，从农民的生存和发展两方面来考虑，绝对不能因为征地而导致农民生活水平普遍下降并影响其未来收益。
3.培植城乡土地所有权市场
我国存在的多元土地所有制是土地所有权得以存在和发展的基础。因为土地所有权主体都是社会经济发展的必然产物，其本身没有高低贵贱之分，它们都应是独立的市场主体，这就要求必须改变目前土地国有化这一土地所有权的单向流动关系，而建立国有及集体所有土地之间的多向流动关系，以此为基础，才能建立起规范、完整、涵盖土地所有权、使用权等权能的城乡土地大市场。因此，我国城镇化、工业化并非一定要与土地国有化相伴，完全可以保留城镇、工矿用地的集体所有性质，从而使其获取高额地租，增加农村集体经济积累。另外，农村集体所有土地之间的所有权转让也是农村社会经济分工、分业发展的客观需要。
4.健全城乡地价评估制度
为了杜绝或减少土地交易活动的非公开化、非契约化和非货币化现象，提高市场透明度，必须全面、深入开展城乡地价评估工作，并根据修正后的评估价格进行全国性地价区划，从而科学地确定不同地价区的地价水平，以杜绝竞相压价、低价甚至无偿出让土地的现象。还要依据土地市场收益强度编制地域性地价等值线，实现城乡地价一体化，从而确定土地市场开发的地域指向，促进城乡土地市场协调运行，并实现国民经济产业的合理布局。
5.改革现行土地所有制度
对于农村土地所有制度的改革，很多学者都已提及农地私有化问题，正如我们所知道的，私有制并非洪水猛兽，因为国家不仅有规划、法制、经济等调控、制约机制，而且任何时候，都对土地所有权具有最终处分权，因此，农地私有化及建立私有农场等并非大逆不道，其关键是如何顺利地推进私有化。我们不应将土地一分了之，这是操之过急、不负责任的做法，我国可以以土地证券化来推进农地私有化，让具有较强投资能力和经营才能的业主来代替名存实亡的农村集体经济组织，当然这一切有一个前提，即农产品价值得以真正实现，其途径有二，或是国家补贴，或是价格合理化。
从现行城镇土地有偿使用制度改革效果来看，国有土地资产以货币、实物等形式流失的现象十分严重，流失的地产收益不仅为地产经营者截流，更主要的还是为地方政府所截流。既然国家对此的调控不尽如人意，还不如逐步实现适量土地归各级政府所有，这不仅可为中央政府聚财，而且还可以提高各级政府投资积极性，而且多元化的土地所有制形式也可以进一步繁荣城乡土地市场。