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中图分类号：F290 文献标识码：A 文章编号：1001-4667(2002)05-0062-06
“经营”是指企业利用尽可能少的资本投入，通过对各种资源进行设计、加工、制造、重组、交易等，实现价值增值的一系列经济活动。从早期的对商品经营，到对有形、无形资产等的多元化经营，企业经营的思想早已深入人心。但城市经营的思想在我国才刚刚萌芽，而且众说纷纭。同时，城市经营作为经济、社会、文化和生态的复合系统，比企业经营的外延要宽得多，经营的内容、方式、目标也有所不同，对于它的一些基本问题有必要加以澄清。
一、城市经营的概念
目前，关于城市经营的概念大体上存在两种争论：一是城市经营概念能否成立；二是经营城市还是城市经营。城市经营概念的成立，我以为有三点理由可以说明：
首先，对城市经营是城市政府所应承担的职能 在城市中，城市政府作为市场的补充手段而存在，扮演着维护市场秩序，保证社会公平的角色。由于在市场机制下，政府只具有不批准不符合公众利益的建设项目的开发权，而无决定私人部门开发内容和规模的权利，如果只是采取控制手段，就势必难以发挥市场机制对城市发展的促进作用。因此，城市政府对城市发展的作用应该是在市场机制下的“制导”作用，即引导企业、居民的行为按照符合客观规律的方向发展，控制和纠正不符合客观规律的行为。城市政府的这种角色和作用，决定了它在城市发展过程中的主要任务是：(1)根据企业和居民的需求提供各种公共物品，为企业的生产能得到顺利发展、居民生活水平不断提高、城市经济持续稳定增长提供保证；(2)以社会利益的名义监督厂商的活动，防止市场机制失调后所带来的不良后果，建立平等、公正的资源分配秩序。从这两方面的任务来看，对城市公共物品的提供并不是一个简单的数量问题，对城市所提供的公共物品的种类、数量、分布、时间等，都需要政府像企业经营一样通盘加以考虑；而且，平等、公正的资源分配秩序的建立也是为了使所提供的公共物品和城市的资产发挥应有的作用，从而保证城市的可持续发展。
其次，城市是重要的国有资产，是有价值的，需要通过经营来实现保值、增值 城市是国家长期巨额资金投入的结果，是资本的实物形态，实际上也就是政府最大的一笔有形资产。城市的资产价值主要表现在城市的竞争能力、吸引能力和市民的效用水平上。高能量的城市价值将吸引投资者的投资；而低能量的城市价值将降低城市的竞争力，带来已有企业和居民的向外迁移。城市这种国有资产和城市价值的重要特性是可以通过经营来实现保值与增值的，关键是如何经营。
再次，对城市资产进行经营是解决当前我国城市发展所面临的困境的现实需要 随着世界经济的全球化和我国社会主义市场经济的发展，城市特别是大的中心城市的作用日益凸现。为了更好地参与国际间的竞争，增强抵御风险的能力，加快城市建设的步伐，解决城市基础设施的供需矛盾，是目前我国城市政府首先遇到的问题。面对基础设施建设巨大的投资缺口，反思其建设和运营中所走过的道路，我国基础设施建设资金来源的问题主要有以下几点：(1)城市财政收入有限，而城市中的教育、政府机关等部门又要花费掉财政中的大部分，因此，要进行适度超前的城市建设，在财政投入方面力不从心。(2)基础设施投资大，回收周期长，在没有建立起一整套行之有效的基础设施项目运营机制之前，要想大量吸引以盈利为目的的国外和本市以外企业、个人的投资也是不太现实的，更何况外资的引入要受国际政治经济形势的影响，不确定性很大。(3)随着我国金融体制改革的逐步深入，特别是中国加入WTO后，银行越来越成为一个自负盈亏的独立经营机构，资金回报率成为银行贷款中考虑的关键因素，城市政府希望通过单纯的行政命令方式来获取大笔贷款资金的影响力下降。(4)城市土地的稀缺性决定了靠出让土地长期使用权、以土地带动基础设施的建设来筹措资金，虽解决了一时的燃眉之急，但不可能形成长期的资金供给。因此，如果城市建设运营低效率，不仅银行和债民的投入不能取得预期的利润，甚至连本金都难以收回，吸引资金将是一句空话。所以，城市发展迫切需要新的理念，以实现城市建设滚动发展的良性循环。
关于第二个争论，我以为“经营城市”或是“城市经营”二者在内涵上并无多大的区别。“城市经营”侧重于表示一种概念、一种思想，类似于我们通常所说的“企业管理”、“企业经营”；而“经营城市”则侧重于表示一种行为、一种处理事务的方式。在目前，城市经营的概念更能体现城市政府转变观念的思想。
二、城市经营的范畴
企业经营的对象是企业所属的资产，相应地，城市经营的对象也就是城市所拥有的资产。总体说来，城市经营的范畴包括自然生成资本（如土地资本、水域资本、破产资源等）和人力作用资本（通过大量的人力、物力、财力投入产生的资本，包括市政公用的基础设施，如道路、桥梁、煤气、电力等基础设施）及相关延伸资本（从城市有形资本中衍生出来的城市无形资本，如冠名权、广告发布权、公交线路经营权等）等[1](p.4)。这些资本在大多数城市主要体现在三部分内容上：
（一）城市土地 土地是一切经济活动最基本的载体，它作为最大的不可再生和不可移动的稀缺资源，是城市资产的重要组成部分，也是调节城市经济社会有序发展和保证市民生活工作环境的决定性要素。土地的重要性及其资源的稀缺性决定了我们必须高度重视城市土地利用的可持续发展，使有限的城市空间发挥最大的效用。同时，我国法律规定，城市土地属国家所有，国家依法实行国有土地有偿使用制度。政府作为土地所有者的代表，享有在法律规定范围内的占有、使用、收益和处分的权利。单位和个人可依法通过划拨或出让的方式取得土地使用权。因此，城市政府有权利也有义务管理和经营好城市国有土地资产，保证城市社会经济的协调发展，并实现土地资本效益的最大化。
（二）城市基础设施 城市基础设施无论是作为直接投入生产的中间物品，还是作为供居民消费的最终物品，都是企业选址和居民迁移的重要吸引因素，是城市价值的重要体现之一。同时，城市基础设施是地方公共物品的主要组成部分，而公共物品的集体消费性很容易产生“免费搭车”现象，因此市场很难或者不可能有效提供城市基础设施。由于规模经济的存在，基础设施又具有自然垄断性。城市基础设施的这些特征决定了其建设和运营需要政府的介入，以弥补市场供给的不足和运营的低效率。也正是由于城市基础设施的主要投资者或提供者是城市政府，自然它也就构成了城市国有资产的重要组成部分。尤其是在我国，城市基础设施的存量是我国各级城市政府长期投入大量人力、物力、财力所产生的资产，是资本的物化形态。
（三）城市形象 城市经营活动不仅包括政府对有形资产的经营，也包括政府对无形资产的经营。其中，城市形象是城市独有的文化、城市精神、城市性质、城市的区位特点和城市底蕴的综合反映，是城市重要的无形资产，体现着城市的价值。良好的城市形象可以使城市居住者自豪、城市旅游者羡慕、城市投资者满足，是城市一种特有的资源。
城市形象是历史、文化、经济综合发展的结果。北京是中国的首都和政治、文化、国际交流的中心；上海是中国的经济、金融中心；深圳是我国改革开放的窗口，经济发展速度惊人。这些城市在人们心目中已经形成特有的形象。然而，随着经济的发展和外部环境的变迁，原有的城市形象往往不适合或不足以包容不断变化和发展的城市需要。在新世纪，城市发展必须寻求新的形象定位，从而为经济发展开辟更广阔的空间。这就需要像塑造一个企业的品牌形象和品牌个性一样，人为精心地去营造和设计城市新的形象。
三、城市经营的目标
自1992年6月在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会上通过了具有重要意义的《21世纪议程》以来，可持续发展的战略思想已成为我们走向未来的导向纲领。城市可持续发展是在充分认识城市发展历史和了解各种城市病症及原因的基础上，以人与自然和谐的价值观为导向，寻求一种新的城市发展模式。也就是说，在强调城市社会进步和经济增长的重要性和必要性的同时，要正确处理城市经济的增长速度、城市产出的分配、城市生态环境资源的利用规模等三个方面的比例关系，最终实现城市社会、经济、生态环境的协调发展。
城市可持续发展的支撑点是城市资源。从可持续发展战略思想出发，在城市资源承载力和容量有限的基础上，对城市资源的分配和利用必须突破传统经济学的局限，这表现在时间上，就是既要考虑眼前利益，更要考虑长远利益；在空间上，既要兼顾局部利益和全局利益，更要追求经济效益、社会效益和生态效益的最佳结构，以使城市综合效益最大化。因此，与企业追求利润最大化经营目标相异的是，城市经营的目标是提高城市经济社会生活质量，增强城市竞争力，实现城市的可持续发展。过分追求经济效益的短期行为，会导致对城市资源的浪费、破坏，继而使城市功能退化。
应该看到，在作为城市经营目标的城市经济、社会和环境的协调发展中，三者之间存在着一种相互促进、相互制约的辩证关系。城市首先是充斥着各种经济职能的经济空间，是生产、消费、分配、革新等活动发生的场所。因此，城市经营首先应该体现城市经济的可持续增长，这是取得社会效益和环境效益的基础。其次，城市地域还是由社区、邻里组织和工会组成的社会空间。城市资产在这一社会空间中的合理和公平分配，体现了不同阶层的居民对自然资源和社会经济“产品”同等的分享权利，这也是城市经济发展的动力。再次，城市又是由绿色通道、水域和生态链所组成的生态空间。环境发展既是经济和社会发展的保证，又是社会和经济发展的条件。空气清新、环境宜人的城市更能够提高城市投资环境的质量，吸引大量的国内外资金，从而促进城市经济、社会环境效益的提高。
四、城市经营的策略
不同的城市资产，由于其特点不同，经营的策略也是不同的。
（一）城市土地 根据城市土地经济学的原理，对城市土地的经营主要包括三个方面：
第一，建立供给引导需求的土地资产运作模式 土地的价值是由供给和需求共同决定的，在市场经济下，当需求一定时，土地供给越稀缺，其价格和利用效率也就越高。当然，如果土地价格过高，反过来也会限制经济的发展速度。因此，土地的供应状况直接关系到土地的价格，同时也间接影响到城市发展的速度，是城市政府对城市经济发展实行宏观调控的手段。然而，由于目前我国城市国有土地供应的主动权并没有完全掌握在政府手中，城市政府作为土地所有者代表的收益不仅得不到充分体现，而且城市土地供应中不分时间、地点、周期的随意供应，也降低了土地的收益。今后，政府必须加强对土地一级市场的垄断，通过建立完善的土地收购、储备、开发、供应制度，强化政府在土地供应上的主导地位，以及对土地市场的宏观调控能力，引导城市合理发展。
第二，加大土地招标拍卖的比例 土地的价格是在土地市场上通过竞争来决定的，实行土地招标拍卖，通过市场竞争出让土地，可以创造更高的土地收益。然而，目前我国城市土地供应的方式大多以协议方式为主，招标拍卖的比重很低。过多的协议出让不仅使国有土地价值得不到充分体现，而且也为土地交易中的“暗箱操作”提供了“温床”。今后，在土地使用制度改革中应加大土地公开招标拍卖出让的比例，除政府机关等非盈利单位外，其他用地应一律实行招标拍卖出让。
第三，优化城市土地利用结构，提高城市土地利用效率 城市不同位置的土地具有不同的价值。高价值的土地由低效益的企业占领是一种土地浪费，低价值的土地由高效益的企业占领也势必阻碍企业的进一步发展。城市土地经营应该以功能不断优化为前提，“地尽其用”。这就需要我们建立一个良好的土地利用市场，充分运用级差地租原理，适时拓展和优化城市的土地利用结构，改造旧市区，建设新市区，提高土地利用效率和企业经济效益。
（二）城市基础设施 城市基础设施的建设是一个系统工程，应该从规划、建设、运营等各个阶段加以整体考虑。城市基础设施的外部性和基础性，决定了城市基础设施主要由城市政府来供给。但政府的直接投资和管理会带来许多问题，这突出表现在两方面：第一，政府财政资金的有限性，限制了基础设施建设的供给能力；第二，由于政府为基础设施直接提供了一个自然垄断市场，垄断企业缺乏提高效率和降低成本的动力。因此，城市政府对基础设施的供给应根据各类基础设施的特点，在科技不断进步的支持下，不断地将自然垄断的产业变为竞争性产业，努力缩小直接投资和管理的范围，把城市政府的职能由直接供给转变为组织城市基础设施的建设。在基础设施提供的方式上，除了政府直接提供之外，还可以通过公办商营式、专利经营式、私人经营式等多种方式来达到激励私人部门间接提供公共物品的目的[2](pp.41～42)。
充足的资金是城市基础设施建设的可靠保证，资金缺乏也是目前我国城市建设的障碍。各地在筹措建设资金方面从理论和实践中总结出许多经验，其中值得注意的是：(1)通过负债开发，实现滚动发展。由于经济发展水平越高，建设成本也就越高。负债建设可以充分地利用货币的时间价值打时间差，有效地降低建设成本。适度的负债建设如果操作的好，可以达到花明天的钱办今天的事的效果，从而建成适度超前的城市基础设施，改善了城市的投资环境，保障和带动了产业的顺利发展[3](pp.8～11)。(2)多渠道筹资。一是实施“以地建城”战略，开辟稳定的筹资渠道；二是积极利用外资搞城市建设；三是实施“以城养城”，征收必要的城建税费；四是发行建设债券，吸引社会闲散资金。(3)盘活存量资产。按照“谁利用谁付酬，谁占有谁出资”的原则，通过拍卖户外广告经营权、路桥街冠名权等，对部分城市基础设施的投资权、经营权、使用权采取拍卖、出让、抵押等方式，吸收社会资本的投入，使大量处于无效状态的公用设施变为有效资产。(4)采用BOT（建设、经营、转让）、BTO（建设、转让、经营）、BOO（建设、经营、享有）等项目融资方式为城市建设提供资金。
由于基础设施的外部性，使其投资价值不能完全从产品本身的供给中体现出来，这样，也就很难单纯依靠对产品本身的使用收费，来保持基础设施的良性循环。然而，对基础设施所产生的经济效益构成进行分析，我们可以发现：一是公共产品本身所创造的经济价值；二是利用公共产品后，企业经济效益和居民效用的增加；三是基础设施条件改善后，城市土地价值的增加。因此，对城市基础设施的经营活动也可以从这三个方面着手：一是根据不同基础设施的不同供给方式、不同性质采取不同的定价方式，利用价值规律和市场机制促进资源的优化配置：对鼓励居民消费的公共物品，为使其社会效益达到最大化，可采取鼓励消费价，如电价，可随用电量的增加分段递减；对稀缺的公共物品，为了促使居民节约消费，使有限的社会资源得到最经济的利用，可采取抑制消费价，如用水方面，可随用量的增加价格递增；市场调节价，即公共物品的价格由市场供求状况和竞争机制自发决定，政府运用财政政策和货币政策等手段进行间接调控[2](p.42)。二是通过企业的利润和居民收入间接地收回。三是通过收取土地增值税将对基础设施的投入收回。
城市土地的价格是一个城市基础设施水平的反映，城市基础设施的建设、管理与营运水平与城市土地收益呈正相关关系，良好的城市基础设施，必然带来高水平的地价。由于城市的公共投资是由城市政府提供的，城市基础设施条件改善后所造成的土地价值升值，理所当然应由城市政府收回。目前土地资产交易过程中出现的直接由土地使用者自行获得全部土地收益的做法，实际上颠倒了土地投资者和收益者之间的关系。为此，要根据市场价格，每隔3年或5年重新审定评估一次，调整租金，把租约作为灵活的奖金运用起来，将在城市建设、管理、发展等方面的投入由城市政府通过土地增值的部分收回，从机制上解决城市公共设施、基础设施等只有投入而没有产出的问题，从而形成“投入—产出—再投入”的良性循环。
（三）城市形象 由于城市形象的复杂性和综合性，在城市形象的塑造中，首先应该根据城市的性质、区位、发展历史、自然条件、体制等有形和无形资源，对城市形象进行设计，这是塑造城市品牌形象的基础。这种形象设计不能仅仅依靠几句口号、一个标志和一些没有多少实效的“政绩工程”来实现，因为这些只能反映城市某个方面的特征，而难以全面展示城市的历史、现状、未来和各个城市的特色。城市形象设计应是包括城市政府对外开放政策、城市政府办公效率和城市公共物品建设等方面的综合发展计划。其次，城市形象的创立，除了城市本身要具有良好的发展品质外，也需要像对待企业发展一样，对城市进行营销。“酒香也怕巷子深”，特别是在一个竞争不断加剧的时代，为了吸引投资，城市也必须利用各种形式进行立体的宣传，如通过电视、广播、户外广告、因特网、城市标徽、城市文化、城市企业形象等给大众一种独特、清晰、明确、美好的印象。再次，城市形象主要通过城市著名的企业、城市居民的精神面貌、城市政府的办事效率和城市的市容环境等方面来体现。它们互相影响，相互作用。其中，城市的市容环境是在城市长期发展过程中，由城市中各类建筑物的形象与布局、各种基础设施、文化景观、自然景观以及社会秩序与市民精神风貌所组成的一种城市可视范围内的整体形象。它既是城市建筑艺术和城市精神文明的综合体现、城市文化与历史的积淀，也反映了城市政府的办事效率。一个好的市容环境可以为城市经济发展拓展资本空间，是居民选址中考虑的重要因素。因此，在城市形象经营中，城市政府应该注重城市的市容环境建设。
五、城市经营的特点
通过上述分析，我们可以概括出城市经营的以下特点：
（一）系统性 城市经营是一个系统工程，城市经营的意识应自始至终贯穿于城市规划、建设、管理和运营的各个环节。长期以来，我们强调高起点规划、高标准建设、高效能管理。如果我们忽视运营活动，各种投资的回收和合理收益难以得到保障，以盈利为目的的资金就不可能源源不断地流入城市建设中来，拓宽融资渠道，实现投资主体多元化就会成为一句空话，高标准的规划也只能是墙上挂挂。因此，城市经营不仅要高起点规划、高标准建设，更要高效益经营、高效能管理。
（二）复杂性和整体性 城市是一个复杂的经济、社会文化和生态综合体，城市经济系统的内部结构相互作用、密不可分。同时，由于各种城市资产（包括有形的、无形的资产）所具有的外部性，常常使得投资很难在所运作的项目上收回，这就必须从整体出发，综合运用城市各项资产，最大限度地发挥每一项城市资产的作用，从总体上运作城市资产，使得城市资产的投入—产出进入良性循环和自我滚动发展的轨道，从而实现城市范围内资源的优化配置。
（三）长期性 在城市发展中，城市存量资产的价值不断发生变化，流量资产不断增加。从城市的可持续发展出发，城市经营不仅应该重视城市经营的眼前利益，更应该重视城市可持续发展的战略要求，不能以牺牲环境与生态为代价搞一些经济效益高的建设开发项目，而应该按照市场供求关系的要求，不断优化资产结构，提高资产存量的价值，增加资产总量，保证城市长期稳定的发展。
（四）市场化 城市经营是城市政府所应承担的一项职责，但城市经营并不等于城市政府直接提供城市公共物品。城市经营的主要方式是：“政府主导，企业主体，市场运作”。通过城市资源配置的市场化，将所有可以推向市场的城市资产推向市场，并且按照市场经济的规则，精心谋划项目、核算成本、计算盈亏，使城市资产能够得到增值。
所以，尽管城市经营的思想来源于解决建设资金的缺口，但城市经营并不等于城市建设资金的筹措，也不是企业所追求的利润最大化。城市经营首先是一种新的理念、一种观念的转变、体制的创新。它将几十年来“保姆政府”的传统观念变为“有效政府”的理念，强调了城市资源配置的市场化，城市管理方法上的系统性、整体性和相互协调性，在发展上更加注重持续性。
收稿日期：2002-03-10
标签：公共物品论文; 城市形象论文; 城市经济论文; 国内宏观论文; 企业经济论文; 环境经济论文; 中国资源论文; 社会资本论文; 社会资源论文; 经济建设论文; 企业资产论文; 投入资本论文; 经济学论文; 社会企业论文;